“雙碳”目標下我國征收碳稅的研究

楊琳

【摘要】當前，多國紛紛實施碳減排政策來應對全球日益嚴峻的氣候和環境問題。碳稅作為國際社會廣泛運用的重要碳減排政策，對環境保護、經濟發展都具有重要意義，也成為我國實現“雙碳”目標的政策選項。本文基于我國國情并結合碳稅的國際實踐經驗，分析我國開征碳稅的必要性和可行性，提出碳稅的實施路徑和原則，并設計碳稅的稅制要素。

【關鍵詞】雙碳；碳稅；碳減排政策；稅制要素

【基金項目】南京理工大學紫金學院2023年度校級科學研究項目“碳稅和碳交易的減排效應及作用機制研究”（項目編號：2023ZXSK0401007）。

一、引言

2022年9月，習近平總書記在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上發表重要講話，宣布中國力爭于2030年前達到二氧化碳排放峰值，于2060年前實現碳中和。“雙碳”目標這一重大戰略決策的提出對我國優化碳減排政策提出了更高的要求。我國雖已在2021年正式啟動全國碳排放權交易這一碳減排政策，但其仍存在覆蓋范圍和調控力度等諸多方面的不足，僅憑單一的碳交易難以如期實現“雙碳”目標。國際實踐表明，多個國家和地區已成功實施另一碳減排政策———碳稅，更有不少國家已在碳稅和碳交易的協同調節上取得成效。在此背景下，研究我國開征碳稅的必要性和可行性、探索碳稅的實施路徑以及設計合理的稅制要素，成為亟待解決的問題。

二、我國開征碳稅的必要性和可行性

碳稅是對化石燃料的消耗量或碳排放量征收的稅種，它本質上源于西方經濟學中的庇古稅理論，通過對產生二氧化碳這一負外部性市場行為的主體征稅的方式，將社會成本內化為個人成本來影響碳排放主體的決策，從而達到碳減排的目的。國際實踐表明，碳稅具有覆蓋范圍廣、實施成本低、靈活性高等諸多優勢。

1.我國開征碳稅的必要性

（1）開征碳稅有利于緩解國際貿易中的問題

近年來，我國二氧化碳排放量急劇上漲，在國際社會面臨的減排壓力與日俱增。在實現碳減排目標上領先的國家或地區出于自身利益和公平性的考慮，會采取碳關稅或碳邊境調整稅等政策來降低各國由于碳減排政策的差異導致的國際貿易中的碳泄漏問題。在應對碳關稅或碳邊境調整稅的過程中，在我國開征碳稅會是最有效的措施。

（2）開征碳稅有利于促進經濟發展方式的轉型

碳稅作為市場機制型碳減排政策，會直接導致化石燃料的價格上升，增加高碳排放主體的成本，推動主體節能減排行為，提高能源使用效率。開征碳稅有利于激勵企業積極探索節能減排技術，淘汰高耗能的落后技術，充分利用清潔能源，進而促進產業結構的優化、生產消費結構的改善，助力我國經濟發展方式的轉型。

（3）開征碳稅有利于彌補現行碳減排政策的不足

我國現行的碳減排政策包括碳排放權交易、調整產業結構、優化能源結構等。雖然這些政策加速了碳減排階段性目標的實現，但是距離實現“雙碳”目標還遠遠不夠。一方面，我國缺乏獨立的碳減排稅種或稅目。盡管我國現行稅制中存在如資源稅、消費稅等與環境保護相關的稅種，但這些稅種缺乏對二氧化碳排放量做出針對性、系統性的政策安排。開征碳稅可以進一步完善綠色稅制的框架，增強我國稅制對碳減排的調控力度。另一方面，碳稅和碳排放權交易是兩種為國際廣泛采用的碳減排政策。這兩種碳減排政策各有優劣，存在較強的互補性。碳稅可以彌補現行的碳交易在調控范圍、實施成本、靈活性、公平性等方面的不足，助力“雙碳”目標的實現。

2.我國開征碳稅的可行性

（1）外部性理論和庇古稅理論

二氧化碳的排放是負外部性市場行為。從經濟學角度看，在市場有效且自由調控時，化石燃料的供需關系會達到均衡點。然而化石燃料的使用會產生大量二氧化碳，造成嚴重的環境問題，因此這一負外部效應也會被考慮到化石燃料的價格中，導致其供求平衡發生改變。為了達到新的供求均衡點，可以通過對發生負外部性市場行為的排放主體征收碳稅的方式，使化石燃料的生產成本提高，導致其價格提高，需求量降低，從而生產廠商會減少產量，供求關系達到新的平衡點。這表明，碳稅是一種庇古稅，即將外部的社會成本轉換為內部私人成本，從而達到國家對二氧化碳排放量設定的目標。

