常州市國土空間開發(fā)布局優(yōu)化研究

孫超玲

常州市規(guī)劃設(shè)計院 江蘇 常州 213000

1 常州市國土空間開發(fā)現(xiàn)狀問題

據(jù)2020年度調(diào)查變更數(shù)據(jù)，常州全市農(nóng)用地面積約260871公頃，占土地總面積的59.67%，建設(shè)用地面積為123262公頃，占土地總面積的28.19%，其他土地面積為53082公頃，占土地總面積的12.14%。

1.1 城鄉(xiāng)空間發(fā)展不均衡

常州市中心城區(qū)對外圍地區(qū)的輻射帶動作用不強(qiáng)，城鎮(zhèn)體系空間結(jié)構(gòu)不盡合理。市域城鎮(zhèn)發(fā)展已形成一定的等級規(guī)模序列，但各層次城市規(guī)模偏小。全市形成了一個大城市(常州主城區(qū))、兩個小城市(金壇、溧陽)、若干建制鎮(zhèn)三個等級的城鎮(zhèn)體系。市域城鎮(zhèn)體系的空間結(jié)構(gòu)不平衡，缺乏中等規(guī)模的城市或者新市鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)的職能不明確，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)還不盡合理[1]。

1.2 城市空間結(jié)構(gòu)不清晰

1990年代后期常州提出“重點向北，開發(fā)江邊”；2002年后武進(jìn)撤市設(shè)區(qū)，常州主張“一體兩翼”、“南拓北延”的發(fā)展導(dǎo)向。2006年，市委、市政府又調(diào)整為“三城聯(lián)動、南北一體、東西協(xié)調(diào)”的規(guī)劃布局；“十二五”期間不斷強(qiáng)調(diào)“東西協(xié)調(diào)，開發(fā)東部；統(tǒng)籌兼顧，城鄉(xiāng)一體”的發(fā)展導(dǎo)向；2013年又倡導(dǎo)“助推縣域經(jīng)濟(jì)”、“四個西進(jìn)”的發(fā)展舉措，常州城市空間發(fā)展方向搖擺不定。目前城市用地擴(kuò)展蔓延無序，空間結(jié)構(gòu)日趨模糊，功能布局不盡合理。

1.3 建設(shè)用地結(jié)構(gòu)不合理

一是工業(yè)用地占比較高，市區(qū)工業(yè)用地占比高達(dá)42%，中心城區(qū)工業(yè)用地占比也達(dá)到38%。二是居住用地占比較低，市區(qū)居住用地比例僅為21%，中心城區(qū)居住用地比例為25%，均達(dá)不到國標(biāo)對居住用地最低比例的要求。三是綠地與廣場用地占比較低，市區(qū)綠地與廣場用地占比均為11%，不滿足宜居城市建設(shè)的要求。

1.4 空間利用效益不理想

一是工業(yè)地均增加值不高。2020年，常州市轄區(qū)地均工業(yè)增加值約8.9億元/平方公里，僅為蘇州市轄區(qū)（12.2億元/平方公里）的四分之三、深圳（23.7億元/平方公里）五分之二。二是工業(yè)用地平均開發(fā)強(qiáng)度不高。常州市工業(yè)用地調(diào)查結(jié)果顯示，全市調(diào)查范圍內(nèi)共2.3萬家工業(yè)企業(yè)的綜合容積率約為0.6，只略高于國家工業(yè)用地最低容積率標(biāo)準(zhǔn)，其中76%的企業(yè)用地的容積率小于1。

2 國土空間開發(fā)利用要求與導(dǎo)向

2.1 貫徹中央新理念新要求

準(zhǔn)確把握五大發(fā)展理念，落實中央城市工作會議精神，尊重城市發(fā)展規(guī)律。在空間格局引導(dǎo)上，注重協(xié)調(diào)發(fā)展，統(tǒng)籌規(guī)劃、整體優(yōu)化本市區(qū)域協(xié)同、城鄉(xiāng)一體的空間格局；注重綠色展，把保護(hù)城市生態(tài)環(huán)境和保障城市安全放在優(yōu)先位置，突出底線約束，統(tǒng)籌好生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，控制城市開發(fā)強(qiáng)度，劃定永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線，防止“攤大餅”式擴(kuò)張。堅持集約發(fā)展，樹立“精明增長”、“緊湊城市”理念，科學(xué)劃定城市開發(fā)邊界，推動城市發(fā)展由外延式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變。

