城市綜合開發(fā)3.0 模式下的一級項目管理問題及研究
——以臨平國際未來產(chǎn)居生態(tài)城綜合開發(fā)項目為例

錢喬峰QIAN Qiao-feng

（廣州中醫(yī)藥大學(xué)第一附屬醫(yī)院，廣州 510000）

1 背景

在向社會主義現(xiàn)代化邁進的關(guān)鍵時期，“十四五”期間，我國將正式進入城市高質(zhì)量發(fā)展新階段，新型城鎮(zhèn)化繼續(xù)穩(wěn)步推進，重點逐漸由數(shù)量擴張向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)變。城市綜合開發(fā)作為實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的重要開發(fā)模式，已經(jīng)為各地地方政府貢獻了諸多成功案例，并將持續(xù)提升開發(fā)質(zhì)量以滿足新時期新要求。

2 城市綜合開發(fā)的發(fā)展階段及業(yè)務(wù)線條

城市綜合開發(fā)在我國現(xiàn)行的法規(guī)中尚無明確定義，一般來說，是指地方政府與其引進的社會資本合作，從一級土地開發(fā)切入，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為根本出發(fā)點，進行的大規(guī)模綜合性城市投資建設(shè)及運營活動。城市綜合開發(fā)構(gòu)建起集投融資、整體策劃規(guī)劃、城市基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計建設(shè)、產(chǎn)業(yè)招商、城市運營為一體的新型建設(shè)模式，從產(chǎn)生至今已歷經(jīng)1.0、2.0 并升級到如今的3.0 模式（如表1）。從企業(yè)角色、合作內(nèi)容、收益模式及收益來源等方面綜合分析，“多級聯(lián)動開發(fā)”模式即3.0 模式將是未來城市綜合開發(fā)的主導(dǎo)方向。

表1 城市綜合開發(fā)模式的發(fā)展階段及特征

伴隨城市綜合開發(fā)模式的日益完善，企業(yè)內(nèi)部也逐步形成更加成熟精煉的業(yè)務(wù)管理線條，以中交城投為例，在3.0 模式下，負責一級開發(fā)的每一個項目公司均統(tǒng)一成立四個職能/業(yè)務(wù)部門——財務(wù)運營部、綜合管理部、項目管理部、成本合約部，其中，項目管理的職能是負責項目的土地拆遷、規(guī)劃、設(shè)計、報建、工程建設(shè)工作。

3 城市綜合開發(fā)3.0 模式下的一級項目管理問題分析

城市綜合開發(fā)3.0 模式下，企業(yè)需要對項目進行全鏈條設(shè)計，包括資本運作、價值策劃、資源整合、城市營造、城市營銷、城市運營，它們既互相關(guān)聯(lián)，又兼具一定的獨立性和專業(yè)性，技術(shù)含量高，項目整體系統(tǒng)性強，且城市綜合開發(fā)建設(shè)項目類型涵蓋了市政道路、公共建筑、安置房、公園綠地、景觀水系等方方面面，這對項目管理提出了極高要求，因此不可避免在項目實際運作過程中出現(xiàn)這樣那樣的問題：

3.1 缺乏整體規(guī)劃策劃

城市綜合開發(fā)的合作范圍少則幾平方公里，大則十幾甚至幾十平方公里，足以形成一個非常完整的城市多功能綜合發(fā)展區(qū)域，合作內(nèi)容也非常全面，而項目管理者往往還停留在傳統(tǒng)開發(fā)思維中，以一個“建設(shè)者”而非“謀劃者”的角色來定義自己，只著眼于一個個子項目，缺乏全局定位，對項目整體沒有統(tǒng)一的開發(fā)思路與開發(fā)計劃，更無法對合作區(qū)內(nèi)的用地和項目在規(guī)劃層面進行合法合規(guī)性梳理，從而導(dǎo)致中后期項目推進舉步維艱。

