海河流域部批生產建設項目水土保持監管實踐思考

閻世煜，張亞玲，劉京晶

（1.水利部海河水利委員會，天津 300170；2.中水北方勘測設計研究有限責任公司，天津 300222；3.海河水利委員會海河流域水土保持監測中心站，天津 300170）

生產建設項目水土保持事中事后監管是水行政主管部門社會管理的重要組成部分，也是水行政主管部門的法定職責和重要職能[1]。2011 年3 月修訂后施行的《中華人民共和國水土保持法》明確了流域管理機構的水土保持監督管理職責。近幾年水利部先后印發了《水利部流域管理機構生產建設項目水土保持監督檢查辦法（試行）》（辦水保〔2015〕132號）、《關于進一步深化“放管服”改革全面加強水土保持監管的意見》（水保〔2019〕160 號）等文件，進一步強化了水土保持監管工作[2]。當前政府職能不斷轉變，“放管服”水平持續加強，特別是在水土保持設施驗收由行政許可調整為建設單位自主驗收的背景下，更加突出了水行政主管部門事中事后監管的重要性[3]。近年來，海委深入貫徹習近平生態文明思想及“十六字”治水思路，嚴格落實水利部相關要求，不斷強化生產建設項目水土保持監管及追責懲戒力度，完善區域協同監管體系，加強宣傳引導，水土保持監管工作取得新成效[4]。

1 近期水利部對生產建設項目水土保持監管的要求

近年來，水利部在水土保持法的法律框架下，重點圍繞解決“管什么、誰來管、怎么管、管不好怎么辦”，建立了“1+N”的人為水土流失監管制度體系。“1”是《水利部關于進一步深化“放管服”改革全面加強水土保持監管的意見》（水保〔2019〕160 號），“N”是與之相配套以及需進一步細化明確的相關制度[5]。其中，《水利部辦公廳關于印發生產建設項目水土保持問題分類和責任追究標準的通知》（辦水保函〔2020〕564 號）和《水利部辦公廳關于實施生產建設項目水土保持信用監管“兩單”制度的通知》（辦水保〔2020〕157 號）為生產建設項目水土保持問題分類、責任認定以及追責懲戒提供了重要依據和有力保障。

2 海河流域部批生產建設項目水土保持監管實踐

2020 年以來，海委深入貫徹習近平生態文明思想，特別是“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”的要求，以看住人為水土流失為核心，圍繞“查、認、改、罰”4 個重點環節，按照“提前介入、主動作為、全程管控、跟蹤落實”的工作思路，通過“雙向告知+承諾”、書面檢查、現場檢查、“互聯網+監管”、驗收核查等監管方式，共對250個（次）項目開展監管，其中“雙向告知+承諾”17個、現場檢查36個（次）、已驗收項目核查17 個、糾正違法違規行為241 個、依法依規對10 個項目開展約談、將2 家單位列入重點關注名單，實現了全覆蓋、全鏈條、全流程閉環管理，形成了“從早、從細、從嚴、從實”實施監管的工作特點。

2.1 以水土流失防治責任全面落實為核心，“從早”實施監管

以監管關口前移、強化行政服務為出發點，制訂了《海河流域部批生產建設項目水土保持“告知+承諾”工作管理辦法》，在項目水土保持方案批復后，第一時間召集項目建設單位和沿線地方各級水行政主管部門，“一對一”地向建設單位告知項目開工后水土流失防治具體內容，向項目沿線各級水行政主管部門告知水土保持日常監管要求，推動生產建設單位水土流失防治主體責任和地方水行政主管部門屬地監管責任的全面落實，為項目開工后水土保持工作規范化開展和監管奠定了良好基礎。

2.2 以常態化、精準化監管為主線，“從細”實施監管

以項目為單元建立水土保持監管檔案，抓住項目批復、開工、完工等關鍵時間節點，開展督促性、過程性監管，推動監管日常化、精細化。在制定年度檢查計劃時，詳細摸排每個項目主體及水土保持進展，以問題為導向精細制定工作方案，有針對性地確定每個項目的督查方式。針對重大項目利用無人機遙感技術全面掌握項目現場情況，細致了解每個取棄土場現狀，精準發現項目存在的水土保持問題。

2.3 以提升監管效能和質量為目標，“從實”實施監管

結合“放管服”改革和疫情防控要求，從項目實際出發，統籌線下、線上相結合的監管方式，合理確定參加督查（核查）的地方水行政主管部門的層級，最大限度提高監管效能。以“清單制”提出發現問題和整改要求，不斷實化監督檢查意見內容，確保提出的問題及整改要求可落地、可整改、可追溯，督查信息全面向社會公開。

