政府部門數字化轉型的對策研究

文/孫智強 呂之彤（江蘇省科學技術情報研究所）

2022 年國務院正式發布《關于加強數字政府建設的指導意見》，文件深入貫徹習近平總書記關于網絡強國的重要思想，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措，為下一階段政府數字化轉型指明了方向。

政府數字化轉型是通過構建大數據驅動的政務新機制、新平臺、新渠道，進一步優化調整政府內部的組織架構、運作程序和管理服務，全面提升政府在經濟調節、市場監管、社會治理、公共服務、生態環境保護等領域的履職能力，形成“用數據對話、用數據決策、用數據服務、用數據創新”的現代化治理模式。

政府數字化轉型全面引領驅動數字化發展，助推數字經濟發展，營造良好數字生態。加快推進政府數字化轉型，對數字社會建設具有重要意義。

一、政府數字化轉型理論研究

相對傳統政府運行來講，數字政府運行在空間分布、工作方式、思維方式、業務流程、政務數據開放共享等方面都發生了深刻變化。企業和群眾到傳統政府辦事經常需要到多個地方來回跑多次，政府數字化轉型能夠推動政府實現線上線下深度融合、有效銜接、互為補充，在網絡空間以整體政府形式向公眾提供一體化服務，可以有效提升政府服務的效能。傳統政府發布政策、行政審批事項，群眾根據需要到政府辦理業務，政府數字化轉型后，政府可以針對性地根據企業和群眾的需求推送政策或行政審批指南。傳統政府業務流程復雜，政府數字化轉型后通過信息技術協同服務，重新設計政府部門的業務流程，實現從過去“辦事跑部門”向“讓數據多跑路”的轉變。傳統政府政務數據存在“孤島現象”，數據采集難度大、質量差，限制了大數據在政務方面的發展，政府數字化轉型能夠促進政務數據高效共享和有序開發利用，充分釋放政務數據要素價值。

隨著政府數字化轉型的深入推進，政府部門服務理念、政府治理模式、政府決策模式、政府運作方式都將發生深刻的轉變。政府服務理念由“以政府為中心”向“以人民為中心”轉變，服務模式由政府部門職能驅動向群眾需求驅動轉變，政府治理模式由政府單向治理向以政府為主導、公民為中心、社會力量廣泛參與的多元主體共建共享治理的格局轉變，政府決策模式由人力分析模式向智能決策模式轉變，政府運作方式由分散作業逐步走向整體化、智能化的跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務協同聯動轉變，政府運行效率極大提升。

二、政府部門數字化轉型面臨的困難與挑戰

1.政府體制機制改革速度滯后

政府橫向的部門設置以及縱向的行政層級設置存在很多不合理，一方面，上下級部門不能一一對應，有些上級部署的工作往往因為下級缺乏對應的部門導致無法順暢推動；另一方面，部分地區牽頭部門職責權限不高，特別是在項目審批、資金分配、流程監管等方面缺乏“話語權”，在協調和推動各同級部門開展數字政府建設方面遇到了一定的困難。

2.建管用脫節現象仍然存在

少數部門和地方政府尚未建立信息化項目和資金的扎口管理機制，分散建設、分散管理的現象依然存在。部分單位缺乏專業人才與技術力量，系統建設和管理對專業公司依賴程度高，但由于專業公司對業務工作理解上的偏差，很多時候未真正實現運用數字化來優化政府服務流程和提升政府履職能力的目標。部分地區重建設而輕運維，運維資金和運維力量投入不足，易引發網絡安全和數據安全問題，為系統平穩運行埋下隱患。

3.公共數據治理有短板

數字政府建設體系架構的設計需要平臺支撐體系，該體系的構建主要依賴于數據，而數據治理的不到位、數據的缺失使平臺支撐難以真正發揮作用。我國的數字資源體系迄今為止還未完全建成，各地區推進數字化轉型過程中，標準化規劃程度不一，部分地區缺乏全生命周期的數據治理規劃和推進舉措，數據資源整合度低、共享度低、開放度低的問題依然比較突出。垂管系統數據與地方政府部門數據無法有效對接，數據跨層級流動共享難度比較大，數據回流基層問題亟待解決。

