情境優(yōu)化、結(jié)構(gòu)重塑與行為糾偏:農(nóng)村生態(tài)河道長效管護的路徑突破

杜春林 涂安娜

摘? 要：加強農(nóng)村河湖管理是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要任務。在自上而下的政策引導下，各級政府全面推進農(nóng)村生態(tài)河道建設工作。然而，農(nóng)村生態(tài)河道管護是一項長期任務和系統(tǒng)工程。反思既有研究從單一維度分析農(nóng)村生態(tài)河道管護的局限性，在對P鎮(zhèn)生態(tài)河道管護的運行邏輯及長效機制分析基礎上發(fā)現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)河道要實現(xiàn)真正意義上的長效管護，必須構(gòu)建集保障、組織、運行于一體的管護體系，并從情境優(yōu)化、結(jié)構(gòu)重塑、行動糾偏等三個層面提出相應的治理思路。

關鍵詞：農(nóng)村生態(tài)河道管護;多重維度;運作邏輯;長效機制

中圖分類號：X321? ????????文獻標志碼：A 文章編號：1009-9107（2024）01-0032-09

收稿日期：2023-05-18? DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2024.01.04

基金項目：國家社會科學基金青年項目（21CGL062）

作者簡介：杜春林，男，河海大學公共管理學院副教授，碩士生導師，主要研究方向為基層治理與流域治理。

黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，生態(tài)宜居作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分備受關注。黨的二十大強調(diào)中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，進一步明確全面推進鄉(xiāng)村振興，要統(tǒng)籌水資源、水環(huán)境、水生態(tài)治理，推動綠色發(fā)展，促進人與自然和諧共生。農(nóng)村河湖管理是建設幸福河湖和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要任務之一，2018年頒發(fā)的《水利部辦公廳關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略加強農(nóng)村河湖管理的通知》要求著力解決農(nóng)村河湖管理中存在的突出問題，構(gòu)建與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相適應的農(nóng)村河湖管理保護長效機制和政策保障。在自上而下的引導推動下，各地圍繞河湖治理保護開展了多項行動計劃，全國多地積極實施河道治理工程，從單一治污轉(zhuǎn)向河道整治與生態(tài)建設，在制定建設標準、強化建設舉措、加大建設力度等一系列工作推動下，農(nóng)村生態(tài)河道數(shù)量逐步增加，河道生態(tài)功能逐步恢復，農(nóng)村環(huán)境顯著改善，農(nóng)民幸福感和滿意度不斷提升。然而，長期以來農(nóng)村生態(tài)河道“重建輕管”的現(xiàn)象仍然突出，隨著生態(tài)河道建設的推進，建后的長效管護工作成為重點，何以持續(xù)鞏固和深化農(nóng)村生態(tài)河道建設成果？本文基于蘇中P鎮(zhèn)生態(tài)河道管護的調(diào)研，構(gòu)建“情境-結(jié)構(gòu)-行動”分析框架，系統(tǒng)闡釋農(nóng)村生態(tài)河道管護的實踐邏輯。

一、文獻綜述

目前，學界從理論和實踐兩個層面對生態(tài)河道管護進行了探索研究。一方面，學界對流域生態(tài)治理展開了多重理論視角的探索。從公地悲劇的形成來看，理性人的自利傾向是其主要誘因［1］，而參與式治理和多中心治理有助于維持公共物品的有效供給狀態(tài)，破解公地悲劇難題［2］。研究表明，政府應制定合理的制度規(guī)范，協(xié)調(diào)利益相關者之間的沖突［3］，提高利益相關者滿意度和參與度［4］。理論研究也重視流域生態(tài)治理中不同利益主體在博弈中利益分配的可接受性和穩(wěn)定性［5］以及不同主體如何實現(xiàn)協(xié)同治理［6］。另一方面，已有研究將生態(tài)河道管護的視角從理論轉(zhuǎn)向?qū)嵺`，重點探討了作為管護主體的基層政府和村莊在資金、人力以及管理機制等因素制約下的生態(tài)河道管護困境［7］，結(jié)合地方實踐提出建立集“河道資源利用、河道保潔養(yǎng)護、政府服務監(jiān)管、農(nóng)戶參與”于一體的多主體協(xié)同管護機制［8］，并關注農(nóng)戶參與管護的意愿［9］，探索農(nóng)戶參與管護的模式［10］。由此可見，實踐層面的研究致力于生態(tài)河道管護問題導向的個案深描。但就已有研究而言，理論層面更多分析經(jīng)典理論與流域治理實踐的契合性，缺乏特定場域的理論構(gòu)建和系統(tǒng)性闡釋。實踐層面主要從單一維度進行微觀層面的行為分析，未將流域生態(tài)治理的內(nèi)在邏輯關系置于多重維度的語境下展開論述，難以立體且全面地呈現(xiàn)更深層次的運作邏輯。農(nóng)村生態(tài)河道管護作為一項系統(tǒng)性工程，需要以全局思維審視現(xiàn)實樣態(tài)，并進一步探索長效管護機制，以實現(xiàn)真正意義上的人與自然和諧共生。鑒于此，本文將從“情境-結(jié)構(gòu)-行動”的分析視角，以P鎮(zhèn)為例闡釋農(nóng)村生態(tài)河道長效管護的運行邏輯。

