2023年全球礦業政策變化與啟示

于 瑞，張偉波，張福良，王靚靚，張 潮，趙東杰，黃 霞

（中國地質調查局發展研究中心，北京 100037）

0 引 言

2023年全球經濟復蘇緩慢且不均衡，大宗商品價格分化震蕩，隨著全球清潔能源轉型進程加速及戰略性新興產業和高新技術產業迅猛發展，作為經濟社會發展基礎的礦產資源需求大幅增加，世界各國對礦產資源，尤其是關鍵礦產供應安全日趨重視，國際礦產資源競爭不斷加劇[1-4]。同時，礦產資源豐富的發展中國家，面臨經濟結構單一且脆弱的困境，產業結構調整愿望迫切，對作為經濟支柱的礦業轉型升級發展來進一步提高本國政府和人民收益寄予厚望。在這樣的背景下，全球不少國家對礦業政策體系進行了相應的調整，采取了強化資源主權、控制資源流向、提高資源價值等措施[5-8]。本文梳理了2023年全球主要資源國家的礦業政策重大變化情況，并分析了其對礦業國際投資和全球資源治理體系的影響，對觀察全球資源博弈各方的戰略意圖和實施路徑，以及幫助中國企業規避海外礦業投資政策風險提供借鑒參考。

1 發達國家加強全球資源競爭

1.1 關鍵礦產戰略持續更新

關鍵礦產作為維系國家經濟安全的重要物質基礎，關系到新能源汽車、新一代信息技術等戰略性新興產業未來發展，近年來其戰略地位顯著上升[9-10]。在國際競爭日趨激烈的形勢下，各國加強了對關鍵礦產的重視程度，資源保障問題被越來越多的國家提升到國家戰略層面[2,11]。2023年，韓國、澳大利亞、歐盟等國家（地區）相繼頒布關鍵礦產戰略，對清潔能源轉型至關重要的關鍵礦產名錄和戰略性礦產名錄進行制定或者更新，進一步強化本國（地區）礦業發展規劃。

1.1.1 發布國家礦業發展戰略

2023年，韓國發布關鍵礦產戰略，建立圍繞產業通商資源部的關鍵礦產供應鏈中心，加強關鍵礦產和戰略性礦產管理，制定全球礦產供應與預警系統，加強與資源豐富國家高級別外交，鼓勵私營部門投資海外礦業項目，保障關鍵礦產供應鏈穩定[12]。澳大利亞頒布《2023—2030年關鍵礦產戰略》，強調加強與投資者和國際合作伙伴的合作，發展關鍵礦產加工業，到2030年發展成為全球重要的關鍵礦產生產國、加工國。歐盟發布《歐洲關鍵原材料法案》，鼓勵成員國增加國內采礦業投資，促進勘探活動，簡化關鍵原材料項目許可程序和行政程序。英國更新關鍵礦產戰略并發布該國首個電池戰略，提出加速關鍵礦產國內生產能力，拓展國際合作伙伴關系，擴大關鍵礦產貿易的市場準入，達到2030年實現具有全球競爭力的電池供應鏈的目標。

1.1.2 公布或調整關鍵礦產名錄

2023年，韓國關鍵礦產戰略明確了33種關鍵礦產，其中，鋰、鈷、鎳等10種礦產是對高科技產業至關重要的關鍵礦產，需要被優先強化管理，并被列為戰略性關鍵礦產。澳大利亞調整關鍵礦產清單，從26種增加至30種；鋁、銅、鎳、磷、錫、鋅6種礦產的供應鏈脆弱程度尚未達到關鍵礦產的標準，但是仍具有廣泛的戰略應用前景，被列入戰略性礦產清單。歐盟《關鍵原材料法案》更新關鍵原材料清單為34種，其中17種特別重要或短缺的原材料被列為戰略性原材料，目前該法案尚未正式生效（表1）。

表1 2023年發達國家發布的關鍵礦產及戰略性礦產名錄Table 1 Critical minerals and strategic minerals lists of developed countries released in 2023