4.系統整合工作任重道遠

雖然近些年系統整合工作取得了一些成績，但是政府部門系統保有量仍非常龐大，老舊系統功能重復、業務內容單一，運維成本高，網絡安全隱患大等問題較為突出，基層人員重復錄入、重復填報，部門系統數據不能互通共享等問題未得到徹底解決。部分地區系統整合工作缺乏統一規劃，沒有通過系統整合實現優化業務流程的目的，存在業務與系統“兩張皮”現象。

三、加快推進政府部門數字化轉型措施建議

1.加強頂層設計，構建數字化轉型公共基礎支撐體系

（1）制定數字化轉型的技術標準體系。以《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》和《數字中國建設整體布局規劃》等相關文件為指導，運用標準化的原則和方法，開展政府部門數字化轉型標準體系框架設計工作，編制標準明細表，制定和實施相關標準，提高標準化在數字化轉型中的支撐和引領作用。地方政府數字政府標準體系主要包括基礎共性標準、關鍵技術標準、基礎設施標準、數據資源標準、應用標準和安全保障標準等內容，各政府部門要結合行業特點和應用場景需求，編制有行業特色的“有用、管用、好用”的標準體系，并不斷優化完善，同時定期開展標準質量和標準實施第三方評估工作，推動各項關鍵標準的有效實施，為數字化轉型工作提供有力的技術支撐和標準引領。

（2）建設集約安全的基礎設施體系。深化省政務云和信創云資源利用，結合“一部門一系統”集成整合工作，將業務中臺、數據中臺及所屬的主要信息系統遷移上政務云和信創云，持續提升云資源使用效率。進一步調整優化電子政務外網網絡結構，實現政府部門之間互聯互通。結合國產化適配改造工程，同步推進軟硬件資源進行集中整合，推進云化部署與集約化改造，完善相關運管機制，提升軟硬件資源基礎支撐能力。

（3）打造規范高效的應用集成體系。建立健全應用協同機制，圍繞應用開發、部署、運行等關鍵環節，構建政府部門應用管理標準化流程。深入推進信息系統集成整合，按照數字化建設思路對傳統業務流程進行梳理和重構，打造集中統一的數字化應用平臺。依托業務中臺，建設政府部門數字化轉型應用集成管理系統，綜合集成統一表單、統一辦件、統一評價等通用組件，支撐政府部門數字化轉型綜合應用快速配置、靈活編排、系統對接、數據集成，提升政府部門數字化轉型應用的規范性、高效性與整體性。加強對系統內應用的運行監測，合理應用運行數據，加強應用效能評估，促進應用體驗優化、性能提升、效能提檔。

（4）構建一體化應用支撐體系。統籌規劃一體化應用支撐平臺，依托各地區大數據中心技術中臺，統一開發架構和支撐業務組件，為業務系統開發應用提供公共支撐。針對數字化轉型過程中的新任務、新需求，開發共性適用的應用支撐組件，融合匯聚兄弟單位和各部門優秀組件，推進共建共享，豐富應用支撐體系；加強技術交流和培訓，強化技術支持，提升支撐組件的利用率。

2.強化數據賦能，不斷提升大數據應用支撐能力

（1）創新數據資源的管理機制。強化各政府部門數據管理職責，明確數據歸集、共享、開放、應用、安全、存儲、歸檔等責任，形成推動數據開放共享的高效運行機制。建設共享開放的一體化數據資源平臺，加強政務數據和公共數據歸集，擴大公共數據按需歸集和管理范圍，強勢推進數據采集匯聚工作，實現全領域數據高質量供給。編制政府部門數據資源目錄，構建各部門大數據倉庫，形成數據共建共治共享、數據循環利用的機制，支撐數字化轉型應用。推動政府部門系統平臺之間數據節點互通、數字資源融合，提高數據資源的精確性、可達性、一致性、完整性和時效性。規范數據全生命周期管理，抓好創建登記、解析存儲、數據加工處理、集成計算、服務應用、歸檔保存、銷毀記錄等數據治理重點環節，提升數據資源治理水平和管理能力。

