探討國土空間規(guī)劃視角下老城區(qū)更新策略

牛 倩

廣西城規(guī)勘測科技有限公司 廣西 南寧 530000

隨著各大城市中心產業(yè)不斷發(fā)展，使得老城區(qū)的經濟、產業(yè)、基礎設施、人居環(huán)境等呈現(xiàn)出衰敗趨勢。為此，近年來，我國非常重視老城區(qū)更新，棚戶區(qū)改造等，并頒布出臺各類政策對此項工作予以大力支持。基于國土空間規(guī)劃下，我國老城區(qū)如何更新、引導老城進一步發(fā)展，并成為城市發(fā)展新方向，是當前各大城市需要思考并實踐的重要內容。本文結合當前部分城市情況，深入分析老城區(qū)更新面臨的問題，并提出科學有效的解決對策，意在提高老城區(qū)更新速度，提高城市建設水平。

1 研究背景

以往我國主要以各級各類空間規(guī)劃為主，但在實踐中暴露出部門職責意識不足，并且規(guī)劃內容存在重疊、沖突等問題，規(guī)劃標準不明。針對此，在黨中央與國務院指導下，將各級各類空間規(guī)劃統(tǒng)一融合為國土空間規(guī)劃，并建立健全統(tǒng)一、明確的責權、構建國土空間規(guī)劃體系，使得城市發(fā)展建設在監(jiān)督下實施。本質上，規(guī)劃核心并未發(fā)生改變，主要內容都集中于解決發(fā)展問題，并針對日后發(fā)展提出可行性計劃。而轉變主要體現(xiàn)在規(guī)劃思維、規(guī)劃對象、規(guī)劃管控方式等方面，具體分析可知：首先，在規(guī)劃思維上，以往更加注重正向發(fā)展，但基于生態(tài)文明發(fā)展指導下，國家發(fā)展規(guī)劃應該注重保護和發(fā)展并重[1]；其次，規(guī)劃對象內容上，以往各部門主要集中于自身事權范圍和核心管理要素，但國土空間規(guī)劃下，需要統(tǒng)籌全局，有效利用、保護自然資源，實現(xiàn)全域覆蓋、全面統(tǒng)籌；最后，在規(guī)劃傳導與管控方面，改變了以往各級各類規(guī)劃獨立運行局面，轉變?yōu)槎喾N傳導方式、多種管控方式共同作用，共同助力國土空間規(guī)劃發(fā)展。

2 現(xiàn)階段老城區(qū)更新暴露出的問題

2.1 忽略民生實際問題

目前，我國各大城市都在積極改造、更新老城區(qū)，由于此類區(qū)域是城市發(fā)展最早地區(qū)，所以往往人口數(shù)量較多且人口密集，導致居住空間狹小，存在較大交通壓力，使得該區(qū)域房租相對較低。但往往此類區(qū)域的就業(yè)、上學、就醫(yī)等方面較為便利，所以生活在老城區(qū)的成本不高。以往舊城改造主要是大拆大建，可以提高地區(qū)品質，但同時也使得房價上浮較大，如果老城區(qū)居民不能承受房價，也只能被迫搬遷，直接影響了原住居民心理和生活。可見，老城區(qū)更新改造過程中并未衡量好民生問題，使得原有社會體系受到直接影響。

2.2 忽視公共空間改造

我國各大城市在不斷更新老城區(qū)，如何節(jié)約成本、保護居民權益、改善老城區(qū)品質已經成為當前急需解決的問題。由此催生出了“微更新”改造模式，但“微更新”主要以老舊空間內部環(huán)境為主，比如老舊小區(qū)“綠化+鋪地+廊道”三步走改造方式，主要提升小區(qū)內部環(huán)境。可“微更新”并未廣泛應用于小區(qū)外部公共空間，這與小區(qū)外公共空間利益主體過多存在直接關聯(lián)，由于很多地方無法有效協(xié)商，所以很難推進公共空間更新改造實施，以致于城市整體品質并未得到改善，老城區(qū)外部環(huán)境依然存在臟亂差問題[2]。

2.3 城市更新實施管理不到位

雖然很多城市加快了更新進程，但在公眾參與、政策支撐方面還存在明顯不足，很多城市在老城區(qū)改造過程中，政府與開發(fā)商之間未能相互協(xié)同，再加上原住居民缺少話語權，直接影響了公眾參與積極性。多數(shù)城市更新規(guī)劃過程中，公眾主要在規(guī)劃前期調研環(huán)節(jié)有所參與，并未深入參與到規(guī)劃中的方案交流、規(guī)劃后的方案公示環(huán)節(jié)，政府和開發(fā)商占據(jù)主導地位，對城市更新項目有序開展帶來不良影響。

