“雙高?！迸c獨立學院合并轉(zhuǎn)設路徑的必要性及可行性研究

朱 瑤，惠向紅

（1.西安航空職業(yè)技術學院，西安 710089；2.西安外事學院，西安 710077）

新修訂的《職業(yè)教育法》第十五條明確規(guī)定，實施高等職業(yè)學校教育的主體為?？?、本科及以上教育層次的高等職業(yè)學校和普通高等學校。我國高等職業(yè)教育不再是專科的代名詞，亦包含本科及以上層次的職業(yè)教育（本文所稱的高職高專院校，特指?？茖哟蔚母叩嚷殬I(yè)院校或者高等專科院校，以區(qū)別于職業(yè)本科院校）。教育部于2019年發(fā)布197 所“雙高計劃”建設單位名單，［1］其中，高水平學校建設單位56 所，高水平專業(yè)群建設單位141所，本文通稱這197所高職高專院校為國家級“雙高?！保ㄒ韵潞喎Q為“雙高校”）。現(xiàn)行政策對高職高專獨立升格本科提出較高要求，可以說，作為高職高?！芭蓬^兵”的“雙高校”獨立升本難度大。與此同時，基于獨立學院轉(zhuǎn)設遇到的困境，《關于加快推進獨立學院轉(zhuǎn)設工作的實施方案》（教發(fā)廳〔2020〕2號）（以下簡稱為《實施方案》）設置了省內(nèi)優(yōu)質(zhì)高職高專與獨立學院合并轉(zhuǎn)設的路徑，探究合并轉(zhuǎn)設路徑的必要性、可行性，能夠為想通過合并轉(zhuǎn)設路徑升本的“雙高校”提供經(jīng)驗借鑒。

一、“雙高校”參與合并轉(zhuǎn)設的必要性

我國高職高專院校熱衷升本，有其內(nèi)在緣由。國家政策對高職高專院校獨立升本提出較高要求，亦有其顧慮。在這種形勢下，《實施方案》設置的省內(nèi)優(yōu)質(zhì)高職高專與獨立學院合并轉(zhuǎn)設的路徑，為“雙高?！鄙癖究屏肀倭缩鑿健?/p>

（一）“雙高?！豹毩⑸倦y度大

升格本科是大部分高職高專院校的內(nèi)在訴求，這一訴求有著深層原因。首先，我國職業(yè)教育體系在很長一段時期內(nèi)存在“斷頭路”的問題，即?？茷樽罡邔哟蔚穆殬I(yè)教育，而職業(yè)本科教育的創(chuàng)建能夠打破職業(yè)教育的“天花板”，職業(yè)本科院校的辦學層次相較高職高專有質(zhì)的躍升。其次，我國經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展需要高水平的應用型技能人才，而職業(yè)本科教育能夠輸送經(jīng)濟社會發(fā)展所需的高級專業(yè)技術人才，從而提升職業(yè)院校的競爭力。因此，大多數(shù)高職高專院校特別是一些辦得比較好的“雙高?！保瑢⑸癖究谱鳛榻窈笠粋€時期的發(fā)展目標。

然而，我國大部分高職高專院校辦學歷史較短，辦學實力不強，尚不能承擔起職業(yè)本科教育的重任。［2］為促進職業(yè)教育層次結(jié)構(gòu)的良性發(fā)展，教育部多次發(fā)文嚴控高職院校升格本科，如《關于“十二五”期間高等學校設置工作的意見》（教發(fā)〔2011〕9 號）及《關于“十三五”時期高等學校設置工作的意見》（教發(fā)〔2017〕3號）規(guī)定高職院校原則上不予升格本科院校，同時后一文件作了例外規(guī)定，即對于區(qū)域經(jīng)濟社會及產(chǎn)業(yè)發(fā)展急需提升辦學層次、學科專業(yè)具有不可替代性的民辦高職院校，可申請升格為民辦職業(yè)本科院校。