3.2 項目管理力量薄弱

一般來說，城市綜合開發(fā)項目是一個大合同包，下面由十幾個甚至幾十個子項目組成，項目類型又涵蓋了市政道路、公共建筑、安置房、公園綠地、景觀水系等方方面面。而與之相對應(yīng)的企業(yè)項目管理業(yè)務(wù)線，卻往往只有少數(shù)2-3 位執(zhí)行層，無法對規(guī)劃、設(shè)計、報建、工程建設(shè)、安全質(zhì)量等工作職能做到統(tǒng)籌兼顧，各項目間也容易顧此失彼，從而影響項目整體推進進度和質(zhì)量。如何避免這個現(xiàn)象，一方面需要搭建與項目相匹配的項目管理隊伍，另一方面更考驗項目管理的制度建設(shè)和執(zhí)行。

3.3 難以最大限度把控整體造價節(jié)省投資

城市綜合開發(fā)3.0 模式合同利潤一般分為投資利潤、工程利潤、房地產(chǎn)銷售、產(chǎn)業(yè)服務(wù)費、城市運營費，其中投資利潤與工程利潤是同工程造價緊密捆綁的。造價越高，工程費用就越高，投資總額就越大，投資人與施工方獲得的收益就越高，所以他們在把控造價方面有先天的主觀消極性，由此造成的實際項目預(yù)算超概算、結(jié)算超預(yù)算問題屢見不鮮。如何統(tǒng)一項目管理者的項目建設(shè)目標，在項目推進過程中取得進度、質(zhì)量、造價三者的平衡，是項目管理的關(guān)鍵。

3.4 缺乏市場競爭，合作單位能力不足

城市綜合開發(fā)項目的設(shè)計單位及施工單位，一般作為聯(lián)合投資人（或EPC 聯(lián)合體）的角色介入，并非通過子項單獨招標、方案比選的方式選擇，因此其綜合能力參差不齊。且這些單位多為主體投資人的兄弟單位或下屬單位，甲乙方關(guān)系存在天然的管理難題，這又一定程度上影響了項目管理的管控效果。因此，設(shè)計精細度不足、設(shè)計圖紙質(zhì)量差、施工方案不合理、施工進度滯后等是城市綜合開發(fā)項目經(jīng)常要面臨的問題。

3.5 一二三四級目標不一致，一級建設(shè)與需求不匹配

城市綜合開發(fā)3.0 的核心競爭力便在于“一二三四級聯(lián)動”，但到了實際項目操作層面，由于在企業(yè)中負責一二三四級的團隊隸屬于不同的事業(yè)部/子公司，有不同的KPI指標，各自業(yè)務(wù)的投資、回款、利潤分開考核，項目全周期的執(zhí)行效果與整體利潤并不會對某一級形成獎勵或懲罰，這便直接導(dǎo)致各級目標不一致各自為戰(zhàn)，例如一級只顧加快投資建設(shè)以促進工程交付、地塊出讓，而二三級市場環(huán)境不佳，獲取地塊后去化困難，四級又抱怨工程不滿足運營需要，這些都綜合對項目整體效益造成影響。

4 城市綜合開發(fā)3.0 模式下的一級項目管理要點思考——臨平國際未來產(chǎn)居生態(tài)城綜合開發(fā)項目

4.1 項目概況

臨平國際未來產(chǎn)居生態(tài)城綜合開發(fā)項目（以下簡稱臨平項目）位于杭州市國家級余杭經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，項目合作范圍約4.17 平方公里，總投資約55 億元，項目合作內(nèi)容包括項目整體開發(fā)策劃、土地開發(fā)整理投資、基礎(chǔ)設(shè)施和配套公共服務(wù)設(shè)施投融資建設(shè)、智慧城市投融資建設(shè)、安置房的投資和建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)（如有）、城市運營服務(wù)（如有），合作期限6 年，建設(shè)期4 年，服務(wù)期2 年。根據(jù)合作協(xié)議，項目甲方為杭州臨平經(jīng)濟開發(fā)建設(shè)有限公司（以下簡稱經(jīng)開公司），乙方為中交城市投資控股有限公司（以下簡稱中交城投）。