（2）我國現行的政策和法律支持

我國現行的政策和法律是開征碳稅的有力支持和必要保障。早在2007年6月，為實現節能減排和有效應對溫室氣體排放，我國制定了《節能減排綜合性工作方案》和《中國應對氣候變化國家方案》。2009年起，我國逐步開展對實施碳稅政策的研究，財政部、國家發改委、國家稅務總局等多部委科研機構相繼發布了《中國碳稅稅制框架設計》專題報告、《實施碳稅效果和相關因素分析》研究報告、《應對氣候變化的中國碳稅政策框架》的課題研究。此外，我國已于2018年1月1日和2020年9月1日分別開始實施《環境保護稅法》《資源稅法》，碳稅的設計和實施可以基于現行與環保、碳減排相關的稅法，保障其有效性和約束力。

（3）國外成功的碳稅實踐經驗

世界銀行統計結果表明，截至2023年5月，已實施的碳定價機制共73個，碳稅覆蓋了全球7%的溫室氣體排放量，共涉及30多個國家和地區，分布在歐洲、北美洲、南美洲及少數亞洲發達國家。最早實施碳稅的是以芬蘭、丹麥為代表的北歐國家，從1990年起發展至今已有三十余年。這期間開征碳稅的國家或地區越來越多，各國都是在扎根國情的基礎之上借鑒他國的制度經驗，因而在碳稅的實施路徑和要素設計上都有所不同。我國也應該結合基本國情，總結各國在設計與實施碳稅制度的成功經驗，為我國開征碳稅提供實踐經驗的支持。

三、碳稅的實施路徑及原則

1.實施路徑

碳稅的設置方式一般有獨立稅種和融入稅種兩類。第一類設立獨立稅種，即在現有的化石燃料相關稅種以外，專門設立碳排放稅這一不依附于現有稅種的新稅種。第二類設立融入稅種，即將現行化石燃料相關稅種進行改造，將碳排放因素融入其中。我國現行稅制中適合在碳減排方面改造的稅種主要為環境保護稅、資源稅、消費稅等。

不管是將碳稅設置為獨立稅種還是融入稅種，都有各自的優劣勢。設立獨立稅種的優點是在制度上更加系統完善，針對性強，與碳減排密切相連。缺點在于設立新稅種的立法難度較大，且不可避免地會影響現行稅收體系，使得征管成本高、推行阻力大。設置融入稅種的優點在于可以使現行的稅種更加完備，立法難度和成本相對較低、推行阻力小。然而缺點是較獨立稅種來說與碳排放的聯系沒那么緊密。實施路徑的選擇要立足我國國情，合理借鑒國際社會的成功經驗。我國在碳稅征收的初期，可以采用融入稅種，隨著制度的成熟，可以將碳稅作為獨立的新稅種。

2.實施原則

（1）稅收中性原則

設計碳稅要以實現“雙碳”目標而非增加稅收為最終目的。一方面要保證碳稅有足夠的力度能夠減少碳排放；另一方面，要考慮企業對于稅負的承受能力和對經濟發展的不利影響。可以考慮在開征碳稅時降低或返還企業所得稅等，以防止稅負增加造成的負效應。

（2）公平性原則

我國經濟發展程度和產業結構存在區域差異。東部沿海地區經濟相對發達，以高科技產業、服務業和進出口業為主要產業；西部地區相對發展落后，主導產業為煤電、冶煉、化工等高耗能產業。不合理的碳稅政策會加劇區域經濟發展和產業結構不平衡的問題。因此，在碳稅全面覆蓋的基礎上要充分考慮區域間經濟發展與產業結構的不同，兼顧現有的減排手段的覆蓋范圍，基于公平性原則制定差異化的碳稅政策。

（3）循序漸進原則

國際實踐證明，開征碳稅會對企業競爭力、經濟發展產生一定影響，導致社會上產生負面情緒，因此在碳稅征收的初期勢必會面臨阻礙。為此，找準合適的時機以較低的稅率引入碳稅，再逐步提高稅率可以降低稅負的負面影響。

四、我國碳稅制度設計

碳稅制度設計主要在于明確稅制要素。碳稅的稅制要素包括征稅范圍和對象、計稅依據、納稅義務人、征稅環節和稅率等，結合國際實踐經驗及我國實際情況，我國開征碳稅的初期可采用融入稅種，其制度的設計主要包括以下幾個方面：

1.征稅對象和范圍

碳稅的征稅對象是指在生產、經營等活動過程中因消耗煤炭、天然氣、成品油等化石燃料直接向自然環境排放的二氧化碳。

征稅的范圍按照區域來看可分為兩種，一種是直接在全國范圍內征收；另一種是初期在國內碳排放量比較高的省市試點，逐步擴大范圍推廣。一方面由于我國的區域經濟發展、產業結構不平衡，另一方面各行業的碳排放量差異較大，因此應該分區域、分行業先行試點、逐步推廣。