（2）深化數據資源的開放共享。制定政府部門數據開放共享相關管理規定，嚴格執行數據公開審批流程，嚴把公開數據的提供、審核、發布等關鍵環節，保證數據公開程序的科學、嚴謹和規范。加強一體化數據資源平臺建設，拓寬數據開發共享渠道，實現系統內部數據資源無障礙共享交流，推動數據資源的開放共享。進一步充實完善數據資源統籌共享平臺，通過標準化、規范化、流程化的數據管理手段加以表征，形成便于傳承、交流、應用的數據資源，開發典型應用場景，推動數據資源融合應用，形成數據開放共享生態體系。

（3）促進數據資源的開發利用。加強大數據分析挖掘能力建設，盤活存量數據，提升政務管理和服務效能。建設數據綜合分析平臺，通過數據分級分類、標簽管理、統計篩選、人工智能分析、圖形化顯示等技術，對政務數據和公共數據及時采集、快速分析、及時監控，挖掘數據價值，開發典型大數據應用場景，進行風險預警和成效模擬等，形成有用的數據情報，輔助管理人員決策研判，提升政府部門治理效能。

（4）形成數據資源的評價機制。進一步完善數據共享和評價的制度機制，引導管理人員樹立數據共享意識。強化落實數據匯交工作，在職稱評審、評獎等活動中，將數據共享數量和使用率納入評審標準當中，促進數據的全量化匯聚和標準化治理。建設數據交流共享平臺，引入區塊鏈等新興信息技術，實現對數據匯聚使用情況進行實時計量和有效評價。完善數據評估體系，將替代計量指標和網絡影響力等指標納入數據評估指標體系，在數據管理平臺設立獨立的評估通道，對匯聚數據進行科學評估評價，鼓勵和引導單位和個人貢獻高質量數據。

3.注重模式創新，運用數字化思維引領政府治理效能提升

（1）強勢推進數字化政務管理模式創新。積極運用區塊鏈、人工智能、大數據分析等數字技術，推動業務管理流程優化調整，壓縮行權審批周期，提升政務管理透明度，提升輔助決策能力。開發建設“政府大腦”綜合決策分析平臺，通過資源一體化配置，集成建設數據中臺，運用分析研判、創新指引、要素分配、成效評價等人工智能技術，構建各類典型應用場景，為構建高水平數字政府提供輔助決策支撐。提高機關辦公智能化水平，加強政務管理與服務平臺建設，深化數字化手段在機關行政辦公、人事管理、黨務管理、督察督辦、網上信訪等方面的應用，使程序更具規范化、行為更具約束性，提高行政辦公智能化水平。

（2）持續提升數字化政務服務能力。全面落實“一網通辦”。依托業務中臺高標準建成政務服務平臺，讓所有行權事項和政務服務事項全部實現網上運行，實現政務服務“一網通辦”，提升政務服務效能。強化主動服務能力，優化政策智能推送服務，變“人找政策”為“政策找人”，推行“免申即享”“民生直達”等服務方式，打造掌上辦事服務新模式，推進涉企審批減環節、減材料、減時限、減費用，推動涉企審批一網通辦、惠企政策精準推送、政策兌現直達直享。提升智慧服務能力，將咨詢服務、政策解讀、資源共享、創業輔導、金融支持等資源進行整合，創新政務服務場景，構建數字政務服務新生態，提升省數字政府建設的應用效能。提升政務服務監督水平，將政務服務數據接入數據中臺，開發政務服務數據監測分析模型，落實政務服務事項全流程數字化運行、管理和監督，不斷優化改進服務質量，提升民眾網上辦事感受。

