安徽省農業水價綜合改革探索與實踐

張澤天 余亦凡 李昌文

收稿日期：

2023-07-17

基金項目：

流域水安全保障湖北省重點實驗室重點項目（CX2023K13）；水利部重大科技項目（SKS-2022003）

作者簡介：

張澤天，男，工程師，主要從事水利工程安全監測、水利改革、水利信息化研究工作。E-mail：blackbeer67@163.com

引用格式：

張澤天，余亦凡，李昌文.安徽省農業水價綜合改革探索與實踐

［J］.水利水電快報，2024，45（1）：58-63，69.

摘要：

為深入推進農業水價綜合改革，安徽省把改革目標和機制作為當前和未來一段時期的重大政策任務。從成立領導小組、合理確立水價、完善工程體系、明晰農業水權、建立改革臺賬、建立獎補機制等6個方面總結了改革實踐的主要措施與成效，介紹了安徽省農業水價綜合改革的工作進展，指出了改革工作中存在進展不均衡、資金缺口大、資金使用有待規范的不足之處，針對上述問題提出了下一步工作建議，可為推進農業水價綜合改革提供經驗與借鑒。

關鍵詞：

農業水價； 綜合改革； 安徽省

中圖法分類號：F323.213

文獻標志碼：A

DOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2024.01.010

文章編號：1006-0081（2024）01-0058-06

0? 引? 言

隨著經濟社會不斷發展，水資源對于人口、城市和產業發展以及農業生產的約束力日益增強，水安全的重要性在國家整體安全中也變得越來越突出［1］。中國是農業大國，同時面臨著水資源嚴重短缺的挑戰。農業領域是中國用水量最大的領域，占據了總用水量的60%以上。在水資源緊缺的背景下，中國的農業水資源利用效率不高，粗放、浪費用水問題和大水漫灌的灌溉方式仍普遍存在［2］。

實現農業用水的可持續發展與高效利用，對于鄉村振興戰略的實施、農業現代化的實現以及經濟社會的可持續發展都起著關鍵性的作用［3］。根據統計數據，2021年中國農田灌溉水的有效利用系數僅為0.568［4］，與世界先進水平的0.7～0.8相比，還有很大的提升空間［5］。農業水價綜合改革是新時代農業現代化發展的需要［2］，是農田水利建設的核心，其內容涵蓋了農田水利管理的各個方面。主要任務包括：完善計量設施、建立農業水權制度、加強終端用水管理、加強農業供水管理、完善水價形成機制、建立農業用水精準補貼和節水獎勵機制等［6］。

農業是用水大戶，也是節水潛力所在，為了實現農業可持續發展和促進農業節水，必須以完善農田水利工程體系為基礎，以健全農業水價形成機制為核心，以創新體制機制為動力，全面推進農業水價綜合改革［7］。近年來，中國農業水價綜合改革已取得了重要進展，各省（市、區）均進行了農業水價綜合改革工作，取得了明顯成效，在改革過程中不斷探索與實踐，對改革工作中出現的問題進行深入分析［8-10］；流域管理單位也結合流域特點提出進一步推進農業水價綜合改革的建議，思考與總結出地方的特色經驗［11-12］；就政策落實進行了探討，為農業水價綜合改革穩步推進打下堅實基礎［13-14］。

經研究表明，中國農業水價綜合改革經歷了探索、試點、全面推進和攻堅4個時期。從改革政策演變的脈絡來看，改革目標和主旨越來越清晰，改革任務已經由單一環節突破到全鏈條深化，同時改革手段和舉措也不斷多樣化［15］。目前，中國農業水價綜合改革工作已步入正軌，并整體呈現開展面積不斷擴大、改革速度持續提升的良好勢頭［16］。