二、理論分析框架

農(nóng)村生態(tài)河道管護是鄉(xiāng)村治理場域中政府、市場、社會等多元主體的復雜互動過程，因此，對其研究不應囿于微觀層面的分析，應當引入宏觀視角［11］。在結(jié)構(gòu)化理論中，行動的反思性監(jiān)控、理性化和動機激發(fā)構(gòu)成了行動的一系列過程［12］，而依附情境的行為改變能力是其關注焦點，這種能力使得行動者與社會結(jié)構(gòu)之間構(gòu)成結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)化關系。首先，行動發(fā)生于特定時空情境。作為社會再生產(chǎn)主體的人具有情境依隨性，其行為也因此而發(fā)生改變。其次，結(jié)構(gòu)作為記憶痕跡，內(nèi)在于行動者的活動，引導著具有認知能力的行動者的行為，包含了處于具體情境中實踐的再生產(chǎn)。再者，行動中的“實踐意識”是行動者認知能力的核心，處于具體情境中的行動者可認知的活動構(gòu)成社會系統(tǒng)的基礎［13］。為剖析農(nóng)村生態(tài)河道管護的內(nèi)在機理，需要以宏觀視野切入農(nóng)村生態(tài)河道管護實踐，理解提供管護的初始條件和外在情境［14］。同時，由于結(jié)構(gòu)是以其屬性而存在的，也需要利用中觀視角考察結(jié)構(gòu)系統(tǒng)，即行動者之間再生產(chǎn)出來的關系［15］。盡管行動者受到情境和結(jié)構(gòu)的雙重約束，但并不必然以制度規(guī)則作為行為指南，而是會根據(jù)自身利益訴求選擇相應策略［16］，因此，觀察農(nóng)村生態(tài)河道管護的微觀實踐同樣不可或缺。由此，本文將農(nóng)村生態(tài)河道管護的運行邏輯置于情境（宏觀）、結(jié)構(gòu)（中觀）、行動（微觀）三個維度，構(gòu)建“情境-結(jié)構(gòu)-行動”的分析框架，如圖1所示。

在情境層面，環(huán)境因素被主體所認知或進入主體行為層面會激發(fā)或制約主體行動，分析這一維度的目的是尋找現(xiàn)象變化背后的情境原因［17］。在農(nóng)村生態(tài)河道管護的場域中，情境是建立完善長效管護機制的觸發(fā)動機。在自上而下的戰(zhàn)略部署下，農(nóng)村生態(tài)河道管護成為政治任務，作為公共代理人的政府必須及時有效地回應自上而下的政策壓力和社會公眾對美好生活的需求，這也成為政府、市場和社會形成合力，共同推動長效管護的主要情境。在結(jié)構(gòu)層面，在“結(jié)構(gòu)過程”分析范式中，結(jié)構(gòu)將行動主體的關系抽象出來，使行動主體之間形成大小不同、強弱不等的關系，制約行動過程［18］。在政府為主導的農(nóng)村生態(tài)河道治理結(jié)構(gòu)中，市場、農(nóng)戶的參與彌補了政府的效率缺陷，擴大了政策的實際效用，多元主體間互動形成具有一定張力的結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡，成為建立完善長效管護機制的內(nèi)在引導。在行動層面，行動者就農(nóng)村生態(tài)河道管護作出的策略選擇是建立完善長效機制的內(nèi)生動力。在環(huán)境精細化治理過程中，協(xié)同治理是建立完善長效管護機制的關鍵，但在整體利益逐漸演變?yōu)椴块T利益的情境下［19］，加強對相關部門的監(jiān)督和規(guī)范成為必然要求;市場主體更多基于自身利益的考量，為使其運作滿足管護要求，應當約束市場行為;農(nóng)戶更多關注自身利益得失［20］，其主體性作用的發(fā)揮及其對政策的認同是保障農(nóng)村生態(tài)河道長效管護的重要基礎。基于上述分析，本文從情境、結(jié)構(gòu)、行動三重維度出發(fā)，以P鎮(zhèn)生態(tài)河道管護為個案，在闡釋農(nóng)村生態(tài)河道管護運行邏輯的基礎上，探尋農(nóng)村生態(tài)河道管護的癥結(jié)并分析其內(nèi)在成因，探討農(nóng)村生態(tài)河道長效管護的有效路徑。

三、案例分析：農(nóng)村生態(tài)河道長效管護的P鎮(zhèn)實踐

P鎮(zhèn)所在的江蘇省較早出臺了《江蘇省農(nóng)村河道管護辦法》《江蘇省農(nóng)村水利條例》，對加強農(nóng)村生態(tài)河道管護、提升農(nóng)村水利治理能力和治理水平具有重要作用。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，P鎮(zhèn)是縣內(nèi)有名的水網(wǎng)地帶。2016年以來，在縣政府的引導下，P鎮(zhèn)以河道綜合整治、生態(tài)河道建設為抓手，致力于改善農(nóng)村水生態(tài)環(huán)境。如表1所示，為進一步鞏固生態(tài)河道建設成果，P鎮(zhèn)以政府為主導，依托河湖長制，將河道巡查、河床管護、堤岸管護、水體管護、水質(zhì)監(jiān)測、綠化和景觀管護等作為管護內(nèi)容，并引入企業(yè)和社會公眾，推動實施“五位一體”五位一體指在村莊河道、道路、綠化、垃圾、公共設施五方面，人、財、物以及管理、考核機制的一體化。的綜合管護模式，同時將“民間河長”納入河長制體系，持續(xù)開展農(nóng)村生態(tài)河道管護聯(lián)合行動，探索建立生態(tài)河道長效管護機制。

鑒于此，筆者于2022年7-8月對P鎮(zhèn)展開參與觀察和半結(jié)構(gòu)訪談，調(diào)研對象主要是P鎮(zhèn)政府部門、所在縣和下轄行政村相關部門的負責人、企業(yè)以及農(nóng)戶等。筆者收集整理了訪談資料、會議記錄、官網(wǎng)報道以及統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)資料等，在綜合分析經(jīng)驗材料后系統(tǒng)闡釋農(nóng)村生態(tài)河道長效管護的運作邏輯。