2.計稅依據

碳稅的計稅依據主要包括兩種形式。一種是按照二氧化碳實際排放量征稅，這能直接反映每個時期內主體的碳排放量，持續地監測也能夠直觀體現主體碳排放量在不同時期的變化情況。但是由于涉及碳排放監測設備的購買、數據的捕捉、人工測算和報告匯總等，該方法征管成本高、技術上操作復雜，鮮有國家運用該計稅方法。在實踐中運用較多的是根據化石燃料的消耗量估算碳排放量。這是由于化石燃料的消耗量容易確定，且與碳排放量之間有明確的比例關系。該方法操作簡便、可行性高、成本較低，被國際廣泛采用。征收碳稅的目的在于碳減排，碳排放量無疑是最佳計稅依據，但是出于對現實考量，我國目前還不具備全面采用實際碳排量作為計稅依據的條件。因此，在開征碳稅的初期，可以以化石燃料的消耗量作為計稅依據，隨著二氧化碳測量技術的上升，可考慮按實際碳排放量為計稅依據。

3.征稅環節

碳稅的征收環節一般有兩種：一種是在生產環節征收，即向化石燃料的生產、精煉、加工的企業收取；另一種是在銷售環節征收，即向化石燃料的銷售企業收取。從實際操作來看，對煤炭、石油、天然氣征收的資源稅以及對成品油征收的消費稅都是在生產環節征收的，因此在生產環節征稅可以更好地匹配融入型碳稅的實施路徑，有利于降低碳稅的征管成本、提高管理效能。

4.納稅義務人

理論上來說，碳稅的納稅義務人應為我國境內生產、經營過程中因消耗化石燃料向自然環境中直接排放二氧化碳的單位或個人。為了與計稅依據和征稅環節相匹配，納稅義務人應該進一步明確為化石燃料的生產商。

5.稅率

設計稅率需要考慮多種因素的組合效應，并且要根據實際情況適時調整。一般而言，需要遵循以下幾個基本原則：

首先，設置的稅率水平要充分考慮其對宏觀經濟和企業國際競爭力的影響。過高的稅率會造成宏觀經濟的不穩定和企業競爭力的降低。因而可以在設置碳稅稅率時，對能源密集型的企業給予稅收優惠。

其次，針對不同的區域或行業，設定與碳交易互補的差異化的稅率。從區域上來看，我國的經濟發展存在不平衡，對于經濟發達、環保意識強且效果好的地區，可以設置高于其他地區的稅率。從現有的碳交易的覆蓋范圍上看，其主要覆蓋重點行業的大型企業，而一些技術落后的中小企業單位產出所需的排放量可能遠高于大型企業，卻被碳市場所忽視。因此，碳稅可以針對不同行業、不同規模的企業，設定不同的稅率。對于已被碳市場覆蓋的企業，設定較低的稅率，對于被碳市場所忽視的企業，設定相對較高的稅率，使碳價在兩種政策下保持合理公正。

此外，碳稅的征收會增加企業的減排成本，在碳稅政策實施的初期就征收較高的碳稅易導致企業負擔過重，造成經營的不穩定。因此稅率的設定應遵循循序漸進、分步推進、由低逐步走高的原則，并且在每一段時期內保持穩定，盡可能降低碳稅對企業競爭力的影響，讓企業更容易接受。

6.稅收收入歸屬和使用

碳稅收入從歸屬上來說可作為中央稅或是地方稅。碳稅收入統一納入中央管理可以統籌各行各業的平衡發展，而全部收入歸屬于地方則可以增加地方稅收比重，調動地方政府碳減排積極性。如果實施融入型碳稅政策，則地方稅可以與環境保護稅的收入相匹配。而碳稅也可以作為中央地方共享稅，按照一定的比重進行分成，形成中央統籌管理，地方發揮積極性充分參與的狀態。

碳稅收入從使用上來看，國際社會通常實行專款專用，鼓勵主體積極減排降碳。例如，投資于研發節能減排技術、投入養老基金、補貼企業節能減排項目、直接補貼低收入群體等。

7.稅收優惠

國際普遍實行的稅收優惠主要體現在兩個方面。一方面為了降低碳稅征收對企業國際競爭力的負面影響，可以對于能源密集型企業實行低稅率或是稅收減免政策；另一方面是為了提高企業碳減排的積極性，鼓勵納稅義務人向綠色低碳轉型，可以對自愿簽訂減排協議的高耗能企業、積極開發和應用新能源和節能環保技術的企業及碳減排實施成效超過一定標準的企業等給予稅收減免或作為激勵，同時對于低收入家庭也要予以稅收優惠。

五、結語

碳稅作為重要的碳減排政策對我國“雙碳”目標的實現具有重要的現實意義，應在充分理解碳稅征收的必要性和可行性的基礎上，立足于國情合理借鑒國際社會征收碳稅的實踐經驗，選擇適合的實施路徑，設計碳稅的稅制要素。碳稅的設立不是一蹴而就的，明確改革的政策方向，堅持遵循改革目標，制定細致的改革方案，確保齊全的配套措施，合理選擇改革時機開征碳稅。同時碳稅的設置也不是一成不變的，要根據現實發展狀況，適時調整碳稅的組成要素。

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（作者單位：南京理工大學紫金學院）