自2016年以來，安徽省政府持續推進農業水價綜合改革工作，由省發展改革委牽頭，水利、財政、農業農村部門協作配合，結合自身特點，按照先建機制、后建工程的原則，建立并完善“四項機制”，確保農田水利工程良性運行，促進節約用水和農業可持續發展。安徽省機電排灌總站作為安徽省水利廳下屬單位，承擔農業水價綜合改革技術支撐工作，本文介紹了安徽省農業水價綜合改革的工作進展，從6個方面總結了在改革實踐中的主要措施與成效，指出了改革工作中存在的不足，并為下一步工作提出建議，可為推進農業水價綜合改革提供經驗與借鑒。

1? 基本情況

安徽省位于中國東部，地跨東經114°54′～119°37′，北緯29°41′～34°38′，東連江蘇省，西接河南省、湖北省，東南接浙江省，南鄰江西省，北靠山東省，屬于亞熱帶濕潤氣候。境內河流密布，主要有淮河、長江和錢塘江等河流，水資源相對豐富，在中國水資源排名中名列前茅。安徽省下轄16個地級市，全省南北長約570 km，東西寬約450 km?？偯娣e14.01萬km2，約占中國國土面積的1.45％。截至2022年底，全省常住人口6 127萬人。

安徽省共有大型灌區11處，設計灌溉面積132.76萬hm2（1 991.4萬畝）。中型灌區共462處，設計灌溉面積122.23萬hm2（1 833.45萬畝），其中，重點中型灌區共119處，設計灌溉面積74.92萬hm2（1 123.73萬畝）；一般中型灌區共343處，設計灌溉面積47.31萬hm2（709.72萬畝）。

全省用水總量為271.69億m3，耕地灌溉用水130.92億m3，占用水總量的48.2%［17］。

2? 相關政策支持

安徽省水利廳與省發改委、財政部門、農業部門密切配合分工協作，為推進農業水價綜合改革工作提供了大力指導和支持。經過數年的改革實踐，各地農民和政府的改革意識明顯增強，共識逐步形成，工作機制基本建立，改革成效也在不斷顯現。為了更好地推進農業水價綜合改革，安徽省不斷加強指導和支持，不斷完善工作機制和政策，積極開展宣傳教育，提高廣大農民的認識和參與度，進一步促進安徽省農業水價綜合改革的全面落實和成效展現。

全國于2008年開始農業水價綜合改革試點，2014年擴大試點范圍和改革內容，在試點基礎上，2016年，國務院辦公廳印發《關于推進農業水價綜合改革的意見》，部署在全國范圍內全面推進農業水價綜合改革，用10 a左右時間（2025年）建立“四項機制”、實現“兩個目標”。

2016年6月，安徽省政府辦公廳印發了《關于印發安徽省推進農業水價綜合改革實施方案的通知》（皖政辦〔2016〕23號），要求按照突出重點、有序推進的原則，分步實施安徽省農業水價綜合改革，確定六安市金安區、六安市裕安區、舒城縣、滁州市南譙區、定遠縣、太湖縣等6個縣（區）作為省定改革縣，3年內基本完成改革任務；各市相應選擇1個縣（市、區）加快改革力度，5 a內基本完成任務；其余縣（市、區）10 a內完成改革任務。對夯實農業水價綜合改革的基礎、建立健全農業水價形成機制、建立精準補貼和節水獎勵機制等3個方面15項任務，明確了牽頭單位，細化了重點任務分工，安徽省農業水價綜合改革實施方案與重點任務如圖1所示。

2017年10月，原安徽省物價局（安徽省發展改革委員會）、省財政廳、省水利廳、省農委共同出臺相關文件，明確原省物價局為省農業水價綜合改革工作牽頭單位，各市、縣人民政府對本行政區域農業水價綜合改革工作負總責，細化落實責任，確定改革任務，明確重點地區，夯實改革基礎，強化政策配套，協調推進改革。同時，組織開展農業水價綜合改革工作績效評價工作，明確了評價對象、評價內容與指標、評價方法與程序，將評價結果納入地方糧食安全考核和最嚴格水資源管理制度考核，與中央和省級財政水利發展資金分配掛鉤。

截至2022年底，安徽省政府及有關部門相繼出臺了相關政策文件，對安徽省農業水價綜合改革提出要求，各級部門認真履行部門職責，有力有序推進農業水價綜合改革，確保按時按質完成年度改革任務。