1.2 關鍵礦產國際結盟態勢愈加顯著

1.2.1 通過雙邊合作協議、多邊合作協議積極布局關鍵礦產供應

據不完全統計，2023年已有美國、歐盟、英國、澳大利亞、加拿大、韓國、日本與剛果（金）、贊比亞、智利、阿根廷、哈薩克斯坦、蒙古國等國家（地區）相繼達成二十多項關鍵礦產領域的伙伴關系諒解備忘錄、聯合聲明、合作協議、貿易協議等。例如，美國與日本達成關鍵礦產貿易協議，使用在日本采購或加工的關鍵礦產的電動汽車將符合美國《通脹削減法案》的稅收抵免政策。美國主導的礦產安全伙伴關系相繼迎來挪威、印度和意大利的加入，增員擴容至14個成員國，并多次召集高級別會議，快速推進伙伴關系在全球范圍內落地，推動涉及非洲、美洲等地區的關鍵礦產項目投資。美國聯合澳大利亞、文萊、斐濟、印度、印度尼西亞、日本、韓國、馬來西亞、新西蘭、菲律賓、新加坡、泰國、越南在印太繁榮經濟框架上建立關鍵礦產對話機制。歐盟相繼與阿根廷、智利、剛果（金）、贊比亞建立可持續原材料價值鏈伙伴關系。英國與沙特阿拉伯、哈薩克斯坦、加拿大、澳大利亞等國家達成關鍵礦產供應協議。

1.2.2 礦業產業鏈條覆蓋全面

已建立的礦產安全伙伴關系等國際礦產聯盟的參與國家已經構成了一個相對完整的礦業產業鏈條。產業鏈上游涵蓋地質稟賦處在優勢地位的資源端國家，如澳大利亞、巴西、剛果（金）、加拿大等國均是關鍵礦產的主要生產國；產業鏈中游包含日本、韓國、芬蘭等冶煉加工強國；產業鏈下游包括美國、日本、韓國、德國等消費大國。礦產安全伙伴關系支持的全球17個關鍵礦產項目涵蓋開采、加工、回收等各個階段。

2 發展中國家強化國內資源管理

2.1 礦業法修訂與調整持續進行

2023年，馬里、布基納法索、墨西哥、俄羅斯、印度等國家對礦業法進行了修訂或者計劃對礦業法進行修訂，規定國家或者地方政府權益比例和權益金費率，推進礦業權改革，吸引投資，增加財政收入。

2.1.1 提高國家或者地方政府權益比例

每組試件的數據呈現出相同的規律，限于篇幅，本文只選取部分試件進行分析。諧振式窄帶傳感器并不是只能接收某一頻段的聲發射信號，而是對某頻帶信號敏感，其他頻帶信號靈敏度較低。圖5為窄頻傳感器接收的聲發射信號主頻分布圖，從三維關系圖中可以看出窄頻聲發射傳感器接收的聲發射波形信號主頻呈帶狀分布，主頻值分布較為集中，高幅值信號主要集中在33～110kHz范圍內。由于大尺度破裂聲發射信號表現為低主頻、高幅值和高能量特征，對應低頻高幅值聲發射信號[14]，因此說明在實驗過程中窄頻傳感器接收的巖石大尺度破裂信號聲發射主頻集中分布在33～110kHz范圍內。

馬里新礦業法提高采礦項目中強制性國家收益的比例，將政府干股比例提高至10%，并可在礦山投入商業生產后的兩年內再收購20%股份，因此，在采礦項目中可持有股份從20%提高到30%。此外，當地私營企業也可以獲得5%的采礦項目股份，馬里方面總股份可達35%。納米比亞政府將修訂礦業法和石油法列入本屆政府工作規劃中，考慮未來持有礦產或石油企業的干股。阿根廷胡胡伊省明確省屬公司在鋰礦項目中需持有8.5%的股份。提高政府在礦業項目中的份額，實質是發展中資源國家進一步意識到礦產資源對全球能源轉型的重要性以及能為本國和人民創造的經濟價值和社會價值后，在礦產資源管理方面態度愈發強勢的具體體現之一。

2.1.2 提高權益金費率

布基納法索修訂礦業法以提高權益金費率，根據金價實施階梯權益金費率，從5%提高至6%～7%，且適用于現有采礦合同和新采礦合同。具體為：金價在0～1 500美元/oz區間內，費率為6%；金價處于1 700～2 000美元/oz區間內，費率為6.5%；價格高于2 000美元/oz，費率為7%。馬達加斯加通過新礦法草案，權益金費率將從2%上調至5%。新礦業法有望大幅增加兩國政府的財政收入，提高采礦業對國內生產總值的貢獻。

2.1.3 推進礦政改革和礦業權管理

墨西哥參議院通過礦業法修正案，將采礦權由申請在先改為公開招標，采礦權有效期由50 a縮短至30 a，續簽有效期由50 a縮短為25 a，收緊采礦權轉讓、地表土地使用權、用水特許權等規定，要求至少5%的采礦利潤需返還給當地社區。哥倫比亞宣布未來一年將推進礦業法修訂工作，重點為環境與社會治理、簡化礦業項目開發審批流程，包括成立國家礦業公司，主導戰略性礦產勘查開發。通過改革礦業管理體制，優化礦業權管理制度，加強礦業活動監管，鼓勵戰略性礦產勘查開發，進而推動礦業活動有序進行，實現礦業有效治理。