（一）民生水利的當下情境

情境變化為治理結(jié)構(gòu)和行動策略的生成提供初始條件。農(nóng)村生態(tài)河道管護實踐在政策導向、社會訴求和現(xiàn)實需要的特定情境中，以政府為主的多元主體識別與響應農(nóng)村生態(tài)河道管護的迫切需求，通過主體間互動形成關系結(jié)構(gòu)，進而觸發(fā)協(xié)同管護實踐，以共同維系農(nóng)村生態(tài)河道管護場域的運行與發(fā)展。

1.治水理念的上傳下達。黨的十八大以來，在習近平生態(tài)文明思想指引下，江蘇省將農(nóng)村水治理上升到事關社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展的高度，不斷加大農(nóng)村水環(huán)境治理力度，農(nóng)村生態(tài)河道覆蓋率被納入高質(zhì)量發(fā)展績效評價考核指標及鄉(xiāng)村振興實績考核指標。對此，P鎮(zhèn)所在市、縣結(jié)合實際，將農(nóng)村生態(tài)河道建設作為一項自上而下的政治任務分解下達至P鎮(zhèn)政府及相關職能部門，并推動落實。作為河長制的重要工作內(nèi)容，農(nóng)村生態(tài)河道建設層層落實至縣、鎮(zhèn)、村各級河長。與此同時，農(nóng)村生態(tài)河道管護效果的提升也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作重點，農(nóng)村生態(tài)河道被納入公共基礎設施多位一體管護范圍，優(yōu)先推動建立長效管護機制，保證河道建設成效的持續(xù)性。“生態(tài)河道建設是縣里主推的一項工作。根據(jù)上級要求，這一年我們鎮(zhèn)也將其作為一項重點任務，主要由水務局牽頭，打造了4條河道，全長約12公里。當下需要強化常態(tài)管護，確保河道長期發(fā)揮生態(tài)效益。”（P鎮(zhèn)河長辦W主任，2022072202）

2.民生訴求的政策回應。在生態(tài)文明建設進程中，社會公眾的生態(tài)文明意識在根本上決定了公共部門的生態(tài)觀［21］。隨著社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化，人們對水資源、水環(huán)境、水生態(tài)等方面的需求也更高，農(nóng)村居民迫切要求改善農(nóng)村生活環(huán)境和村容村貌。例如，2021年水利部12314監(jiān)督舉報平臺轉(zhuǎn)辦核查的問題線索中79.6％是農(nóng)村飲水安全問題，由此可見，當前農(nóng)村的用水需求無法得到滿足，對優(yōu)質(zhì)水資源的需求越發(fā)強烈。《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動方案（2021-2025年）》中要求，以房前屋后河塘溝渠和反映強烈的黑臭水體為重點開展治理試點，農(nóng)村黑臭水體問題也成為新農(nóng)村建設急需解決的重要問題之一。“現(xiàn)在大部分農(nóng)戶思想覺悟越來越高，發(fā)現(xiàn)河道問題就直接舉報，政府收到反饋會立即處理。”（P鎮(zhèn)X鎮(zhèn)長，202272401）“前些年，河道污染嚴重，缺少有效管護，現(xiàn)在好多了，確實干凈漂亮，可供大家經(jīng)常來河邊散步。”（P鎮(zhèn)農(nóng)戶A，20228103）

3.長效管護的現(xiàn)實需求。農(nóng)村生態(tài)河道作為公共物品極易產(chǎn)生“公地悲劇”難題，而政府作為單一主體的單向管理模式已經(jīng)無法適應農(nóng)村生態(tài)河道長效管護的現(xiàn)實需要。在生態(tài)河道的實際管護過程中，盡管P鎮(zhèn)已建立長效管護機制，采取了加大日常監(jiān)管和巡查督察力度、招標采購“五位一體”保潔服務項目對河道進行常態(tài)化管護、強化對河道長效管護的宣傳教育等等一系列舉措，但仍然存在管護資金不足、農(nóng)戶破壞時有發(fā)生等諸多難題，導致農(nóng)村生態(tài)河道管護效率不高，制約著管護水平的提升和長效機制的建立。在此情境下，只有推動政府、市場和社會多主體互動，共同參與到治理行動中，打造共建共治共享的社會治理格局，才能縱深推進農(nóng)村生態(tài)河道長效管護工作，鞏固拓展農(nóng)村生態(tài)河道建設成果，實現(xiàn)最大限度的普惠與共享。

（二）多重關系的結(jié)構(gòu)支撐

結(jié)構(gòu)是主體在情境傳導的作用下，建立互動連接而形成的穩(wěn)定關系狀態(tài)，主體在此結(jié)構(gòu)中所處的地位是其行動策略的內(nèi)在引導。在自上而下的政策貫徹中，政府、市場、社會等主體圍繞農(nóng)村生態(tài)河道管護的實際需要，形成府際協(xié)同、政企合作和政社互動的管護結(jié)構(gòu)，進一步強化主體管護責任、履行管護職責。