3? 改革主要措施與成效

3.1? 積極協作配合，統籌推進水價改革

安徽省發展改革委作為農業水價綜合改革工作牽頭單位，統籌協調財政、水利、農業部門，協同推進改革工作。四部門實行聯席會議制度，每月召開一次聯席會議，研究討論改革中的難題。根據會議討論事項，各部門輪流承擔會議組織工作。根據聯席會議討論決定事項，由各部門認領任務進行安排部署，遇到部門之間無法協調解決的問題，則由牽頭部門行文上報省政府予以請示（圖2）。

安徽省水利廳高度重視農業水價綜合改革工作，成立農業水價綜合改革領導小組，由水利廳主要負責人擔任組長，分管領導擔任副組長，領導小組辦公室設在廳農水處，負責主抓、協調、配合有關部門抓好農業水價綜合改革主要事宜。安徽省機電排灌總站作為技術支撐單位，承擔具體工作。領導小組按照國家發展改革委等部門《關于穩步推進農業水價綜合改革的通知》（發改價格〔2022〕934號）文件精神，積極主動加強部門協作配合，認真履行部門職責，有力有序推進農業水價綜合改革。

“十三五”期間，安徽省完成農業水價綜合改革面積82萬 hm2（1 230萬畝），2021年新增改革實施面積105.70萬 hm2（1 585.6萬畝），占中央資金績效目標95.57萬hm2（1 433.6萬畝）的111%；2022年新增改革實施面積100.33萬hm2（1 505.8萬畝）占中央資金績效目標66.98萬hm2（1 004.8萬畝）的150%，改革成果持續顯現。截至2022年底，全省累計實施改革面積288.09萬hm2（4 321.4萬畝），其中大中型灌區實施改革面積131.80萬hm2（1 977萬畝）。農業水價綜合改革實現了從局部試點示范到面上整體推進，從單一環節突破到全鏈條深化，安徽省農業水價綜合改革取得不錯進展。安徽省歷年農業水價綜合改革實施面積如圖3所示。

3.2? 合理確立水價，建立水價形成機制

安徽省各地積極而有序地推進農業水價核定和調整工作，逐步建立健全水價形成機制。在省水利廳的積極推動下，大中型灌區供水成本核算工作取得了重要進展，現已完成對大中型灌區的供水成本核算，為后續的農業水價調整奠定了基礎。全省范圍內的11處大型灌區和462處中型灌區均已完成供水成本核算，有效落實了取水許可制度，并且通過采取用水總量控制和定額管理等措施，水利部門積極引導和規范農民的用水行為，減少了水資源浪費。同時，在各級發展改革和水利部門的共同推動下，政府定價的農田水利工程執行水價與運行維護成本之間的差距逐漸縮小。在精準補貼措施的引導下，一些已經完成改革區域的水費收入，基本達到了運行維護成本水平的要求。

經過安徽省政府的各項舉措和努力，在農村水價的核定、調整和水資源管理等方面取得了積極成效。改革前的水費按畝計收，計費單價為0.056元/m3，水費支出為10.0～33.6元/畝；改革后執行原省物價局批復水價，即糧食作物0.075～0.250元/m3、經濟作物0.09～0.50元/m3、水產養殖0.10～0.50元/m3，更加符合實際情況。改革后，種植結構得到了優化調整，土地流轉速度加快，大棚蔬菜、苗木等高效節水農業呈現出快速發展態勢。經過改革后，全省范圍內的灌區更加高效、科學地提供供水服務，為未來的農業水價調整和水價形成機制的完善提供了堅實的基礎。