與此同時，國家政策推動設立本科層次的職業(yè)大學，如《國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（國發(fā)〔2014〕19號）首次明確提出“探索發(fā)展本科層次職業(yè)教育”，《國家職業(yè)教育改革實施方案》（國發(fā)〔2019〕4 號）提出“開展本科層次職業(yè)教育試點”。隨后，教育部《本科層次職業(yè)學校設置標準（試行）》（教發(fā)〔2021〕1號）明確規(guī)定了職業(yè)本科學校在辦學規(guī)模、師資隊伍、基礎設施等方面需滿足的設置標準，無疑對高職院校獨立升本提出了較高要求?！笆奈濉逼陂g高職高專獨立升格本科的政策有所松動，如《關于“十四五”時期高等學校設置工作的意見》（教發(fā)〔2021〕10號），支持優(yōu)質(zhì)高職學校穩(wěn)步發(fā)展為職業(yè)本科學校。與之配套的《關于開展“十四五”時期高等學校設置規(guī)劃編制工作的通知》（教發(fā)司〔2021〕76 號）要求“十四五”時期擬設立的職業(yè)本科學校原則上每省不超過2所，同時指出獨立學院轉(zhuǎn)設事項不受該數(shù)量限制。

上述政策指導著高職院校升格本科的實踐。根據(jù)教育部官網(wǎng)公布的數(shù)據(jù)，截至2021年，本科層次職業(yè)教育試點院校共32 所，［3］其中22 所由高職院校獨立升格，9所由高職高專院校與獨立學院合并轉(zhuǎn)設，1 所由獨立學院轉(zhuǎn)設（景德鎮(zhèn)藝術職業(yè)大學由獨立學院景德鎮(zhèn)陶瓷大學科技藝術學院轉(zhuǎn)設而來）。這32所職業(yè)本科院校中，由高職獨立升格的職業(yè)本科占到了22所，除南京工業(yè)職業(yè)技術大學是由公辦高職獨立升格的公辦職業(yè)本科外，其余21所均為民辦高職獨立升格的民辦職業(yè)本科。這表明，受2021年之前政策的影響，相較公辦高職，獨立升格職業(yè)本科的民辦高職在數(shù)量上占優(yōu)勢。“十四五”時期，政策對職業(yè)本科學校的設置標準作了較高要求，同時規(guī)定每省獨立升本的高職高專不超過2所，因而當下“雙高校”獨立升格本科難度大。

（二）合并轉(zhuǎn)設開辟“雙高?！鄙觉鑿?/h3>

《實施方案》對“合并轉(zhuǎn)設”的主體予以解釋，即獨立學院整合省內(nèi)優(yōu)質(zhì)高職高專成為本科層次職業(yè)學校。需注意到，關于高職高?！皟?yōu)質(zhì)”的標準，現(xiàn)行政策未有明確界定，但通過剖析合并轉(zhuǎn)設而來的職業(yè)本科試點院校，可以窺見參與合并轉(zhuǎn)設的“優(yōu)質(zhì)”高職高專的主要標準。

教育部發(fā)布的32 所職業(yè)本科試點院校中，由高職高專與獨立學院合并轉(zhuǎn)設而來的共9所，均為公辦職業(yè)本科。（見表1）表1中參與合并轉(zhuǎn)設的高職高專不但均屬于公辦院校，而且絕大多數(shù)為國家級或省級“雙高?！?。可以說，國家級或省級“雙高?！币呀?jīng)具備了《實施方案》所稱的“優(yōu)質(zhì)”高職高專的條件。

表1 高職高專與獨立學院合并轉(zhuǎn)設的職業(yè)本科院校名單

不可否認，《實施方案》設置的合并轉(zhuǎn)設路徑，主要是為解決獨立學院這一歷史遺留問題服務的，而獨立學院的合并對象恰為優(yōu)質(zhì)高職高專，參照表1 中已合并轉(zhuǎn)設成功的9 個案例可以得出，“雙高?！弊鳛楦呗毟邔５摹皟?yōu)質(zhì)”分子，亦可主動選擇適格的獨立學院進行合并轉(zhuǎn)設而升本。因此，在國家政策對高職高專獨立升格本科作出較高要求的形勢下，《實施方案》設置的省內(nèi)優(yōu)質(zhì)高職高專與獨立學院合并轉(zhuǎn)設的路徑，無疑是“雙高?！鄙癖究频孽鑿健?/p>

二、獨立學院參與合并轉(zhuǎn)設的必要性

獨立學院是我國高等教育大眾化的產(chǎn)物，［4］助推了高等教育普及化進程，然而，該辦學形式從誕生之初就存在不規(guī)范的問題，妨礙了高等教育的公平性，它的轉(zhuǎn)設成為不可逆的歷史進程。本部分通過分析獨立學院轉(zhuǎn)設的必要性、“國有民辦型”獨立學院參與合并轉(zhuǎn)設的必要性，確定轉(zhuǎn)設工作的難點所在——“國有民辦型”獨立學院。而《實施方案》設置的合并轉(zhuǎn)設路徑，針對的正是該類型獨立學院。