在老城區(qū)更新改造中，政策支撐顯得尤為重要，可我國城鎮(zhèn)化發(fā)展較晚，很多政策、法規(guī)主要傾向于增量規(guī)劃服務，在存量規(guī)劃中并未制定配套政策。現(xiàn)階段，上海、深圳的城市更新相對完善，并獲得不錯實踐效果，尤其是《深圳經濟特區(qū)城市更新條例》、《上海市城市更新規(guī)劃土地實施細則》、《上海市城市更新規(guī)劃實施辦法》等有關城市更新規(guī)章制度制定與出臺，很大程度上推動了我國城市更新管理，如表所示，為上海城市更新典型案例。相比之下，其他地區(qū)此類政策一直處于探索階段，相對滯后，老城區(qū)更新改造進程相對較慢。

表1 上海城市更新典型案例

3 國土空間規(guī)劃下老城區(qū)更新對策及案例分析

改革開放以來，我國一直非常注重經濟建設發(fā)展，將土地擴張作為推動城市發(fā)展重要渠道，所以增量規(guī)劃在城市發(fā)展過程中占據(jù)主導地位，雖然加快我國城鎮(zhèn)化建設進程，但這種粗放式城市擴張也暴露出諸多問題。比如，土地資源浪費、建設品質低下、城鎮(zhèn)投資有限等城市病態(tài)。此外，城市一味擴張，導致耕地面積減少，生態(tài)空間受到嚴重影響，對糧食安全、生態(tài)環(huán)境帶來極大威脅。故此，為充分利用有限國土空間資源，現(xiàn)代城市發(fā)展模式已經由以往“增量擴張”逐步轉向“存量發(fā)展”，深化城市內涵，逐步實現(xiàn)土地節(jié)約、集約、高效化發(fā)展目標。

3.1 老城區(qū)更新模式

1、加強街道空間整治

在老城區(qū)更新改造中，街道改造至關重要，需要滿足交通、生活、商業(yè)等街道功能需求，這就需要注重改善既有道路慢行空間、休憩空間、沿街停車空間等。例如，在改造商業(yè)型街道時，可以通過增加連續(xù)非機動車道的方式提升道路慢行體驗，保障行人的通行空間[3]。如圖1所示，為南京市街道設計導則。通過合理化設計行車道外側到建筑范圍內的空間，重新梳理人行通道、外擺空間、設施占地等空間，使得街道空間規(guī)劃更加合理，這樣不僅可以滿足街道使用需求，同時也符合商業(yè)功能要求。由于各個城市對步行區(qū)通行寬度要求不同，還需要結合地區(qū)情況進行設計。

圖1 南京市街道設計導則

除此之外，在老城區(qū)一般老年群體較多，因此，對于片區(qū)支路的過街通道設計，需要結合老年人步行速度，通過縮小轉彎半徑、緣石內收等方法，減少過街距離，如圖2所示。或者，在條件允許的情況下，可以設置抬升式人行橫道等，以此減少老年人摔倒發(fā)生概率。而針對非機動車騎行空間設計，需要重點關注老城區(qū)道路沿線停車問題，在設置停車位時，需要充分考量對非機動車影響，比如，可以在停車位外側設置至少為0.5m的安全帶，防止機動車開門造成非機動車交通事故。

圖2 縮短過街距離設計

2、微改造保護歷史文物

廣州在城市更新改造模式探索中，呈現(xiàn)出一個新型改造方式——微改造。其中最為典型的代表作就是“恩寧路永慶坊”。自2016年開始，萬科便參與并實施永慶坊的改造。除了對老建筑立面實施保護與修復之外，還對硬件環(huán)境進行了改造，如雨污分流、三線下地、四網融合等方法。通過微改造，使得一些歷史文物得到保護，并添加了現(xiàn)代城市氣息。在改造中，保留并修復西關名人建筑、西關騎樓、金聲電影院、粵劇藝術博物館等[4]，構建出集坊、巷、里、弄為一體的開放式、低密度全新體驗場所。

3、老舊社區(qū)改造

對于老舊社區(qū)的改造，主要采用“針灸式微更新”方式，即更新或者置換街區(qū)店鋪、景觀、廣場等，并合理選擇相關巷弄節(jié)點進行重點更新。其中對于內部環(huán)境的改造需要依照“健康社區(qū)”規(guī)劃理念為主，綜合考量居民生活需求，使得社區(qū)內部空間、活動場所、景觀環(huán)境相互協(xié)調，同時也需要進一步加強管線優(yōu)化，確保基礎設施完善，為老城區(qū)居民構建宜居環(huán)境。而對于外部公共空間的更新，主要集中在街道、菜場、沿街商鋪等。例如，在街道改造中，可以實施道路斷面管網改造，或者人行道路鋪裝系統(tǒng)升級，此外也可以科學設置一些街道視覺標識系統(tǒng)，用以規(guī)范居民活動行為。