3.3? 完善工程體系，全面提升計量效率

近年來，安徽省水利廳積極推進大中型灌區續建配套改造，進一步完善輸配水工程體系，并更加注重渠首、工程產權分界點的計量設施建設。僅在2022年，新建、改建了1 153處灌溉用水計量設施，累計建成了8 226處供水計量設施，使得大中型灌區的供水計量更加科學和規范。大型灌區和重點中型灌區渠首全部實現了供水計量，并在已實施改革的區域按照管理需要配備了計量設施。水利部門還注重水利工程的運行維護，指導農民用水合作組織的規范組建和發展，持續加強用水管理。此外，部分地區探索形成了一批經濟實用、群眾普遍接受的計量方法，如“以電折水、以油折水、計時折水”等，顯著降低了管理成本。工程體系的不斷完善，計量方法的不斷創新，全面提高了農業用水的計量及管理水平，為農業用水的節約和保護提供了有力保障，進一步促進了農業生產的可持續發展。

3.4? 明晰農業水權，提升農業用水效率

農業水權制度是政府調控稀缺資源配置的重要手段。安徽省水利部門加強農業用水管理，是推進農業水權制度改革的重要保障。在安徽省各地，基本建立了總量控制、定額管理的農業用水管理制度。并且結合大中型灌區項目建設，推進灌區取水許可管理，已實現大中型灌區的取水許可申領。此外，為進一步完善用水定額體系，省級水利部門發布了水稻、小麥等8種主要農作物的用水定額，并在2019年修訂了省級灌溉用水定額。同時，結合全國取用水管理專項整治，核查了農村地區取水工程現狀，依法規范農業取用水行為，嚴格控制取用水總量并加強定額管理。

為了有效維護小型農田水利工程，并充分發揮工程效益，試點項目區組建并規范化建設了基層用水戶專業合作社。專業合作社明晰產權關系，頒發產權證書，明確管護責任，簽訂管護責任書并頒發使用權證，建立了灌區運行管理長效機制，確保灌區的所有權、使用權和管理權，增強了用水戶的“主人翁”意識，激發群眾管好工程、搞好灌溉管理的自覺性和主動性，保障灌區灌排工程的良性運行，有效提高了農業用水的管理水平，提升農業用水效率，助力安徽省農業持續發展。

3.5? 建立改革臺賬，抓好改革工作落實

安徽省水利廳積極推進改革工作，以改革臺賬作為扎實推進改革的基礎和抓手。為此，安徽省水利廳根據年度實施計劃，逐級建立改革臺賬，并將其落實到相關市縣、灌區和具體地塊，做好臺賬的更新維護和動態調整。同時，為確保改革工作順利推進，采取了暗訪、調研和督導等方式，對進度相對滯后的市采取“一市一單”、定期調度等措施，以確保改革工作得到有效落實。

安徽省水利廳還督促各地指定專人負責做好農業水價綜合改革臺賬的維護與管理，并認真填報大中型灌區農業水價綜合改革臺賬。此外，省水利廳積極發揮績效評價的作用，將農業水價綜合改革的完成情況納入糧食省長安全責任制考核和最嚴格水資源管理制度考核之中，將其作為分解年度中央水利發展資金時的績效因素進行分配。這些舉措有效地促進了各級政府和企事業單位在農業水價綜合改革方面的積極性，強化了改革工作的落實力度，為安徽省水利事業的發展提供了堅實保障。

3.6? 建立獎補機制，確保實現精準補貼

在安徽省推進農業水價綜合改革實施方案中，全省有改革任務的縣（市、區，包括開發區、實驗區等）均已建立了精準補貼機制和節水獎勵機制。其中，主要補貼的對象主要包括農民用水合作組織、用水戶、水利工程管理單位等。安慶市懷寧縣制定了《懷寧縣農業水價綜合改革項目區精準補貼機制、節水獎勵機制、超定額累進加價制度》，并按照水利部SL 424-2008《旱情等級標準》，在嚴重干旱（含）以上年份，全額補貼農業水價綜合改革項目區用水主體實繳水費超過改革前水費的差額；在嚴重干旱（不含）以下年份，補貼項目區用水主體實繳水費超過改革前水費差額的50%；對灌區水管單位則按年實際農業灌溉用水量乘以現行水價與全成本水價的差額進行補貼。由縣水利局每年根據農業灌溉用水量和實繳水費計算相關差額，縣財政局向用水主體和灌區管理單位發放精準補貼資金?？傮w來看，在不增加農民負擔的前提下，根據各地實施改革范圍內的農業用水和水費收繳實際情況測算，農業水價調整到運行維護成本水平。