2.4 以違法違規行為全面整改為導向，“從嚴”實施監管

安排專人逐項逐份嚴格審核項目監測材料，對不符合規定的監測季報要求有關單位修改后重新提交。嚴格執行核查標準，逐條對照項目是否存在不得通過水土保持設施驗收的情形。對監管中發現的問題，要求建設單位在期限內以正式文件形式反饋整改情況，嚴追問題整改落實到位。對存在較重水土保持問題的項目，嚴厲開展責任追究和信用懲戒，針對涉及行政處罰和行政強制的情形，督促地方嚴肅開展違法違規查處。

3 監管發現的問題分析

2020 年，水利部印發《水利部辦公廳關于印發生產建設項目水土保持問題分類和責任追究標準的通知》（辦水保函〔2020〕564 號），其中將生產建設項目水土保持問題劃分為方案設計、棄渣堆置、措施落實、監理監測、設施驗收、組織管理6類40個問題，問題性質分為嚴重、較重、一般3 種。據此規定，本文對近3 a 海河流域部批生產建設項目水土保持監管中發現的問題進行分類分析，結果如下。

3.1 按問題嚴重程度分類

2020 年以來，通過書面檢查、現場檢查、驗收核查發現的241 項問題中，嚴重問題23 項，較重問題40項，一般問題178項，嚴重和較重問題所占比例接近3 成。問題嚴重程度及發現問題的監管方式，如圖1所示。

圖1 監管發現問題按嚴重程度分類統計

以上問題中，嚴重問題主要為在水土保持方案指定位置外新設棄渣場、未驗先投、項目三色評價結論與實際不符、未按要求完成水行政主管部門提出的整改要求等，較重問題主要為未繳納水土保持補償費、水土保持措施落實嚴重滯后、施工中亂倒亂棄或順坡溜渣、技術服務單位對施工中出現的問題未及時制止和督促處理等，這些問題對項目水土保持工作正常開展產生了負面影響，同時也會使相關責任單位面臨約談或納入重點關注名單的懲處。

從圖1 可以看出，所有嚴重及較重問題均是對在建項目開展監督檢查過程中發現的，驗收核查發現的問題均為一般問題。這說明通過對在建項目開展監督檢查，水行政主管部門嚴格督促問題整改，推動項目水土保持工作不斷完善，有效發揮了監管職能，而建設單位在監管過程中強化了責任意識，水土保持工作組織管理水平不斷提升，有效控制了人為水土流失危害。

3.2 按問題類型分類

監管發現的241 項問題涉及方案編制和設計、棄渣堆置、水土保持措施落實、監測監理、水土保持設施驗收、組織管理6 類，各類問題所占比例如圖2所示。

從圖2 可以看出，水土保持措施落實問題占比超過半數，水土保持工程、植物、臨時等各類措施落實情況均出現了問題，說明項目實施過程中建設單位對水土保持工作重視程度不足，未能嚴格落實“三同時”制度。在發現的所有問題中，涉及取棄土場的有70 項，涉及臨時占地或臨時措施的有58 項，分別占所有問題的29%和24%，是生產建設項目水土保持工作出現問題的集中點。

3.3 問題實質及原因分析

3.3.1 建設單位水土流失防治主體責任履行不到位

督查中發現，部分建設單位在主要程序履行及措施落實方面存在較重問題，具體包括未在方案指定位置棄土棄渣、水土保持措施落實嚴重滯后、未按規定組織開展水土保持監測監理工作、未驗先投、未及時繳納補償費、未按要求完成水行政主管部門提出的整改要求等，以上問題反映出建設單位未能嚴格履行水土流失防治主體責任，對水土保持工作的重視程度和組織管理水平有待提升。

產生上述問題的原因主要有以下2 點：①建設單位水土保持意識和法律意識淡薄，缺少對水土保持法和水利部出臺的相關規定的必要了解，對項目開工后水土流失防治具體工作內容掌握不全面，對水土保持工作存在的問題及性質認識模糊，甚至觸碰法律紅線；②建設單位組織管理較為薄弱，項目水土保持管理體系尚不健全，各參建單位應當承擔的水土保持職責不明確，在項目建設期間無法有效組織參建單位規范開展水土保持工作[6]。

3.3.2 技術服務單位服務質量較差

技術服務單位形成的材料是建設單位開展水土保持工作的重要參考，也是水行政主管部門掌握項目情況的主要來源，其不僅有為建設單位提供服務的職責，同時承擔著監督的重任，但部分監測單位編制的監測季報不能反映項目存在的水土保持問題，甚至作出與實際不符的三色評價結論；監理單位未能對項目存在的水土保持問題及時制止和督促處理；驗收報告編制單位對驗收材料收集不完善，報告內容不符合相關規定。部分上述問題嚴重程度已達較重或嚴重，反映出技術服務單位責任意識不強、服務質量較差，未能嚴格按照水土保持相關規章制度開展工作。