（3）創新數字化轉型建設管理機制。提升數字化在業務工作中的指導地位。按照“聚資源、建平臺、造生態”的數字化轉型思路，把數字化改革的理念、思路、方法、手段運用到政府治理工作的方方面面，不斷完善政務管理和服務工作的體系構架，持續迭代重大應用，真正讓數字化賦能政府治理工作。改進信息化項目管理模式，制定政府部門信息化項目建設管理規定，落實集中審批、集中申報、集中投資建設，避免重復投資和低層次建設。創新數字政府建設管理機制，明確運用新技術進行行政管理的制度規則，推動技術部門參與業務運行全過程，鼓勵和規范多方力量參與政府部門數字政府建設。進一步整合信息化資源，成立政府部門大數據中心，建立統一的數據中心機房和相關運維管理規章制度，落實統一建設、統一運維、統一監管，提升信息系統建設質量和運維管理效能。做好數字政府建設經費保障，統籌利用現有資金渠道，建立多渠道投入的資金保障機制。

4.堅持底線思維，不斷提升網絡安全和數據安全防護水平

（1）完善網絡安全運行管理體系。堅持黨對網絡安全的統一集中領導，全面落實上級部門對網絡安全工作的有關要求，建立健全動態監控、主動防御、協同響應的數字政府網絡安全管理機制。修訂完善政府部門網信工作法規制度體系，規范信息化工作流程，落實網絡安全與系統建設同步規劃、同步建設、同步使用有關要求，明確網信辦和各級網信工作領導小組的職責，按照“誰主管、誰負責，誰運營、誰負責”的原則，壓實網絡安全主體責任，形成網信辦統一監管、各級協同聯動的管理體系，堅決防范網絡安全重大風險。強化對網絡安全工作的支撐保障，列支專項保障經費用于采購網絡安全設備、技術支撐服務以及人才培訓，強化對網絡安全工作考核評估和獎勵激勵，規范網絡安全事件應急處置流程，完善應急預警機制，堅守不發生系統性風險的底線。

（2）建設網絡安全技術標準體系。全面梳理和摸排政府部門網絡資產底數，編制網絡安全防護技術標準，合理規劃各類網絡拓撲，配備防火墻、防毒墻、WAF、入侵檢測（防御）、網絡安全審計、數據庫安全審計等基本網絡安全防護設備，搭建網絡安全管理平臺，建立核心數據備份措施，形成完整的、結構化的立體網絡安全技術防護體系。嚴格落實網絡安全等級保護、關鍵信息基礎設施安全保護、數據分類分級保護、密碼應用安全性管理等管理制度，采用“人防+技防”方式，加強專技人員和網絡安全管理人員隊伍建設，適當采購專業網絡安全服務機構技術支撐服務，強化前端應用的安全防護手段，嚴格做好信息系統定級備案和測評整改工作，不斷完善網絡安全技術支撐體系。

（3）強化網絡安全監測和防控能力。加強網絡安全基礎支撐力量建設，相關技術部門須配備必要的網絡安全防護設備和管理工具，落實網絡安全日常運管制度，定期對網絡資產進行漏洞掃描和滲透檢查，完善網絡安全風險隱患通報處置機制，扎實開展網絡安全專項行動，切實加強重點領域網絡安全防護，不斷提升應對網絡安全突發事件的處理能力。完善網絡安全監管手段。利用數據融合技術、數據挖掘技術、特征提取技術、態勢預測技術和可視化技術，建設網絡安全態勢感知和監管運維平臺，整合邊界防護、入侵檢測、終端安全等管理能力，進一步加強網絡安全態勢主動監測、智能感知和威脅預警能力。不斷提升技術保障水平，定期開展技術培訓和技術交流，提升技術人員業務水平，同時，采購專業網絡安全技術服務，深化新技術在網絡安全領域的應用，建立新技術網絡安全風險評估制度，有效提高網絡安全運維管理和防護水平。