此外，節水獎勵機制主要針對農民用水合作組織、用水戶、水利工程管理單位等對象，通過實行階梯獎勵方式，對用水主體的節水成效進行獎勵。以合肥市廬江縣為例，對用水主體獎勵標準按差額定率累進法計算，節約用水量低于節水基數20%（含20%）的，按每立方米水執行水價的20%進行獎勵；節約用水量高于節水基數20%的，按每立方米執行水價的40%進行獎勵。對基層水利服務組織獎勵標準按推廣農業節水田畝0.1元/畝標準進行獎勵。需要注意的是，拋荒、轉產、種植面積縮減，未正常灌溉等非節水因素減少的用水量不列入節水獎勵統計范圍?？h水利局根據節水量計算獎勵資金，縣財政局按照相關規定程序經社會公示后發放獎勵，全過程監督，確保實現精準補貼。

4? 存在的問題

雖然安徽省農業水價綜合改革已經取得了一些進展，但對于2025年實現全國農業水價改革目標而言，仍面臨著巨大的挑戰。改革任務艱巨，時間緊迫，推進難度大且存在諸多問題。

（1） 農業水價綜合改革工作進展不均衡。安徽省既是農業大省，也是水利大省，跨越著淮河、長江和新安江三大流域，擁有著豐富的水資源。但是，由于全省的地理位置和地方經濟社會發展水平的差異，安徽省分為淮河以北、江淮之間、長江以南三大區域，其地方社會經濟發展的差異較大。因此，對于一些經濟水平較為落后的地區，對農業水價綜合改革工作的認識不足，對改革的重視程度也不夠，這導致了農業水費難以收取、水利工程管護不到位、節約用水程度低等問題的出現，這都影響了農業水價綜合改革的進展和成效。

（2） 精準補貼和節水獎勵資金缺口較大。據測算，安徽省在2023年內需要約17 657萬元的資金來支持精準補貼和節水獎勵計劃，以促進農業用水更加高效地利用，但實際上資金缺口比較大。隨著經濟社會的持續發展以及改革工作的進一步推進，未來資金需求還將進一步提高。此外，部分早期建設的水利工程計量設施不足或已損壞，工程建設和管護資金需求逐年增加，這也加重了資金壓力。由于省級和市縣財力有限，在不能增加農民負擔的前提下，執行農業水價空間不足，資金來源難以滿足需求。

（3） 部分地區資金使用有待規范。少數地區將中央和省級資金用于精準補貼和節水獎勵的比例偏低，而且在資金使用過程中，存在著對資金的不合理或低效使用，此外，對于資金使用的程序和規范也存在一定的漏洞和不足，導致資金的使用成效不明顯。同時，受操作層面制約，一些地區存在針對農民用水的普惠性政策實施難度大、資金發放不及時、資金管理不規范等問題，這不僅影響了農民參與的積極性，也限制了獎補政策的實施效果。

5? 措施建議

為確保按計劃按時完成改革任務，針對已經存在的問題進行分析，進一步理清改革思路，抓住關鍵重點，補齊短板，提出以下改革建議。

（1） 加強宣傳教育，提高農民對農業水價綜合改革的認識。政府應加大宣傳力度，利用傳統媒體和現代社交媒體平臺開展廣泛宣傳；通過組織座談會、研討會等形式，與農民面對面交流，聽取他們的意見和想法，并解答他們的問題；還可以通過打造示范基地、開展節水技術培訓、推廣成功案例等方式，多渠道、全方位、線上線下同步進行，向農民普及農業水價綜合改革的政策，讓其全面了解農業水價綜合改革的必要性和好處所在，提高農民的接受度，增強農民的參與意識與支持力度。