2.2 積極融入國家戰(zhàn)略格局

主動對接長江經(jīng)濟(jì)帶、長三角一體化等國家重大發(fā)展戰(zhàn)略，提升常州區(qū)域地位，落實上海大都市圈、南京都市圈、蘇錫常一體化、錫常泰城市組群等區(qū)域發(fā)展要求。提升常州轉(zhuǎn)型發(fā)展水平，完善區(qū)域性專業(yè)化服務(wù)功能，增強(qiáng)輻射帶動能力，強(qiáng)化與周邊城市的協(xié)作互動，優(yōu)化都市區(qū)，做強(qiáng)中心城，建設(shè)成為連東接西、承南起北的長三角世界級城市群中心城市。

2.3 高質(zhì)量推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化

黨的十九大判斷我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期。必須堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，提高全要素生產(chǎn)率，著力加快建設(shè)實體經(jīng)濟(jì)、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系。按照常州市委市政府高質(zhì)量塑造三個明星城市的決策部署，高質(zhì)量推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

3 優(yōu)化國土空間開發(fā)布局的途徑

3.1 完善市域空間結(jié)構(gòu)，優(yōu)化城鎮(zhèn)化發(fā)展布局

從區(qū)域視角出發(fā)，面向軌道上的長三角，打造區(qū)域高等級中心和開放網(wǎng)絡(luò)中的特色節(jié)點，構(gòu)筑“生態(tài)優(yōu)先、網(wǎng)絡(luò)開放、融入?yún)^(qū)域”的市域空間布局。充分協(xié)調(diào)好揚(yáng)子江城市群、寧杭經(jīng)濟(jì)生態(tài)帶、大運河文化帶、環(huán)太湖生態(tài)文化圈等關(guān)系，延續(xù)常州歷史文脈，融入?yún)^(qū)域大山大水生態(tài)格局，構(gòu)建“兩軸四帶、一主兩副多點”的市域空間結(jié)構(gòu)如圖1所示。

圖1 常州市域空間結(jié)構(gòu)示意圖

兩軸：滬寧發(fā)展軸和江浙中軸兩個城鎮(zhèn)發(fā)展軸。

滬寧發(fā)展軸包含核心組團(tuán)、空港、經(jīng)開區(qū)等地區(qū)，向西接軌南京，向東對接上海，強(qiáng)化區(qū)域開放協(xié)作，通過擴(kuò)散沿線發(fā)展勢能，實現(xiàn)城市網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展。江浙中軸包含核心組團(tuán)、濱江-新龍、武高新等地區(qū)，向北推動跨江融合發(fā)展，向南銜接杭州，形成橫-縱勢能轉(zhuǎn)換樞紐。

四帶：長江經(jīng)濟(jì)帶、京杭大運河文化帶、濱湖特色功能帶和寧杭生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶等4個生態(tài)文化帶。

長江經(jīng)濟(jì)帶以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為總基調(diào)，推動濱江地區(qū)轉(zhuǎn)型；京杭大運河文化帶以文化復(fù)興為核心，推動沿線地區(qū)品質(zhì)提升，以線帶面，重塑江南新水鄉(xiāng)特色；濱湖特色功能帶以加強(qiáng)西太湖、長蕩湖、太湖、太滆運河及周邊地區(qū)的生態(tài)保護(hù)為目標(biāo)，以金壇副城區(qū)、西太湖、武高新等為載體，合理利用濱湖資源，依托生態(tài)和文化資源富集地區(qū)的獨特價值孕育新經(jīng)濟(jì)；寧杭生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶以溧陽發(fā)展極為戰(zhàn)略支點，依托自然山水，實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展。

一主：常州主城區(qū)

包括核心組團(tuán)和外圍五個組團(tuán)。核心組團(tuán)為高速環(huán)以內(nèi)地區(qū)，承擔(dān)城市綜合服務(wù)職能；五組團(tuán)為濱江-新龍組團(tuán)、空港組團(tuán)、西太湖組團(tuán)、武高新組團(tuán)、橫林-洛陽組團(tuán)，培育特色職能，承接核心組團(tuán)人口和功能疏解。

兩副：金壇城區(qū)、溧陽城區(qū)

金壇作為濱湖特色功能帶上的重要節(jié)點，形成相對獨立的綜合服務(wù)職能；溧陽是寧杭經(jīng)濟(jì)帶副中心城市和接軌南京的門戶地區(qū)。

多節(jié)點：特色城鎮(zhèn)節(jié)點和特色功能節(jié)點

加強(qiáng)小城鎮(zhèn)的特色化、專業(yè)化發(fā)展，進(jìn)一步融入?yún)^(qū)域功能網(wǎng)絡(luò)；在保護(hù)的前提下，在沿山濱湖地區(qū)培育特色功能。重點培育橫林鎮(zhèn)、鄭陸鎮(zhèn)、孟河鎮(zhèn)、橫山橋鎮(zhèn)、雪堰鎮(zhèn)、湟里鎮(zhèn)、薛埠鎮(zhèn)、洛陽鎮(zhèn)、禮嘉鎮(zhèn)、西夏墅鎮(zhèn)等一級特色鎮(zhèn)；積極發(fā)展上興鎮(zhèn)、儒林鎮(zhèn)、社渚鎮(zhèn)、南渡鎮(zhèn)、戴埠鎮(zhèn)、天目湖、直溪鎮(zhèn)、朱林鎮(zhèn)、指前鎮(zhèn)、上黃鎮(zhèn)、竹簀鎮(zhèn)、別橋鎮(zhèn)、埭頭鎮(zhèn)等二級特色鎮(zhèn)。