（4）提升數據安全防護能力。依托數據中臺，配備必要的安全防護設備和防護策略，加強數據安全治理體系建設，提升數據管理和安全防護水平。建設數據安全管理體系。明確大數據中心作為數據安全的責任單位，建立完善相關數據安全管理制度，明確相關人員的職責，做到精準防控，責任到人。建立數據安全技術體系，圍繞數據采集、傳輸、存儲、處理、交換、銷毀等環節，構筑包含敏感數據識別、數據分類與分級、數據訪問控制、數據安全審計等主要環節的全生命周期數據安全防護技術體系。建設數據安全運營和數據安全評估體系，建立數據安全評估和數據安全事件應急響應機制，加強敏感數據安全監測工作，實現來源可查、去向可追、責任可究、規律可循，有效防范數據安全風險。

5.形成轉型合力，打造政府數字化轉型生態

（1）建立數字化轉型生態良性發展機制。加強對數字化轉型工作的集中統一領導，成立數字政府建設工作領導小組，統籌指導協調數字政府建設。建立健全數字政府建設領導協調機制，加強頂層規劃，注重統籌協調，明確職責分工，抓好督促落實，保障數字政府建設有序推進。將數字化轉型工作納入年終考核內容，突出數據治理共享、政務管理、政務服務、資金保障等重點內容，設定任務指標和考核依據，確保數字化轉型各項工作得到有效落實。整合包括高校、科研院所、企業和金融機構在內的數字化專家資源，組建政府部門數字化轉型戰略專家庫，通過搭建數字化的參與平臺和線上溝通渠道，建立起專家交流互動、研判局勢、輔助決策的智庫運作機制，為政府治理數字化轉型提供戰略決策支持。

（2）推動數字技術創新與應用。以政府治理中的熱點、難點問題為導向，利用數字化手段創新工作方法，使業務數據化、數據資產化、決策智能化，促進數字技術的融合創新。建立數字技術發展與應用的專項基金，開展個人、企業與政府的多種數字技術投資渠道，加大對政府治理中的數字技術的資金投入。建設省級數字技術創新實驗室（創新平臺），加強數字創新人才集聚，開展數字技術研發和交流活動，奮力搶占數字產業技術高地。引導多種社會資源支持數字產業和數字高新企業發展，不斷擴大科技型企業技術創新基金的申請范圍，加大基金投入，發揮好引導示范和支持作用，推動省內數字技術創新和數字產業發展。

（3）引培數字技術專業人才。加快引進和培育數字化領域的創新型、復合型高端人才，建立健全人才評價機制，營造引才、聚才、用才的良好氛圍。持續提升干部隊伍數字思維、數字技能和數字素養，創新數字政府建設人才引進培養使用機制，建設一支講政治、懂業務、精技術的復合型干部隊伍。加強高校、職業院校的數字化相關學科和專業建設，推進產教融合、校企合作，培養數字化應用的復合型專業人才。與高校、數字化企業開展合作，創建數字化創新人才培養基地，重點培育云計算、大數據和網絡安全領域的管理和應用人才，為發展數字經濟和政府數字化轉型奠定人才基礎。設立數字人才交流互動平臺，通過各級政府部門和重點企事業單位輪流承辦的方式，組織多專題多形式的政府數字化轉型技術與應用實踐交流論壇，遴選和推廣政府數字化轉型典型案例，交流學習政府數字化轉型成功經驗，營造政府數字化轉型濃厚的宣傳氛圍。

四、結語

在數字中國的框架背景下，政府數字化轉型是建設數字中國的基礎性和先導性工程，是推進中國式現代化的重要引擎，也是適應新一輪科技革命和產業變革趨勢的必然要求。為了更好地實現政府數字化轉型，應從這幾個方面抓起：一是加強頂層設計，構建數字化轉型公共基礎支撐體系；二是強化數據賦能，不斷提升大數據應用支撐能力；三是注重模式創新，運用數字化思維引領政府治理效能；四是堅持底線思維，不斷提升網絡安全和數據安全防護；五是形成轉型合力，打造科技創新數字化轉型生態。