（2） 加強工程建設與管護，提高節約用水程度。加大對農業水利設施的投入，加強對農業用水設施的維護和管理，對水利設施定期進行檢查和維護，及時修復漏損、堵塞等問題，保證農業用水設施的正常運行，避免水資源浪費。此外，還應加大對農業節水技術的推廣力度，開展農業節水技術培訓，大力推廣滴灌、噴灌、微灌和管道灌溉等高效節水技術，提高水資源利用效率；指導調整優化種植結構和節水農業發展，提高農民的節約用水意識和技能水平，推動農業用水的高效利用。

（3） 多渠道籌措資金。為了解決資金缺口問題，安徽省各級政府應積極探索多渠道籌措資金，包括通過政府撥款、財政補貼、社會捐助、金融補貼、政府和社會資本合作（PPP）等方式來擴大資金來源。除此之外，還可以通過引入市場機制，探索建立符合農村實際情況的資金管理和流轉機制，鼓勵社會資本投入，吸引民間資金參與農村水利建設，以彌補資金缺口。同時，相關部門需進一步強化財務管理，加強審計和監管，確保資金使用的安全和有效性，避免資源浪費和濫用。

（4） 加強對資金使用的監管和評估。建立健全資金使用監管機制，加強對農業水利項目的審計和評估，對于資金使用情況進行跟蹤和核查，督促資金使用單位依法合規使用資金，確保資金的使用情況真實、合規、透明。同時，加強對農民的宣傳教育，提高農民對資金使用的知曉度和監督力度，建立農民監督機制，通過對資金使用情況進行監督和反饋，發現問題、糾正偏差，并提供改進意見，共同推進資金使用規范化、透明化和公正化。

（5） 有序開展改革驗收工作。為鞏固改革成果，需有序做好改革驗收工作，嚴格驗收標準，將實行政府定價的農業水價達到運行維護成本水平、精準補貼和節水獎勵機制的建立、工程設施管護到位、用水計量到位和按量收費、農業用水總量控制和定額管理普遍實行等作為改革驗收的必備條件，做到條件具備一處，組織驗收一處。

6? 結? 語

安徽省通過實施農業水價綜合改革，一方面，積極采取多項措施，包括從機制上增強群眾節水意識和通過工程措施加以促進，大力推動農業節水工作的全面開展。另一方面，為了調動群眾的積極性，提高了農業用水價格，實施了總量控制、定額管理、計量收費等措施，并建立了節獎超罰的機制，既增強了群眾的節水意識，也使得工程配套設施更為健全，灌溉和輸水網絡基本形成，灌區的渠系水利用系數由改革前的0.46～0.53提升到0.70～0.75。安徽省將繼續深入貫徹落實深化改革計劃，推動農業水價綜合改革向縱深發展，探索適合當地的改革路徑和模式。

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（編輯：李? 晗）

Exploration and practice of comprehensive reform of agricultural water price in Anhui Province

ZHANG Zetian1，YU Yifan2，3，LI Changwen2，3

（1.Anhui Electromechanical Drainage and Irrigation Station，Hefei 230000，China；? 2.College of Hydraulic & Environmental Engineering，China Three Gorges University，Yichang 443002，China；? 3.Hubei Key Laboratory of Hydropower Engineering Construction and Management，China Three Gorges University，Yichang 443002，China）

Abstract：

In order to further improve the comprehensive reform of agricultural water price and innovation，Anhui Province had made a target mechanism of reform as one of its major policy tasks for the current and future period.The progress of the comprehensive reform of agricultural water price in Anhui Province was introduced.It summarized the main measures and achievements in the reform practice from six aspects： setting up a leadership group，reasonably determining water price，improving the engineering system，clarifying agricultural water rights，establishing reform accounts，and building a reward and compensation mechanism.It also pointed out the problems that exist in the reform work，including uneven progress，large funding gaps，and non-standard use of funds.In response to these issues，suggestions for the next steps of work had been proposed，which can provide a reference for promoting comprehensive reform of agricultural water price across the country．

Key words：

agricultural water price； comprehensive reform； Anhui Province