1.政府部門的職責明晰。第一，從縣鎮(zhèn)關系來看，縣職能部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間是業(yè)務指導、資源支持與控制的關系。“縣職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)系密切，縣水務局負責河道整治規(guī)劃、業(yè)務指導和督察考核等工作;縣住房和城鄉(xiāng)建設局會對生活污水收集納管、集中處理后達標排放等提供業(yè)務指導;縣財政局主要涉及配套資金的監(jiān)督落實。”（P鎮(zhèn) X鎮(zhèn)長，2022072401）從鎮(zhèn)村關系來看，村莊協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村莊工作給予指導、支持和幫助。第二，鎮(zhèn)政府及其職能部門之間圍繞農(nóng)村生態(tài)河道長效管護的共同目標展開通力協(xié)作。例如，鎮(zhèn)政府每月聯(lián)合生態(tài)環(huán)境辦、“五位一體”辦、河長辦對轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)河道進行常態(tài)化考核;鎮(zhèn)政府、鎮(zhèn)綜合執(zhí)法辦等多個部門聯(lián)合對違建和違占河道堤防等情況進行集中整治。第三，流域治理不以行政區(qū)劃為單位的特點推動跨界河道管護。P鎮(zhèn)與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成了明確雙方目標、問題、任務清單的橫向協(xié)作關系。“我們建立了工作群，相關部門和單位負責人可以就跨界河流的治理問題進行及時溝通，目前已在清淤、巡河等方面達成共識。”（P鎮(zhèn)T副鎮(zhèn)長，2022073001）

2.市場主體的合理引入。在農(nóng)村生態(tài)河道管護過程中，主要涉及技術(shù)、工業(yè)、環(huán)保等類型企業(yè)的參與。第一，農(nóng)村生態(tài)河道管護具有一定的技術(shù)門檻，要求相關人員具備良好的專業(yè)技術(shù)素養(yǎng)。為全方位掌握管護狀況，政府需要引入技術(shù)服務企業(yè)，提供水質(zhì)檢測、評價等服務。河道管護專業(yè)設備、技術(shù)、方法等同樣需要技術(shù)研發(fā)企業(yè)提供支撐。第二，政府與工業(yè)企業(yè)之間存在監(jiān)督與被監(jiān)督的關系。河道排污口是河道生態(tài)環(huán)境保護的重要節(jié)點，排污企業(yè)作為排污口的重要責任主體，其納管行為需接受政府的監(jiān)督和管理。第三，農(nóng)村生態(tài)河道管護需要環(huán)保企業(yè)的人力支持。例如，P鎮(zhèn)政府公開招標采購“五位一體”保潔服務項目，中標的企業(yè)接受政府考核監(jiān)督，根據(jù)檢查結(jié)果對工作內(nèi)容作出調(diào)整。政府還需引入污水處理企業(yè)，依托工程施工企業(yè)對河道進行整修，以實現(xiàn)河道功能的全面維護。

3.社會公眾的有序參與。社會公眾積極參與環(huán)境治理既能提升政府的回應性，又能增強政府行為的合法性［22］。在生態(tài)河道管護實踐中，一方面，政府與公眾之間是引導與被引導的關系。農(nóng)村生態(tài)河道受人為活動的影響，容易造成水質(zhì)惡化、生態(tài)失衡等諸多問題，進而阻礙管護進程。對此，政府持續(xù)引導農(nóng)戶參與管護，同時，對于亂堆、亂放、電魚等破壞河道的行為也進行監(jiān)督和制止。另一方面，政府與公眾之間具有被監(jiān)督與監(jiān)督的關系。公眾監(jiān)督是發(fā)揮民主參與的重要途徑，同時也是約束政府行為的有效方式。政府作為公共代理人應自覺接受公眾監(jiān)督，履行農(nóng)村生態(tài)河道管護的重要責任，以維護公眾環(huán)境權(quán)益。與之相對應，公眾在農(nóng)村生態(tài)河道管護中也應充分參與，及時反饋個體、企業(yè)等主體危害河道生態(tài)環(huán)境的行為，成為政府的“助手”。

（三）多元主體的行動策略

多元主體的行動策略運用結(jié)構(gòu)化的媒介實現(xiàn)了對情境的反饋和輸出。多元主體的參與是農(nóng)村生態(tài)河道管護的落腳點，其行動策略是民生水利情境觸發(fā)機制和多重關系結(jié)構(gòu)引導的產(chǎn)物。在農(nóng)村生態(tài)河道管護實踐中，P鎮(zhèn)形成政府主導、市場運作、社會參與的關系結(jié)構(gòu)，逐步強化系統(tǒng)化、專業(yè)化、社會化的運行管護實踐。

1.政府內(nèi)部的協(xié)同合作。在制度層面，農(nóng)村生態(tài)河道管護場域中，縣政府作為縣域生態(tài)河道管護工作的統(tǒng)籌規(guī)劃者，提出河道長效管護的工作任務，要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立專職河道管護隊伍，明確管護標準，細化管護措施。同時，為確保管護措施落實到位，形成了“督察-交辦-整改-銷號”的閉環(huán)考核管理機制。在非制度層面，將河道管護的考核與河長制工作考核合并進行，考核結(jié)果予以通報，并與河道管護資金補助掛鉤。鎮(zhèn)政府作為最末端行政機構(gòu)，在接受上級驗收的同時將問題向上反饋，以獲取自上而下的資金、技術(shù)等方面支持。P鎮(zhèn)以河長制為抓手，明確管護責任，統(tǒng)籌發(fā)揮各職能部門多管齊下的治理合力，對巡河中發(fā)現(xiàn)的各類問題實行“清單化”管理，限期整改，逐一銷號，通過行政推動提升河道管護水平和質(zhì)量。由于管護任務分配到村，成立以村干部為主體的河道管護領導小組，結(jié)合網(wǎng)格化管理機制，將水系劃片分區(qū)，積極動員并組織基層網(wǎng)格員及農(nóng)戶共同參與河道整治工作。對涉及跨鎮(zhèn)界河整治管護問題，建立了由縣水務局協(xié)調(diào)的聯(lián)防聯(lián)治機制。