（一）獨立學院轉(zhuǎn)設的必要性

教育部《關于規(guī)范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》（教發(fā)〔2003〕8 號）明確界定，獨立學院指普通本科高校采取新機制、新模式舉辦的，屬于本科辦學層次的二級學院，并指出獨立學院是實現(xiàn)高等教育資源擴大化的有效途徑，須采用民辦機制。然而，獨立學院在發(fā)展過程中出現(xiàn)了并不“獨立”的問題，一方面，獨立學院依托母體高校的師資、名氣、管理等辦學資源，相較其他民辦高校具有光環(huán)效應，借此形成自身獨特的辦學優(yōu)勢；另一方面，母體高校向獨立學院收取管理費等費用，主要用來改善母體高校教職工的待遇。此種辦學體制存在弊端，損害了高等教育入學機會的平等性，以及母體高校統(tǒng)招生的權益，長期以來備受質(zhì)疑。［5］

為維護高等教育的公平性，同時促進獨立學院健康發(fā)展，自2003年以來，教育部多次發(fā)文對獨立學院進行規(guī)范管理，并支持獨立學院轉(zhuǎn)設?！稗D(zhuǎn)設”這一概念首現(xiàn)于教育部《關于“十一五”期間普通高等學校設置工作的意見》（教發(fā)〔2006〕17號），該文件規(guī)定“‘十一五’期間獨立學院視需要和條件按普通高等學校設置程序可以逐步轉(zhuǎn)設為獨立建制的民辦普通本科高?！薄ｋS后，教育部于2008年發(fā)布的《獨立學院設置與管理辦法》（教育部第26號令）明確要求，獨立學院須由施行本科以上學歷教育的普通高校聯(lián)合社會組織或個人舉辦（非國家機構(gòu)），不以國家財政性經(jīng)費為其經(jīng)費來源，該文件重申了獨立學院的民辦屬性，支持獨立學院轉(zhuǎn)設為民辦普通本科高校。教育部于“十二五”“十三五”期間持續(xù)鼓勵獨立學院轉(zhuǎn)設為獨立建制的民辦本科學校，且“十三五”期間轉(zhuǎn)設的方向擴展為擁有獨立建制的本科學校，意味著獨立學院可轉(zhuǎn)設為公辦本科學校，從而增加了獨立學院轉(zhuǎn)設的可選項。

（二）“國有民辦型”獨立學院參與合并轉(zhuǎn)設的必要性

教育部于2020年出臺的《實施方案》規(guī)定了獨立學院轉(zhuǎn)設的路徑，即轉(zhuǎn)為民辦普通本科高校、轉(zhuǎn)為公辦普通本科高校、與省內(nèi)高職高專教育資源合并轉(zhuǎn)設為職業(yè)本科院校，如通過這三種路徑無法完成轉(zhuǎn)設，則不可避免地走向終止辦學的結(jié)局。這里需強調(diào)的是，《實施方案》與學界共識相一致，即根據(jù)獨立學院有無社會舉辦方，將其劃分為兩種類型：一是由公辦高校與其他公有力量舉辦，占有國家資產(chǎn)（如土地、校舍）；二是由公辦高校與社會力量舉辦，不占有國家資產(chǎn)，掛靠母體高校辦學。學界通認前者為“國有民辦型”獨立學院，后者為“民有民辦型”獨立學院。［6-8］針對兩種類型的獨立學院，《實施方案》分別規(guī)定了轉(zhuǎn)設方案。

一方面，對于“民有民辦型”獨立學院，規(guī)定辦學條件如符合本科高校設置標準，可轉(zhuǎn)設為獨立建制的民辦普通本科高校，若社會力量退出舉辦且地方政府有條件予以承接的，則支持轉(zhuǎn)設為獨立建制的公辦普通本科高校。依據(jù)《普通本科學校設置暫行規(guī)定》（教發(fā)〔2006〕18號），設置普通本科學校需要在人數(shù)規(guī)模、占地及校舍面積、儀器設備、圖書等方面達到標準。鑒于“民有民辦型”獨立學院的用地、資金、師資等資源相對獨立于母體高校，其轉(zhuǎn)設為獨立建制的民辦普通本科院校面臨的困難較少，若轉(zhuǎn)設為公辦普通本科院校，則很大程度上取決于當?shù)卣呢斦袚芰σ约芭e辦公辦本科院校的意愿。統(tǒng)計教育部官網(wǎng)發(fā)布的轉(zhuǎn)設院校名單可知，已完成轉(zhuǎn)設的獨立學院，轉(zhuǎn)設前絕大多數(shù)屬于“民有民辦型”獨立學院，且轉(zhuǎn)設后大多數(shù)為民辦普通本科院校，表明實踐中獨立學院的主要轉(zhuǎn)設路徑，是“民有民辦型”獨立學院向民辦普通本科院校轉(zhuǎn)設。［9］