4.2 項目管理總體管控思路

臨平項目擬定“全過程針對性管理、總目標管控-分目標確保”的項目管理總體思路。全過程包括項目前期階段、設(shè)計階段、實施階段、過程管控及收尾階段；針對性管理是指專人專職負責專門的工作，確保日常管理工作實現(xiàn)專業(yè)對口（即對口策劃規(guī)劃、報批報建、勘察設(shè)計、優(yōu)化變更、科技創(chuàng)興，進度控制、計量支付、工程結(jié)算、文檔歸集，安全環(huán)保、質(zhì)量管控、文明施工、職業(yè)健康、工程驗收移交等專業(yè)工作）；總目標管控是指明確項目總體發(fā)展目標；分目標確保要求各階段、各子項計劃節(jié)點統(tǒng)籌編制、整體考慮并按計劃落實。針對以上管控思路，擬定項目管理部工作細分如圖1 所示。

圖1 項目管理部工作細分示意（作者自繪）

4.3 項目管理要點思考

4.3.1前期階段

4.3.1.1搭建項目管理團隊

臨平項目在籌備階段，針對項目合作內(nèi)容特點，組建“1+6”項目管理團隊，其中1 指的是分管項目管理業(yè)務(wù)線條的領(lǐng)導(dǎo)，由公司副總經(jīng)理擔任；6 指的是：部門負責人一位，主持部門工作、管理體系建設(shè)和征地拆遷；設(shè)計管理崗一位，負責咨詢管理、規(guī)劃設(shè)計管理、報批報建、變更管理和科技創(chuàng)新；工程管理崗一位，負責現(xiàn)場管理、進度管理、計量支付、結(jié)算決算；安全質(zhì)量環(huán)保監(jiān)督管理崗一位，負責安全質(zhì)量管理、環(huán)保管理、文明施工管理、職業(yè)健康管理和質(zhì)監(jiān)安監(jiān)對接；助理崗兩位，負責協(xié)助設(shè)計管理、工程管理工作。通過團隊搭建實現(xiàn)專業(yè)對口、崗位完善的針對性建設(shè)。

4.3.1.2編制項目整體開發(fā)策略

根據(jù)中交城投城綜事業(yè)部（總部）管理要求，臨平項目初期便啟動編制《開發(fā)策略》，通過對項目發(fā)展認知的探索，剖析項目經(jīng)營思路，制定項目整體發(fā)展目標和發(fā)展策略，并通過項目特征總結(jié)推導(dǎo)出項目開發(fā)實施策略，其中包含分期計劃、啟動區(qū)計劃、近一年行動計劃、全過程投入產(chǎn)出財務(wù)分析等核心內(nèi)容，最后提出項目風險點和應(yīng)對措施。《開發(fā)策略》的編制與審議通過，使項目整體開發(fā)有了行動綱領(lǐng)與指導(dǎo)，目標明確思路清晰，避免無序無效開發(fā)。

4.3.1.3建立健全管理制度

為保證項目開發(fā)建設(shè)目標順利實現(xiàn)，利用精簡的管理人員實現(xiàn)高效的管理效應(yīng)，臨平項目堅持制度先行，以制度來規(guī)范管理動作，用制度來權(quán)衡獎懲，項目管理部組織編制40 余項管理制度，其中《勘察設(shè)計管理辦法》《變更管理辦法》《工程技術(shù)管理辦法》《施工圖技術(shù)交底及會審管理辦法》《項目建設(shè)計劃管理辦法》《工程質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》《供應(yīng)商綜合考評辦法》等在項目推進中起到了關(guān)鍵性作用。

4.3.1.4梳理報批報建工作流程

各地對于城市綜合開發(fā)3.0 模式下的一級開發(fā)子項目是否屬于政府投資項目存在爭議，這個認定將對項目報批報建流程有重大影響。臨平項目通過多方協(xié)商，以合法合規(guī)為前提將綜合開發(fā)項目認定為“企業(yè)投資項目”，并厘清綜合開發(fā)市政類項目、房建類項目從立項賦碼、核準申請、方案審查、初步設(shè)計批復(fù)、施工許可到竣工驗收的報批報建流程。工作流程是項目管理工作的操作手冊，為項目計劃節(jié)點的編制與考核提供了依據(jù)。