2.企業(yè)的技術(shù)與人力嵌入。在農(nóng)村生態(tài)河道管護過程中，政府囿于自身行動能力的不足，一方面，為加強農(nóng)村生態(tài)河道管護的技術(shù)支持，P鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境辦委托技術(shù)企業(yè)定期進行水質(zhì)監(jiān)測，開展入河排污口清查，以準確掌握河道環(huán)境狀況。不僅如此，P鎮(zhèn)政府引入技術(shù)人員實施疏浚整治工程，確保河道水系暢通。另一方面，為獲取農(nóng)村生態(tài)河道管護的人力支持，P鎮(zhèn)日常河道保潔主要采用政府購買外包勞務的方式，由中標保潔公司承擔打撈河面漂浮物、清理河岸垃圾等“五位一體”的常態(tài)化管護工作，同時，還引入監(jiān)理公司進行日常監(jiān)督。“當前圍繞河道日常保潔已經(jīng)建立了鎮(zhèn)村干部、‘五位一體辦公室以及保潔公司常態(tài)化的溝通協(xié)同機制。”（P鎮(zhèn)“五位一體”辦S主任，2022072702）不僅如此，工業(yè)企業(yè)積極規(guī)范污水處置行為，“通過摸排調(diào)查、污水納管和實時監(jiān)測，所有污水都已經(jīng)納管，由污水處理廠進行集中處理，工業(yè)污水排放得到有效控制。”（P鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境辦Q主任，202272802）

3.農(nóng)戶主體性的培育。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為科層體系的末梢，在維護基層社會穩(wěn)定的前提下，還承擔著執(zhí)行自上而下河道管護政策、防止農(nóng)戶破壞行為、提升環(huán)保意識的壓力。為充分發(fā)揮農(nóng)戶的主體性，推動管護政策落地生根，P鎮(zhèn)政府主要以上門勸說、宣傳教育等方式柔性推進，最大限度地減少河道管護中的對立沖突。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還借助村干部、民間河長等主體，拉近與農(nóng)戶的距離，建立穩(wěn)定親密的日常聯(lián)系，增強農(nóng)戶對管護政策的認同與支持。在此基礎上，不斷培育農(nóng)戶發(fā)揮主體作用的能力，拓寬農(nóng)戶參與渠道，暢通社會監(jiān)督“最后一公里”，通過建設運營河長制監(jiān)督管理平臺、投訴舉報熱線等途徑，搭建農(nóng)戶意見表達、充分參與、問題反饋、管護評價的平臺，形成良性互動機制，提升農(nóng)戶參與管護的積極性和主動性。“村里宣傳工作很到位，平時通過村口大喇叭、微信群等渠道動員大家以身作則，共同參與周邊水環(huán)境的保護。”（P鎮(zhèn)農(nóng)戶B，2022081103）

四、三重困境：農(nóng)村生態(tài)河道長效管護的癥結(jié)

總體來看，在履行農(nóng)村生態(tài)河道管護職責和回應公眾訴求的實踐中，宏觀層面自上而下的層層加壓、中觀層面錯綜復雜的主體關系以及微觀層面多元主體的行動偏差共同構(gòu)成了農(nóng)村生態(tài)河道長效管護的三重困境。

（一）多維情境壓力

農(nóng)村生態(tài)河道長效管護面臨資金、配套政策和問責壓力。其一，管護資金缺口較大。農(nóng)村生態(tài)河道管護資金主要由鎮(zhèn)村兩級財政負擔，縣級及以上財政資金下達采用事后考核獎補的方式進行，即資金籌措壓力主要下沉至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，驗收合格才能獲得一定補助。然而，河道管護驗收周期長，而且補助資金僅作為管護資金中的一部分，不能覆蓋全部管護成本。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，農(nóng)村稅費改革以來，財權(quán)逐漸上移，財力嚴重不足［23］，當前依賴政府財政投入的模式，已經(jīng)無法滿足農(nóng)村生態(tài)河道管護的資金需求。“農(nóng)村生態(tài)河道的覆蓋率有一定要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以積極爭取多做，但需要事先籌集資金。省級層面的補貼驗收分三年，根據(jù)管護實際情況發(fā)放。‘五位一體保潔的財政補貼較少，主要發(fā)揮象征和鼓勵作用，不足以支撐河道管護費用。”（P鎮(zhèn)X鎮(zhèn)長，202272401）其二，配套政策支持不足。農(nóng)村生態(tài)河道長效管護與秸稈綜合利用、生活污水排放等生產(chǎn)生活行為密切相關。例如，從P鎮(zhèn)秸稈綜合利用來看，當前出臺的相關政策主要是象征性補償。由于補償機制不完善和支持水平較低，難以充分發(fā)揮政策的引導作用，無法有效提升秸稈綜合利用的積極性，進而對河道長效管護構(gòu)成潛在威脅。“在秸稈禁燒的政策背景下，秸稈綜合利用水平較低，大量秸稈得不到有效處理，堆放于田間地頭，經(jīng)雨季泡水后通過溝渠排放至河道，嚴重影響河道水質(zhì)，這不僅會增加生態(tài)河道管護難度，而且增加管護成本。”（P鎮(zhèn)L村G主任，2022080502）其三，管護問責壓力沉重。河長制上升為國家層面的制度以來，進一步壓實了行政首長的責任，并沿著科層體系的層級鏈條逐級向下傳遞壓力。在實際運行過程中，一方面，各級政府采用細化的方式明確責任、落實到人。另一方面，政策目標的具體完成需要下級政府推進落實，因此，逐級下達任務容易演變?yōu)閷訉蛹訅海瑢е禄鶎诱皦毫ι酱蟆薄Ｃ鎸χ嗡ぷ鞯某掷m(xù)高壓，縣分管領導表示：“河道管護方面的壓力長期存在，大家肩上的擔子確實比較重，出差錯就可能面臨約談、檢討。”（P鎮(zhèn)所在縣副縣長，2022080201）