產生以上問題的原因主要有以下兩方面：主觀層面上，技術服務單位與建設單位存在被委托關系，工作內容以向業主提供服務為主，缺少對項目和建設單位的督促，對項目建設過程中出現的水土保持問題未能及時有效地提出專業意見并推進整改；客觀層面上，部分技術服務單位專業水平較差，隨著水土保持方案編制、水土保持監測、水土保持驗收等資質相繼取消，水土保持技術服務由行業準入制調整為水平評價制，技術服務單位的業務能力和責任意識參差不齊，亟需提高服務質量。

3.3.3 未嚴格執行水土保持“三同時”制度

近3 a督查中發現的問題，半數以上屬水土保持措施落實方面，包括水土保持措施落實不及時不到位、植被恢復效果較差、未嚴格按照方案要求落實表土剝離及保護措施等，反映出部分項目未能嚴格落實水土保持“三同時”制度。

產生問題的原因主要有以下2 點：①水土保持專項設計工作落實不到位，部分項目水土保持初步設計和施工圖設計由建設單位自行組織審查，存在審核不細、把關不嚴的情況，造成水土保持專項設計編制不及時或設計深度不足，無法切實將水土保持措施體系和投資納入到項目主體，不能完全指導現場施工；②對水土保持措施落實重視不足，由于水土保持工作對于項目主體具有一定獨立性且水土保持措施落實情況通常不影響主體工程進展，因而水土保持措施滯后問題未能引起足夠重視，其中取棄土場和臨時占地最為突出，此外植物措施的實施受季節影響，有時會在主體工程完工后作為遺留部分單獨實施，造成防治標準降低、管護不到位，防治效果較差。

4 新階段海委水土保持監管工作主要發力點

面對新形勢和新挑戰，海委將深入學習貫徹黨的二十大報告精神和綠色發展理念，助力美麗中國建設，緊緊圍繞中央和水利部有關部署，以推動水土保持工作高質量發展為主題，錨定保障流域生態安全的目標，不斷完善制度、規范程序、守正創新、狠抓落實，采取更有力的措施對海河流域部批生產建設項目實行全覆蓋、全鏈條、全流程的水土保持監管，為新階段水土保持高質量發展提供有力的監督管理支撐。

4.1 加快構建水土保持協同監管工作格局

充分發揮流域管理機構在監管中的牽總、協調作用，與地方推動構建水土保持協同監管工作格局，聯合開展重點流域、重點地區人為水土流失監管行動，完善監管信息共享、違法線索互聯，健全水土保持監管與執法銜接，以“一事一單”形式建立流域監管與地方執法移送機制及督辦制度，協同發力、形成合力，督促嚴查水土保持違法違規行為，通過逐級督查來傳導壓力、壓實責任，形成上下聯動、部門協同的監管體系。

4.2 強化頂層設計和水土流失源頭防控

編制實施《海河流域水土保持規劃》，加強流域規劃控制性，依照水土保持規劃開展生產建設項目水土保持監管，協助水利部做好流域內部批水土保持方案前期審查工作。對已批復項目，以監管關口前移、強化行政服務為出發點，根據《海河流域部批生產建設項目水土保持“告知+承諾”工作管理辦法》，在項目開工前告知建設單位應當履行的水土流失防治責任和地方水行政主管部門的監管職責，從源頭防控人為水土流失。

4.3 進一步創新優化監管方式和手段

以數字賦能、創新驅動為動能，綜合利用遙感監管、無人機監管、視頻監管、互聯網+監管等方式，充分運用大數據、人工智能等技術手段，對部批生產建設項目水土流失情況實行全面監控，及時預警水土流失風險，第一時間發現、精準判別水土流失違法違規行為，進一步提升監管精準化、智能化水平。

4.4 持續提升水土保持監管效能

以嚴格實施水土保持日常監管為核心，延續“從早、從細、從實、從嚴”的監管基調，聚焦提升人為水土流失防控能力，完善生產建設項目水土保持事前事中事后全鏈條全過程監管體系，以鐵路、水利、油氣管線等水土流失問題集中的行業為重點，加大現場檢查力度。同時，持續加強生產建設項目水土保持信用監管，以監測、監理、驗收報告編制等技術服務單位為重點，強化監測資料審核，開展水土保持專項信用監管，推動水土保持監管向有實有效有能轉變。

4.5 不斷強化警示教育和宣傳引導

從反正兩端入手，開展流域水土保持典型違法案例收集及通報，以案釋法、以案示警，提升全社會水土保持法治意識，同時注重宣傳引導，向管轄范圍內各項目法人及施工單位宣傳培訓水土保持法律法規及人為水土流失防治知識，選擇水土流失防治成績突出的典型地區、典型項目對流域水土保持工作成效進行宣傳，發揮水土保持社會效益，強化防治水土流失的自覺性和主動性，營造全社會共同關注、支持和參與水土保持監管的良好氛圍。