另一方面，對于“國有民辦型”獨立學院，《實施方案》鼓勵轉(zhuǎn)設為獨立設置的公辦普通本科高?；蛎褶k普通本科高校，或與省內(nèi)優(yōu)質(zhì)高職高專合并轉(zhuǎn)設為公辦職業(yè)本科院校。無可否認，“國有民辦型”獨立學院與其母體高校存在千絲萬縷的關聯(lián)，在很大程度上與母體高校共享資源，自身難以滿足獨立成校的條件，故其轉(zhuǎn)設為公辦普通本科院校高度依賴于當?shù)卣呢斄εc意愿，但其與省內(nèi)優(yōu)質(zhì)高職高專合并轉(zhuǎn)設為公辦職業(yè)本科院校則為可行路徑。此外，《實施方案》明確要求“國有民辦型”獨立學院如轉(zhuǎn)為民辦普通本科高校，則該民辦普通本科須為非營利性，其舉辦者可以是國有企業(yè)或地方政府設立的教育投資公司、教育基金會，還可探索無舉辦者辦學，但嚴禁其他社會組織和個人通過任何方式取得舉辦權。據(jù)此，“國有民辦型”獨立學院若轉(zhuǎn)設為民辦普通本科院校，因民營資本被嚴格限制參與，其轉(zhuǎn)設亦取決于當?shù)卣呢斦芰耙庠浮Ｒ蚨?，“國有民辦型”獨立學院無論轉(zhuǎn)設為公辦普通本科還是民辦普通本科，均取決于當?shù)卣呢斦芰稗k學意愿，實踐中該類型獨立學院為轉(zhuǎn)設工作的難點所在。

獨立學院轉(zhuǎn)設為大勢所趨?！睹褶k教育促進法實施條例》于2021 年9 月1 日起施行，該條例要求公辦學校不得舉辦或參與舉辦營利性民辦學校，如舉辦或參與舉辦非營利性民辦學校，不得通過管理費等方式取得收益。這無疑要求公辦高校與其獨立學院在經(jīng)濟上劃清界限，意味著公辦高校與獨立學院將徹底剝離開來，獨立學院勢將回歸育人本位。如獨立學院無法完成轉(zhuǎn)設，則須終止辦學。所以，在獨立學院轉(zhuǎn)設不可逆的形勢之下，研究“國有民辦型”獨立學院與“雙高校”合并轉(zhuǎn)設的路徑，具有現(xiàn)實的必要性。

三、“雙高?！迸c獨立學院合并轉(zhuǎn)設的可行性

實際上，《實施方案》設置優(yōu)質(zhì)高職高專院校與獨立學院合并轉(zhuǎn)設的路徑，考慮了其現(xiàn)實可行性。表1 中高職高專院校與獨立學院合并轉(zhuǎn)設而來的9 所職業(yè)本科院校，亦是對可行性的生動例證。通過分析，“雙高校”與“國有民辦型”獨立學院具有以下五方面特征，這些特征有利于合并轉(zhuǎn)設工作取得成功。

（一）舉辦方均為公有力量，便于達成轉(zhuǎn)設共識

參與合并轉(zhuǎn)設的主體宜為國家級“雙高?！焙汀皣忻褶k型”獨立學院。據(jù)表1可知，滿足合并轉(zhuǎn)設條件的優(yōu)質(zhì)高職高專大多為國家級“雙高?！保鳛楦呗毟邔Ｔ盒５摹芭蓬^兵”，國家級“雙高?！本邆渑e辦職業(yè)本科教育的辦學實力，宜優(yōu)先參與合并轉(zhuǎn)設。據(jù)前所述，合并轉(zhuǎn)設針對的是“國有民辦型”獨立學院，且表1 中參與合并轉(zhuǎn)設的獨立學院均無社會舉辦方，均屬于“國有民辦型”獨立學院，因而“國有民辦型”獨立學院滿足合并轉(zhuǎn)設的要求。“雙高?！倍际钦e辦的公辦院校，［10］［11］與“國有民辦型”獨立學院的舉辦方均為純公有力量，相較私有力量參與舉辦時利益牽扯多的特點，純公有力量舉辦方之間便于溝通協(xié)調(diào)，故雙方達成轉(zhuǎn)設共識的可能性很大。