（二）結(jié)構(gòu)矛盾突出

在當前農(nóng)村生態(tài)河道管護的情境壓力下，結(jié)構(gòu)矛盾主要表現(xiàn)在如下三個方面。其一，基層缺乏決策權(quán)。從政府縱向關系來看，縣級及以上政府部門掌握著政策制定的實際控制權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行自上而下各級政府部門所制定的管護政策，很難參與管護目標任務的制定過程。作為政策落實的“最后一公里”，鎮(zhèn)村與生態(tài)河道管護實踐聯(lián)系最為緊密，其實踐經(jīng)驗也最豐富，然而，其決策話語權(quán)的缺失不僅挫傷了工作積極性，降低政策的預期目標，還有可能導致管護目標異化。對鎮(zhèn)村而言，河道管護耗資巨大，其實際效益往往受到更多關注。在河道打樁護坡問題上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)認為這一方式操作簡便、效果顯著，能夠較好改善河道環(huán)境。然而，縣級相關部門認為打樁護坡承載力不高，對地基有一定要求，未予以支持。因此，在實際管護中，鎮(zhèn)村為推動河道管護，往往自籌資金進行打樁。其二，專業(yè)技術(shù)支持有限。“我們承接了P鎮(zhèn)主要河道的水質(zhì)常規(guī)檢測服務項目，對片區(qū)內(nèi)河道進行常規(guī)及應急水質(zhì)檢測。”（J檢測科技公司W(wǎng)師傅，2022080803）從河道管護的市場需求來看，當前P鎮(zhèn)與企業(yè)形成的協(xié)同管護主要圍繞技術(shù)指導、環(huán)境監(jiān)測、常態(tài)保潔等業(yè)務開展，僅停留在問題發(fā)現(xiàn)層面，涉及農(nóng)田退水工程建設、農(nóng)田灌溉節(jié)水減排等與河道管護密切相關的技術(shù)研發(fā)合作缺位，并未將服務內(nèi)容上升至問題解決層面。對于管護技術(shù)上的困境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負責人表示：“術(shù)業(yè)有專攻，我們欠缺科學管護河道方面的知識和能力，以秸稈為例，處理不當會污染河道，盡管問題已經(jīng)報至縣生態(tài)環(huán)境局和農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，但尚未獲得明確可行的解決方案。”（P鎮(zhèn)T副鎮(zhèn)長，2022073001）其三，社會監(jiān)管仍顯乏力。從政策執(zhí)行監(jiān)督層面來看，政府考核占據(jù)支配地位，社會力量監(jiān)督作為重要補充。鎮(zhèn)村的常態(tài)化考核是以隨機抽查的方式進行，每半個月考核一次，相關部門每月考核一次。所謂“監(jiān)督常態(tài)”并非“監(jiān)督常在”，主要依靠政府力量實施農(nóng)村生態(tài)河道監(jiān)管仍然存在一定局限性，即管護問題可以暫時性游離在監(jiān)管視野之外，因而無法真正實現(xiàn)全程化、常態(tài)化的監(jiān)管，成為農(nóng)村生態(tài)河道長效管護的不穩(wěn)定因素。“社會公眾作為志愿者也在農(nóng)村生態(tài)河道管護中以民間河長的身份長期任職，他們在日常生活中發(fā)現(xiàn)問題并積極反映。”（P鎮(zhèn)河長辦W主任，2022072202）盡管社會力量能夠有效彌補政府在這一領域的不足，但就實際而言，社會公眾監(jiān)督的力度和深度仍顯不足，一定程度上制約了河道管護工作高效開展。

（三）主體行動偏差

農(nóng)村生態(tài)河道管護情境壓力和結(jié)構(gòu)矛盾決定了不同主體的行動偏差。其一，部門利益主導的策略選擇。監(jiān)管作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其職能部門在農(nóng)村生態(tài)河道管護中的重要職責之一，具有保障管護運行，鞏固建設成果的重要作用。然而在實際運行過程中，根據(jù)上級設置的“河暢水清、功能健全、岸綠景美”的總體目標，各職能部門在“一畝三分地”的思維定式下，逐漸形成了差異化的行動邏輯。例如，在實踐層面，P鎮(zhèn)政府對管護要求進行主觀化、模糊化處理，將關鍵指標簡單概括為美觀，聚焦于河道美化，對河道自然屬性及生態(tài)保護問題考慮不足，存在粉飾性治污行為。“對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，管護標準中最為關心的還是美觀問題，日常考核檢查主要看有沒有明顯的雜物。相較而言，具體職能部門的關注內(nèi)容細致而不同，例如生態(tài)環(huán)境局更多考察水質(zhì)是否達標、企業(yè)排污情況等。”（P鎮(zhèn)X鎮(zhèn)長，2022072401）其二，人少事多的矛盾突出。充足的資源支撐是基層政府履行經(jīng)濟社會發(fā)展職責的保障［24］。在資源配置隨行政層級下降而遞減的情境下，往往出現(xiàn)“上面千條線，下面一根針”的情形，基層資源尤其是人力資源較為稀缺，以至于無法聚焦農(nóng)村生態(tài)河道管護，發(fā)揮基層水環(huán)境治理的主體作用。作為一項不得不完成的“政治任務”，農(nóng)村生態(tài)河道管護所蘊含的內(nèi)在張力，即治理需求的不斷釋放與資源配置的剛性約束在一定程度上阻礙了長效管護機制的完善進程。“盡管鎮(zhèn)政府為提升工作效率，緩解工作壓力，聘用編外人員，但鎮(zhèn)村干部的負擔仍然沉重，往往身兼數(shù)職，集‘運動員與‘裁判員于一身。”（P鎮(zhèn)T副鎮(zhèn)長，2022073001）其三，農(nóng)戶的參與度不高。盡管農(nóng)戶是農(nóng)村生態(tài)河道管護的實際受益者，但在現(xiàn)實場景中參與管護卻十分困難，參與效果也并不顯著。部分農(nóng)戶對生態(tài)河道管護的主動性和積極性仍顯不足，與政府、市場等管護主體之間缺乏良性互動。“農(nóng)戶沿河而居，這給我們的工作帶來很大壓力。河道兩岸綠化后，部分農(nóng)戶對其進行破壞，自行種植農(nóng)作物。河道管護中的一項任務是護坡，清理兩岸農(nóng)戶堆放的雜物，盡管我們也做了很多宣傳工作，實際上這種現(xiàn)象很難杜絕。”（P鎮(zhèn)H村M副主任，2022080402）“鎮(zhèn)政府曾嘗試將河道委托給農(nóng)戶自主管理，但由于補貼標準、管護意愿及鄰里關系等問題，導致管護效果不佳。”（P鎮(zhèn)河長辦W主任，2022072202）

