為建設(shè)教育強(qiáng)國提供有力保障

蒲曉磊

“編纂教育法典，有利于提升教育法治的科學(xué)性和系統(tǒng)性，為教育治理提供權(quán)威性、全局性法律方案。這是一個(gè)階段性的、長期的工程，不可能一蹴而就，要做長期的打算。”中國政法大學(xué)校長、中國法學(xué)會副會長馬懷德建議，全國人大常委會適時(shí)將編纂教育法典納入立法規(guī)劃，進(jìn)行統(tǒng)一部署，以此為抓手全面推動(dòng)教育治理的法治化和現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)教育領(lǐng)域的良法善治。

教育部政策法規(guī)司司長張文斌指出，應(yīng)當(dāng)以“扎根中國大地、解決中國問題、提供中國方案”為根本立場，以“兩條腿走路、集成式創(chuàng)新”為基本路徑，以學(xué)科建設(shè)和理論研究為重要支撐，編纂能夠體現(xiàn)中國特色、服務(wù)實(shí)踐需求的教育法典。

由教育法典編纂課題組主辦的“教育法典編纂研討會”近日在北京舉行。來自全國人大常委會法工委、教育部政策法規(guī)司等國家機(jī)關(guān)和北京大學(xué)、中國人民大學(xué)、北京師范大學(xué)、中國政法大學(xué)等高校和科研機(jī)構(gòu)的近百位專家，圍繞教育法典編纂進(jìn)行了研討。

為什么要編纂教育法典？這是教育法典編纂首先要回答的一個(gè)問題。

“教育立法是關(guān)乎教育歷史和現(xiàn)代的重要工程，是歷史使命。”十二屆全國人大法律委員會副主任委員、中國民辦教育協(xié)會名譽(yù)會長李連寧說。

李連寧指出，我國教育領(lǐng)域存在的篡改報(bào)考志愿等問題和教育法律規(guī)范交叉、重疊甚至矛盾的現(xiàn)象，都需要通過編纂教育法典來解決，從而為建設(shè)教育強(qiáng)國提供有力法治保障。

“教育領(lǐng)域立法經(jīng)過了改革開放40多年的發(fā)展，逐步從摸著石頭過河、粗放式立法階段，轉(zhuǎn)變到全面總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、著力開展頂層設(shè)計(jì)、充分體現(xiàn)中國國情的法典化階段。”中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、中國法學(xué)會立法學(xué)研究會常務(wù)副會長馮玉軍認(rèn)為，教育法典編纂條件已經(jīng)具備，進(jìn)程需要加快。

編纂一部什么樣的教育法典？這是編纂教育法典繞不開的一個(gè)重要問題。

“教育法典不是包羅萬象，編入法典的內(nèi)容需要調(diào)整，要對現(xiàn)有的教育法律法規(guī)進(jìn)行篩選，還要對一些內(nèi)容進(jìn)行修改。”馬懷德說。

安徽大學(xué)原黨委常委、副校長、教授程雁雷認(rèn)為，教育法典調(diào)整范圍的基本原則是“適度法典化”，即處理教育法典與教育單行法的關(guān)系。通過對教育領(lǐng)域法律制度規(guī)范進(jìn)行系統(tǒng)整合、編訂，形成一部適應(yīng)我國高質(zhì)量教育發(fā)展要求，體例科學(xué)、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范合理、內(nèi)容完整、協(xié)調(diào)一致的法典。

哪些“教育”需要進(jìn)入教育法典？是編纂教育法典需要回答的一個(gè)問題。

北京大學(xué)法學(xué)院教授、中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會副會長湛中樂認(rèn)為，我國完全可能且可以制定一部內(nèi)容完整的教育法典。同時(shí)，我國的教育法典又要盡量避免采取最廣義的教育概念，防止龐雜、瑣碎。因此，我國教育法典中的“教育”，應(yīng)當(dāng)包括學(xué)前教育、義務(wù)教育、高等教育、民辦教育、家庭教育、職業(yè)教育、國防教育等主要教育類型。

“如何將單行教育法及教育行政法規(guī)、教育部門規(guī)章有機(jī)整合，使整部法典在制度設(shè)計(jì)上、法的精神上以及相互銜接上都能做到統(tǒng)一，這是技術(shù)難題。”中南大學(xué)教育立法研究基地執(zhí)行主任、教授徐靖認(rèn)為，必須深刻研究核心概念，否則將可能直接導(dǎo)致教育法典相關(guān)條文編纂缺乏內(nèi)部嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪壿嬓浴?/p>