4.3.2設(shè)計階段、實施階段與過程管控

4.3.2.1推進城市設(shè)計及控規(guī)調(diào)整

臨平項目處于城市已建成區(qū)，現(xiàn)狀多為居住區(qū)、工業(yè)廠房、農(nóng)田水系，各子項目如學(xué)校、安置房、市政路、公園綠道的實施勢必與現(xiàn)狀有諸多沖突，同時，項目用地的開發(fā)強度、規(guī)劃指標是否能夠發(fā)揮最大價值也有待論證。因此，項目管理部委托專業(yè)規(guī)劃設(shè)計單位針對項目所在片區(qū)編制城市設(shè)計方案，通過場地現(xiàn)狀分析、片區(qū)定位探索、城市空間研究、交通影響評價、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入設(shè)計等多方面多維度思考對比，提出對子項目選址、功能、規(guī)模容量等規(guī)劃設(shè)計指標的調(diào)整優(yōu)化方案，并通過控規(guī)局調(diào)方式推進規(guī)劃調(diào)整方案在政府層面的修改落實，為項目的整體開發(fā)創(chuàng)造有利條件。

4.3.2.2落實設(shè)計咨詢服務(wù)與設(shè)計交叉審核

項目管理部委托2 家杭州本地知名設(shè)計單位為本項目提供設(shè)計全過程咨詢服務(wù)，在子項目推進的過程中對方案成果、初步設(shè)計成果、施工圖成果等進行審核，也基于自身在杭州本地深耕的設(shè)計經(jīng)驗為項目的關(guān)鍵性方案提供指導(dǎo)性建議。同時，要求本項目3 家聯(lián)合體設(shè)計單位在各自負責的子項目推進過程中實行“交叉審核”，互相汲取設(shè)計經(jīng)驗，避免重復(fù)犯錯。通過這兩項設(shè)計管理手段，有效提升設(shè)計方案合理性與設(shè)計圖紙質(zhì)量，為項目順利推進打下良好的基礎(chǔ)。

4.3.2.3提前對接產(chǎn)業(yè)及運營需求

根據(jù)投資合同，臨平項目在以下三個方面涉及相關(guān)產(chǎn)業(yè)及運營服務(wù)：

①智慧城市投融資建設(shè)。

在市政道路（新建/改造）方案設(shè)計階段，就提前與交警部門、街道城管處對接，一方面了解使用方的真實訴求，另一方面聽取他們的經(jīng)驗建議對方案進行優(yōu)化。例如，交警提出為了減少分散駕駛?cè)藛T注意力應(yīng)控制在綜合桿上使用的LED 屏數(shù)量、街道提出在方案中增加智慧停車功能以提升區(qū)域交通環(huán)境等建議都不同程度完善了智慧城市方案的落地性與實用性。

②學(xué)校教育資源引入。

臨平項目包含多個學(xué)校投資建設(shè)工程，既有公立學(xué)校入駐項目，也有需引入教育資源的學(xué)校，針對這一類型，主動對接區(qū)內(nèi)外的優(yōu)秀教育集團，收集現(xiàn)代化的辦學(xué)功能需求，學(xué)習(xí)先進辦學(xué)理念，并形成設(shè)計任務(wù)書在項目推進中落實。

③商業(yè)/產(chǎn)業(yè)用地出讓及業(yè)態(tài)導(dǎo)入。

投資合同中包含99 畝商住用地、55 畝商業(yè)用地和180 畝產(chǎn)業(yè)用地的出讓指標，一方面，利用一級開發(fā)優(yōu)勢主動促成自己商管公司與產(chǎn)業(yè)公司的介入，探索三四級合作機會，另一方面，對接有投資意向的商業(yè)/產(chǎn)業(yè)企業(yè)，通過一級開發(fā)“量身定做”方式吸引有影響力的企業(yè)進駐。