五、體系構(gòu)建：農(nóng)村生態(tài)河道長效管護的實現(xiàn)路徑

農(nóng)村生態(tài)河道長效管護對于推進鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義，需要發(fā)揮政府、市場和社會等多主體的合力，建立集保障、組織和行動為一體的長效管護體系（見圖2）。

（一）以情境優(yōu)化完善保障體系

農(nóng)村生態(tài)河道管護中的多元主體受制于其所在的場域。從實踐來看，農(nóng)村生態(tài)河道管護是一項長期、復雜而艱巨的任務，需要穩(wěn)定的情境支撐管護措施有效運行。一是增強基層財力，夯實物質(zhì)基礎。農(nóng)村生態(tài)河道管護由基層政府實施更為便捷有效，應當根據(jù)事權(quán)劃分明確財政支出責任，增強基層公共服務保障能力。為進一步拓寬資金籌集渠道，應由縣級政府主導打造水利資產(chǎn)融資平臺，在融資資金中專設河道管護資金，并通過引入專業(yè)人才、健全風險處置機制等多途徑推動平臺穩(wěn)定運作。不僅如此，縣級層面要將發(fā)展壯大集體經(jīng)濟納入縣域經(jīng)濟發(fā)展布局，加大對村集體經(jīng)濟發(fā)展的政策支持，著力提升村集體經(jīng)濟發(fā)展競爭力，增強集體經(jīng)濟造血功能，為河道管護提供有力的財政保障。二是完善生態(tài)河道長效管護的配套政策。農(nóng)村生態(tài)河道管護不僅需要出臺管護政策，同時還涉及農(nóng)業(yè)、農(nóng)村等相關配套政策。從P鎮(zhèn)秸稈綜合利用來看，秸稈拋置于河道、秸稈還田等污染水體的行為屢禁不止，癥結(jié)在于農(nóng)戶作為個體無法有效實現(xiàn)秸稈綜合利用。因此，需要充分發(fā)揮政府的主導作用，出臺相應配套政策，引導多主體共同參與秸稈綜合利用。三是規(guī)范生態(tài)河道管護問責體系。地方政府要完善問責制度和容錯糾偏機制，著力解決干部不敢擔當作為的問題。同時，明晰上下級之間的權(quán)責關系，約束上級任意下達任務和指令［25］，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)在生態(tài)河道長效管護中更多的自主空間。

（二）以結(jié)構(gòu)重塑理順組織體系

農(nóng)村生態(tài)河道管護中行動主體的關系調(diào)適需要政府、市場和社會多方形成合力，以實現(xiàn)管護結(jié)構(gòu)的重塑，推動管護機制向穩(wěn)定、長效的方向發(fā)展。一是建立多方協(xié)商共治機制。從實踐來看，農(nóng)村生態(tài)河道管護目標主要由縣級及以上政府部門設置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村莊則更多參與政策的貫徹落實，不利于決策意見的反饋和糾偏，進而直接影響管護目標的實現(xiàn)。對此，上級政府應當在橫向整合部門意見的基礎上，縱向收集各級政府的意見，使管護目標更符合實際。同時，基于河道管護專業(yè)性的需要，政府在決策過程中應當充分征求專業(yè)機構(gòu)的技術(shù)支持。此外，應當通過規(guī)范的社會調(diào)查更準確了解農(nóng)戶的訴求，尤其是收集沿岸農(nóng)戶的建議，以最大限度滿足其多樣化和個性化的利益訴求，便于管護方案落地并取得成效。二是推動技術(shù)落地。加強河湖保護基礎研究和科技攻關，因地制宜加大對河湖治理技術(shù)研發(fā)的支持力度，搭建基層政府與專業(yè)院校、研發(fā)企業(yè)之間的合作平臺，重點開展水污染治理技術(shù)、水生態(tài)修復技術(shù)等關鍵技術(shù)的研究，使專業(yè)資源優(yōu)勢能夠直達基層，促進農(nóng)村生態(tài)河道管護技術(shù)的研究成果轉(zhuǎn)化。三是健全多主體監(jiān)管體系。當前生態(tài)河道管護的外部監(jiān)督逐漸得到完善，黨員、人大代表以及鄉(xiāng)賢等社會力量已初步加入到民間河長隊伍。今后要更加重視發(fā)揮村“兩委”成員、鄉(xiāng)賢等群體的引領作用，規(guī)范運行和管理體系，形成治理合力，為農(nóng)村生態(tài)河道管護儲備更多有生力量。