采取何種體例與結(jié)構(gòu)，是教育法典編纂工作的重點(diǎn)與難點(diǎn)問題。

“教育法典的基本框架，要以教育法的理論邏輯為主線，以現(xiàn)有的教育立法成果為依托，形成包括總則和分則在內(nèi)的科學(xué)合理的框架體系。”馬懷德提出，總則部分主要包括教育方針、基本原則、受教育權(quán)、教育主體、教育關(guān)系、教育管理體制等內(nèi)容。分則部分需要對各階段和各領(lǐng)域的教育活動(dòng)以并列方式作出詳細(xì)規(guī)定，內(nèi)容包括學(xué)前教育、義務(wù)教育、高等教育、職業(yè)教育、特殊教育、家庭教育、社會教育等。

“教育法典應(yīng)當(dāng)是運(yùn)用行政法、民法等調(diào)整規(guī)則和調(diào)整方法來解決教育領(lǐng)域法律問題的領(lǐng)域法典，是全面性與開放性相結(jié)合的適度法典，是易于被民眾理解、接受和使用的應(yīng)用法典。東西涵蓋過多會影響教育法典的穩(wěn)定性，應(yīng)該為行政法規(guī)和部門規(guī)章留下一定的空間。”中國教育科學(xué)研究院副研究員馬雷軍說。

武漢大學(xué)教育科學(xué)研究院原院長、教授彭宇文認(rèn)為，編纂教育法典可以采取“四步走”的工作思路進(jìn)行——設(shè)計(jì)整體框架、制定總則、編纂各分編、統(tǒng)合總則與分編。當(dāng)前，應(yīng)盡快啟動(dòng)第一步“設(shè)計(jì)整體框架”，然后第二步“制定總則”和第三步“編纂各分編”可以同時(shí)進(jìn)行。

北京師范大學(xué)法務(wù)辦公室主任、教授張紅建議，總則要按照教育法典的調(diào)整對象——教育法律關(guān)系為線索，圍繞法律關(guān)系的主體、內(nèi)容和客體來展開。把法律責(zé)任分散到各個(gè)分編中，作出有針對性的規(guī)定。

編纂教育法典的一個(gè)重要目的，就是要解決教育領(lǐng)域存在的突出問題。

“當(dāng)前，教育領(lǐng)域還存在諸如教育資源分配不公、學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)過重、校外培訓(xùn)無序發(fā)展、教育執(zhí)法低效等突出問題。通過教育法典編纂，可以為這些問題的系統(tǒng)性解決提供權(quán)威的法律方案，推動(dòng)教育治理在法治軌道上運(yùn)行。”馬懷德說。

對哪些問題作出有針對性的規(guī)定，是教育法典編纂工作必須慎重考慮的問題。

北京外國語大學(xué)法學(xué)院教授、人事處副處長姚金菊指出，教育法典的制定要符合教育規(guī)律。當(dāng)前的問題是否納入教育法典，要把握長遠(yuǎn)和現(xiàn)實(shí)；要適度超前謀劃，兼顧長遠(yuǎn)和現(xiàn)實(shí)；注重統(tǒng)一性與多樣性，尊重區(qū)域差異，關(guān)注西部地區(qū)的特殊性。

首都師范大學(xué)政法學(xué)院法律系主任、教授李昕提出，編纂教育法典應(yīng)當(dāng)建立明確的問題定位，教育法典的核心命題是價(jià)值定位、基本制度、路徑選擇，“比如，對于教育應(yīng)當(dāng)達(dá)到何種社會效果、如何平衡好教育公平與效率的關(guān)系等問題，需要在立法時(shí)作出回應(yīng)”。

“教育法典中如何設(shè)計(jì)教材建設(shè)和管理制度？國家事權(quán)如何理解？如何規(guī)定課程標(biāo)準(zhǔn)、教材編寫與審定、出版與發(fā)行、教材選用？與教學(xué)自由的關(guān)系？這些都是教育法典編纂工作中非常重要的基礎(chǔ)性原理問題。”鄭州大學(xué)法學(xué)院副教授鄭磊說。

“教育法典編纂工作需要逐步推進(jìn)。在加快編纂相關(guān)工作的同時(shí)，要繼續(xù)推進(jìn)學(xué)前教育法等相關(guān)法律的制定和現(xiàn)有教育法律法規(guī)的修改完善。”中國政法大學(xué)法治政府研究院教授、教育法研究中心主任李紅勃說。

（摘自1月16日《法治日報(bào)》。作者為該報(bào)記者）