4.3.2.4壓實監(jiān)理單位責任

基于臨平項目管理人員較為精簡的現(xiàn)狀，無法做到工程建設(shè)過程中事必躬親，則更應(yīng)充分發(fā)揮監(jiān)理單位的監(jiān)督管理作用，嚴格落實監(jiān)理人員到位，審核并落實監(jiān)理實施細則，規(guī)范工地例會制度，設(shè)定獎懲機制，讓監(jiān)理單位真正成為項目管理的有效保障。

4.3.2.5強化進度計劃、施工質(zhì)量、安全環(huán)保管理

進度是工程的生命線，但質(zhì)量、安全和環(huán)保也一樣不能有絲毫馬虎。通過季報、月報、簡報等形式，跟蹤各關(guān)鍵節(jié)點計劃達成率，對于延誤的關(guān)鍵節(jié)點及帶來的影響，進行原因分析和總結(jié)，并提出下一步的改進措施；成立質(zhì)量監(jiān)督管理領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，監(jiān)理質(zhì)量管理體系，執(zhí)行質(zhì)量管理方針，嚴控質(zhì)量管理目標，開展質(zhì)量管理活動，落實質(zhì)量管理計劃；成立安全生產(chǎn)委員會和環(huán)保工作領(lǐng)導(dǎo)小組，強化紅線意識與責任落實，強化隱患治理和應(yīng)急管理，強化環(huán)境保護與危害防治，強化制度建設(shè)與工作考核。

4.3.2.6嚴格控制變更

為了保證建設(shè)質(zhì)量與投資造價，臨平項目嚴格控制變更，管理目標為“零變更”，確需調(diào)整變更的，在符合國家有關(guān)技術(shù)標準的基礎(chǔ)上應(yīng)遵循以下原則：①有利于控制投資規(guī)模。②有利于資源綜合利用和生態(tài)環(huán)境保護。③有利于確保項目質(zhì)量、完善使用功能。同時將變更區(qū)分為重大變更、較大變更、一般變更三種類型，根據(jù)“先審批，后變更”的原則，設(shè)定變更管理流程并嚴格執(zhí)行。

4.3.3收尾階段

4.3.3.1強化竣工驗收和移交管理

在政府行政主管部門要求下，組織參建各方主體，準備完善的項目驗收文件材料，完成竣工備案。作為城市綜合開發(fā)項目，關(guān)鍵在于需邀請甲方（經(jīng)開公司）代表全程參與并確認驗收成果。如表2 所示。

對于竣工驗收合格后的工程項目，中交城投將工程使用權(quán)及全部相關(guān)資料無償移交給經(jīng)開公司。經(jīng)開公司在收到中交城投提交的移交書面報告之日起7 個工作日內(nèi)對移交工程給予接收，并予以書面確認。對于需中交城投運營的項目，在移交后由經(jīng)開公司與中交城投另行簽訂委托協(xié)議，確認運營內(nèi)容及相關(guān)費用結(jié)算機制。

4.3.3.2子項目建設(shè)后評估

城市綜合開發(fā)是一個持續(xù)性的開發(fā)過程，每一個子項的結(jié)束都意味著下一個子項的開始，因此子項目建設(shè)后評估對項目整體開發(fā)確有必要且意義重大。建設(shè)后評估應(yīng)該由項目管理部組織，從設(shè)計、報批、成本造價、施工建設(shè)到竣工驗收全過程出發(fā)，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，針對同類型項目編制標準化指導(dǎo)文件，形成一套完善的建設(shè)后評估體系機制。

5 結(jié)語

城市綜合開發(fā)項目本就是有強大綜合實力的企業(yè)整合各類資源進行開發(fā)建設(shè)的一種模式，通過這種模式可以有效降低建設(shè)成本，提高項目建設(shè)質(zhì)量，提升項目投資效益，但根據(jù)其實際推行現(xiàn)狀不難發(fā)現(xiàn)，在管理過程中仍存在諸多問題。本文以建設(shè)項目為基礎(chǔ)，探索城市綜合開發(fā)一級項目管理的要點，試圖以此提升項目管理的質(zhì)量與水平，實現(xiàn)項目的成功實施和高質(zhì)量交付，促進城市綜合開發(fā)模式的持續(xù)完善。