（三）以行動糾偏規(guī)范運行體系

在情境和結(jié)構(gòu)的雙重約束下，規(guī)范主體的行為策略是河道長效管護的微觀要素。一是加強基層治理能力建設。農(nóng)村生態(tài)河道管護不僅需要加強相關部門的協(xié)同共治，也對基層管護人員提出了更高要求，需通過“引進來”“走出去”等多種形式，在招聘過程中更加注重吸納水利工程、水文水資源等專業(yè)背景的人才，并且加強對基層管護人員的專業(yè)技能培訓，引導其提升專業(yè)技術(shù)水平、更新知識結(jié)構(gòu)、投身基層河道管護實踐。二是優(yōu)化人力資源配置。基層工作關鍵靠人，一方面，更新“定崗定編”理念，以生態(tài)河道管護的動態(tài)事務量而非傳統(tǒng)以戶籍人口為基數(shù)來重新核定基層管護人員編制。另一方面，推動編制結(jié)構(gòu)調(diào)整，可以在部門編制績效考核的基礎上，實現(xiàn)編制資源向重點管護領域和基層一線傾斜，并優(yōu)先解決此類機構(gòu)編制需求［26］。三是增強農(nóng)戶意識，推動主體間有效互動。其一，農(nóng)戶參與生態(tài)河道管護積極性不高的主要原因是其主體意識不強，而“填鴨式”灌輸不能完全內(nèi)化為農(nóng)戶個體行為。由于農(nóng)戶在日常生活實踐中更愿意參與同自身利益直接相關的活動［27］，因此，應充分利用部分農(nóng)戶的實用主義觀念，將行為后果與切身利益掛鉤。其二，以“民間河長”為紐帶，構(gòu)筑“官方河長”與農(nóng)戶之間的制度化協(xié)商對話機制，使“民間河長”有條件參與決策咨詢，推動管護政策更好地吸收農(nóng)戶意見［28］，強化農(nóng)戶在農(nóng)村生態(tài)河道管護中的地位。最后，充分發(fā)揮農(nóng)戶監(jiān)督作用，定期組織培訓和宣傳活動，提升其治水行動的專業(yè)性，不僅要強化農(nóng)戶對工程保護、水源保護等制度政策的學習，還要制定激勵政策，提高農(nóng)戶參與監(jiān)督其他管護主體的意愿。

六、結(jié)? 語

本文從農(nóng)村生態(tài)河道長效管護何以運行這一問題出發(fā)，基于“情境-結(jié)構(gòu)-行動”的分析框架審視農(nóng)村生態(tài)河道管護的實踐邏輯。在P鎮(zhèn)的實踐探索中，“碎片化”治理、基層自主性缺失以及主體間協(xié)同失衡成為目前制約農(nóng)村生態(tài)河道管護的主要因素，其實質(zhì)在于長效機制不健全，短期成效與長期成效之間的張力。盡管從案例中窺探農(nóng)村生態(tài)河道管護現(xiàn)狀的微觀一角，但其反映出的共性問題值得政府、市場和社會等主體重視。如何打造多主體協(xié)同、多要素聯(lián)動、多領域互動的綜合管護生態(tài)，更好發(fā)揮長效機制的作用，需要從宏觀、中觀、微觀層面進行綜合考量，在情境優(yōu)化、結(jié)構(gòu)重塑、行動糾偏等維度進一步探索，以完善保障體系、理順組織體系、規(guī)范行為體系，為農(nóng)村生態(tài)河道長效管護提供全方位的支持與動力。需要指出的是，農(nóng)村生態(tài)河道管護涉及主體眾多，本文以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為調(diào)研對象，盡管也涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在縣、下轄行政村以及企業(yè)相關負責人和農(nóng)戶，但囿于文章篇幅和調(diào)研深度的限制，本文未能詳盡深刻闡述農(nóng)村生態(tài)河道長效管護的利益關系及主體間的相互博弈。另外，本文構(gòu)建的“情境-結(jié)構(gòu)-行動”分析框架有賴于后續(xù)進行更多實證研究，并加以檢驗和完善，以豐富農(nóng)村生態(tài)河道長效管護的知識體系。

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Situational Pressure，Structural Support，and Behavioral Strategies：The Dilemma and Path of Long-term Management and Protection of Rural Ecological Rivers

DU Chunlin，TU Anna

（School of Public Administration，Hohai University，Nanjing? 211100，China）

Abstract：Strengthening the management of rural rivers and lakes is an important task in implementing the rural revitalization strategy.Under the guidance of top-down policies，governments at all levels comprehensively promote the construction of rural ecological rivers.However，rural ecological river management and protection is a long-term task and systematic engineering.This article reflects on the limitations of existing research in analyzing rural ecological river management and protection from a single dimension，and constructs an analytical framework of “context structure action” based on multiple dimensions.Based on the analysis of the operational logic and long-term mechanism of ecological river management and protection in P town，it was found that in order to achieve true long-term management and protection of rural ecological rivers，a management and protection system that integrates guarantee，organization，and operation must be constructed.Corresponding governance ideas were proposed from three levels：situational optimization，structural reshaping，and action correction.

Keywords：rural ecological river management and protection;multiple dimensions;operational logic;long-term mechanism

（責任編輯：馬欣榮）