3.2 劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，優(yōu)化城市空間布局

堅持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先，兼顧城鎮(zhèn)發(fā)展需求。按照“控制底線、明確底圖、戰(zhàn)略引領(lǐng)、規(guī)模平衡”的思路劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。控制底線要以雙評價、生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田為基礎(chǔ)劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，優(yōu)先控制不可開發(fā)空間[2]。 明確基底要以現(xiàn)狀和相關(guān)規(guī)劃梳理為基礎(chǔ)作為城鎮(zhèn)開發(fā)劃定的底圖底數(shù)。戰(zhàn)略引領(lǐng)要結(jié)合城市戰(zhàn)略空間識別、地方發(fā)展訴求和常州市整體格局，明確重點發(fā)展空間。規(guī)模平衡要結(jié)合建設(shè)用地指標(biāo)來核定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界規(guī)模，統(tǒng)籌優(yōu)化城鎮(zhèn)開發(fā)邊界布局。最終按照集中集約、形態(tài)規(guī)整原則對邊界進(jìn)行規(guī)整，劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界方案如圖2所示。

圖2 常州市城鎮(zhèn)開發(fā)邊界示意圖

嚴(yán)格實行建設(shè)用地總量與強(qiáng)度雙控，強(qiáng)化城鎮(zhèn)開發(fā)邊界對開發(fā)建設(shè)行為的剛性約束作用，同時也要考慮城鎮(zhèn)未來發(fā)展的不確定性，適當(dāng)增加布局彈性，科學(xué)預(yù)留少量比例的留白區(qū)。

3.3 劃定工業(yè)區(qū)塊線，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局

劃定工業(yè)區(qū)塊線，保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，推動低效工業(yè)向高效工業(yè)升級。遵循“集中連片、保優(yōu)放次、總量控制”的原則全市區(qū)劃定工業(yè)區(qū)塊線。嚴(yán)格限制線內(nèi)工業(yè)用地調(diào)整為其他用途，尤其是不得調(diào)整為居住、商業(yè)等經(jīng)營性用途；鼓勵線內(nèi)工業(yè)用地通過綜合整治提升園區(qū)環(huán)境。

3.4 推進(jìn)城市有機(jī)更新，提升人居環(huán)境品質(zhì)

構(gòu)建“兩廊、兩圈層”的城市更新空間結(jié)構(gòu)，重點推進(jìn)大運河-軌道交通2號線更新廊道、南北主軸-軌道交通1號線更新廊道范圍內(nèi)的城市更新，形成高架環(huán)線以內(nèi)全面更新圈層以及外圍的機(jī)遇性更新圈層兩個更新圈層。

劃定城市更新片區(qū)。按照以1-3平方公里為片區(qū)總規(guī)模、可更新用地占比片區(qū)建設(shè)用地面積超過30%以及便于與現(xiàn)行規(guī)劃管理單元協(xié)調(diào)等工作原則，面向遠(yuǎn)期規(guī)劃管控，劃定工業(yè)區(qū)型片區(qū)單元80個，居住區(qū)型更新片區(qū)32個，公共活動中心區(qū)型更新片區(qū)16個，混合型更新片區(qū)23個如圖3所示。

圖3 常州市中心城區(qū)城市更新片區(qū)示意圖

4 結(jié)語

優(yōu)化國土空間開發(fā)布局需要多措并舉、多管齊下，需要規(guī)劃和政策相結(jié)合，需要新建和更新相結(jié)合，需要建設(shè)和退出相結(jié)合[3]。 一是加強(qiáng)國土空間規(guī)劃研究，加快國土空間規(guī)劃體系建設(shè)。要深入研究城市功能布局、產(chǎn)業(yè)空間布局、鎮(zhèn)村布局優(yōu)化等重點空間載體。二是要加強(qiáng)城市更新政策研究，加快城市更新推進(jìn)。優(yōu)化城市更新組織機(jī)制，適度放寬土地政策，積極創(chuàng)新規(guī)劃政策，有序推進(jìn)城市更新工作。三是要加強(qiáng)土地政策創(chuàng)新研究，加快構(gòu)建績效導(dǎo)向的空間利用模式，通過政策杠桿引導(dǎo)國土空間開發(fā)布局優(yōu)化。