（二）主體需求高度互補，便于形成轉(zhuǎn)設合意

《實施方案》創(chuàng)設合并轉(zhuǎn)設路徑，考慮到了雙方需求的匹配度?！皣忻褶k型”獨立學院轉(zhuǎn)設的主要障礙在于難以滿足本科學校設置標準，如在校生規(guī)模、師資隊伍、占地面積、建筑面積、儀器設備、圖書等，“雙高?！鼻『媚軌蛟谶@些方面進行資源補足，同時“雙高?！笨梢越栌玫氖恰皣忻褶k型”獨立學院的本科辦學資質(zhì)，進而“借殼升本”。由于雙方的需求高度互補，通過合并轉(zhuǎn)設升本可謂“一拍即合”。

（三）主管部門能夠協(xié)同聯(lián)動，便于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進

“雙高?！迸c獨立學院的主管部門能夠協(xié)同聯(lián)動，形成轉(zhuǎn)設合力。以表1中成功參與合并轉(zhuǎn)設的高校及其主管部門為例，其中獨立學院均為省教育廳主管，高職高專院校均為省政府主管。［12］［13］省教育廳隸屬于省政府，因此省政府便于進行統(tǒng)一籌劃，協(xié)同相關下屬部門理順國有資產(chǎn)、土地、校舍、師生、體制機制等事項，從而有力指導合并轉(zhuǎn)設工作推進，最終促成公辦職業(yè)本科院校的設立。同時還應注意到，合并轉(zhuǎn)設后的公辦職業(yè)本科院校為省政府主管，與公辦普通本科院校的主管部門一致，有助于落實公辦職業(yè)本科教育與公辦普通本科教育同等重要的理念。［14］

（四）主體位于同一省域，便于教育資源整合

依據(jù)《實施方案》，獨立學院“可探索統(tǒng)籌省內(nèi)高職高專教育資源合并轉(zhuǎn)設”，即參與合并轉(zhuǎn)設的院校須處于同一省域內(nèi)，以便于對距離相近的高等教育資源進行整合。表1 中的9 所職業(yè)本科院校，都是由某一省域內(nèi)的高職高專院校與獨立學院合并轉(zhuǎn)設而來，且其中有8所職業(yè)本科院校是在原高職高專的校址上直接籌建的（僅有河北科技工程職業(yè)技術大學未選用原高職高?；蛟毩W院的校址，而是在新址上建設的），體現(xiàn)了高職高專院校在土地及校舍等基礎設施方面作出的重大貢獻。此外，獨立學院和高職高專院校的主要功能之一，是為地方經(jīng)濟社會發(fā)展提供人才支持，［15］［16］合并轉(zhuǎn)設后的職業(yè)本科院校需承繼區(qū)域性服務功能，因而合并轉(zhuǎn)設工作應在同一省域內(nèi)進行。

（五）人才培養(yǎng)目標相近，便于凝聚目標共識

獨立學院與“雙高?！钡呐囵B(yǎng)目標分別為應用型和技術技能型人才，兩者在本質(zhì)上相近，［17］均注重對學生實踐應用能力的培養(yǎng)。職業(yè)本科院校培養(yǎng)的是高層次技術技能型人才，［18］融合了獨立學院與“雙高?！钡呐囵B(yǎng)目標，這亦是《實施方案》創(chuàng)設合并轉(zhuǎn)設路徑的重要考慮，即參與轉(zhuǎn)設高校的人才培養(yǎng)目標越趨近，合并轉(zhuǎn)設的成功率越高。同時，表1的職業(yè)本科院校中，絕大多數(shù)校名延續(xù)了轉(zhuǎn)設前高職高專校名所蘊含的專業(yè)特色，凸顯了轉(zhuǎn)設后的職業(yè)本科院校屬于職業(yè)教育，該教育類型與普通教育相區(qū)別，承擔著為地方經(jīng)濟發(fā)展輸送技術技能型人才的重要任務。我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展急需高層次技術技能型人才，更多的高校躋身本科層次職業(yè)教育是時代所需，“雙高校”與“國有民辦型”獨立學院應通過合并轉(zhuǎn)設順勢而為。