例如，根據(jù)大同市云州區(qū)城區(qū)D1街區(qū)01-02、04-03地塊控制性詳細規(guī)劃調整方案公示內容看，主要針對云州區(qū)西南片區(qū)這一老城片區(qū)進行改造，致力于優(yōu)化路網結構，進一步完善生活圈公共服務設施，改善基礎設施配套建設，為老城區(qū)居民構建良好生活環(huán)境。從其調整內容看，主要分為兩個方面：

其一，道路調整。1、公園東路：原道路紅線寬20m，通過調整后，保持道路紅線寬度不變，道路線形整體向西偏移。2、永業(yè)南路：原道路紅線寬20m，重新調整后，使得道路紅線寬14m，并使得道路整體線形向東偏移。未調整前，控規(guī)地塊之間的道路可以分別在經、緯路中加入04-03地塊內統(tǒng)籌實施，其中經路向西偏移、緯路向北偏移，為改造前的道路紅線寬12m，更新后的道路紅線寬度保持不變。

其二，用地調整。1、重新規(guī)劃，使得D1-01-02、D1-01-04地塊合并，將其用地性質定位為二類城鎮(zhèn)住宅用地。需要保留原控規(guī)防護綠地，寬度不變。賦予地塊相應控制指標。2、重新調整規(guī)劃D1-04-03、D1-04-04、D1-06-01及部分地塊，定位為二類城鎮(zhèn)住宅用地[5]，也需要保留原控規(guī)防護綠地，寬度不變，賦予地塊相應控制指標。

此外，在佛山市，對老舊城區(qū)實施更新改造，致力于打造成集零售商鋪、文化設施、辦公樓、酒店、住宅為一體的綜合社區(qū)。該項目占地面積達65hm2（凈用地面積52hm2），總建筑面積達150萬m2，其中約40萬m2為商業(yè)區(qū)。項目薈萃佛山豐富的文化遺產，涵蓋8條歷史街巷、128棟歷史建筑，此外，還有國家級重點文物——祖廟、東華里，還涉及到22處具有濃厚嶺南民居風格的文物，如文會里嫁娶屋、簡氏別墅、龍?zhí)猎娚绲龋壳埃呀浽?022年完工，并投入使用。

3.2 老城區(qū)更新實施機制

首先，需要公眾積極參與其中。為全面推動老城區(qū)更新改造，應當建立健全公眾參與機制。在城市老城區(qū)更新過程中，應當積極借鑒協(xié)商規(guī)劃和公眾參與經驗，構建多方參與公共平臺，促使更新策略具有可操作性。同時也必須注重優(yōu)化利益主體，最大程度上反映出公眾利益與要求，使得城市發(fā)展目標可以全面落實。當公眾參與到城市更新改造中，可以充分發(fā)揮出社會各類資源優(yōu)勢，提高方案可行性，同時也凸顯出城市發(fā)展中的人本主義。

其次，地區(qū)政策應當予以大力支持，結合所在城市老城區(qū)情況，制定完善的更新保障機制。事實上，多數(shù)老城區(qū)更新周期長、實施難度大、投資回報率低，所以很多開發(fā)商不夠積極主動，這就需要政府能夠結合實際情況出臺合理的優(yōu)惠政策，以此來調動開發(fā)商參與熱情，提高積極性，使得城市老城區(qū)可以順利更新并實施。只有政策制度完善、良好，才能全面推動老城區(qū)工作持續(xù)性開展，因此，各地區(qū)政府需要發(fā)揮引導作用，建立健全與城市老城區(qū)更新匹配的保障機制，從政策、資金、合作等方面給予大力支持，為老城區(qū)更新改造項目實施搭建多方合作平臺。

最后，制定完善活動計劃。老城區(qū)的更新必須依托科學可行的行動計劃，對此，在具體實施過程中，應當全面貫徹落實黨中央國務院相關重大決策部署，積極轉變以往增量建設模式，逐步提高城市品質，改善城市發(fā)展問題，并積極采取相關政策和措施，制定全面的行動計劃，使得以往粗放式開發(fā)建設方式，逐步向集約型內涵式發(fā)展轉變。

4 結語

綜上所述，基于國土空間規(guī)劃背景下，城市在建設發(fā)展中應當高度重視城市自身發(fā)展，對于老舊城區(qū)的更新與改造不能大拆大建直接破壞原生社會體系，而應當結合實際情況，找出該地區(qū)、街道問題，并以此為更新設計依據(jù)，以問題為導向，選擇設計出適宜的更新路徑和方法，在突顯地區(qū)特色的同時，也為老城區(qū)居民創(chuàng)設良好生活工作環(huán)境。此外，地區(qū)政府也要鼓勵公眾積極參與其中，激發(fā)居民積極性，并制定出明確的政策保障措施和計劃，使得老城區(qū)更新順利實施。