2.1.4 推動偏遠地區小規模礦業開發和深部礦產開發

俄羅斯為盤活遠東地區和北極地區中小型砂金礦開采，制定頒布了《個人采金法案》，計劃于2024年3月生效，該國居民只要注冊為探礦者，就能以非工業方式在小型沖積礦床或已開采的砂礦中開采黃金，并計劃在外貝加爾地區和馬加丹地區試行。印度在2023年《＜礦山與礦產（開發和監管）＞修訂案》中新增深部和關鍵礦產勘探許可證，通過拍賣的方式授予，鼓勵私營部門對深部礦產和關鍵礦產進行勘查[15]。

2.2 關鍵礦產出口管制進一步趨緊，本地加工增值要求進一步提高

當前，礦業產業鏈成為世界各國戰略競爭焦點，許多資源豐富的發展中國家面臨經濟結構單一且脆弱的困境，為實現產業升級和提高在全球價值鏈中的地位，資源豐富的國家在當下較為通用的做法是限制鋰、鈷、稀土等關鍵礦產原礦出口，增加銅、鐵、鉛、鋅等精礦出口稅率，增加本地加工增值的投資，延伸國內礦業產業鏈[7]。

2.2.1 國家參與鋰資源開發全過程

在全球礦產資源競爭不斷加劇、供應安全已上升到國家戰略層面的背景下，資源國家采取了除市場手段外的多種直接干預措施，以加強對本國重要礦產的控制[5]。例如，智利發布國家鋰資源開發戰略，成立“國家鋰礦和鹽湖委員會”，推進鋰產業國有化。對國家有戰略價值的項目，智利國有企業必須占據控股地位；積極推動國家鋰業公司的創建，該公司將發揮主導作用同投資者合作進行附加值產品加工開發。

2.2.2 禁止鋰等關鍵礦產原礦出口，提升精礦出口稅率

津巴布韋禁止除金、鉑等貴金屬，寶石，石油和天然氣之外的所有礦產原礦出口。納米比亞禁止出口未經加工的鋰、鈷、錳、石墨和稀土等關鍵礦產，以鼓勵在當地進行加工。馬里暫停古拉米納鋰礦原礦出口，并與投資者開展股權和原礦出口的談判。加納批準綠色礦產政策，禁止鋰礦原礦出口。坦桑尼亞將于2024年5月起禁止未精煉的鋰礦出口，要求鋰礦商必須在境內擁有精煉廠，至少將礦物附加值提高5%，才能獲得出口許可證。馬來西亞將禁止出口稀土原材料，只允許出口稀土加工品。印度尼西亞根據冶煉廠的建設進度，逐步將銅精礦的出口稅率從5%上調至10%，將鐵、鋅和鉛精礦等出口稅率調整至7.5%，并計劃在2024年5月暫停銅精礦出口。菲律賓眾議院提議對鎳礦石出口征收10%的稅。多樣的礦產出口管制措施，意味著依賴原材料出口的資源國家不再局限于從大宗商品短期繁榮中靠原材料出口受益，而是探尋如何借用自身資源稟賦推進本國工業化，實現本國在礦業產業鏈中地位的提升，推動經濟轉型[16]。

2.2.3 政府要求礦業公司加大對礦業增值業務投資

尼日利亞要求礦業公司投資本地礦業加工，在獲得許可證之前需要提交增值運營計劃，以加強鋰和鋅等礦產的精煉和加工。津巴布韋要求鋰礦企業在2024年3月前提交電池級鋰的生產計劃。玻利維亞謀劃建設鋰工廠，推動鋰礦招標。巴西、阿根廷、智利、厄瓜多爾、哥倫比亞等拉美主要資源國家均全速推進礦業全產業鏈建設，確保資源價值在境內轉化為經濟價值。

2.3 采取多樣化激勵措施

東道國對礦業開發的激勵措施、行政審批程序的復雜性是影響投資者投資熱情的重要因素，實施勘查開發激勵計劃，簡化審批流程，提高礦業權登記的便利性，才能吸引更多的礦業投資。

沙特阿拉伯將采礦業視為“2030愿景”戰略的關鍵組成部分，于2023年舉行礦業區塊招標，頒發數百個礦業許可證，啟動勘探激勵計劃。印度首次啟動20個關鍵礦產區塊拍賣，涉及鋰、鎳、石墨、稀土元素等多個礦種。贊比亞推出線上礦業地籍系統，以簡化采礦權申請流程和審批流程。

2.4 重視環境保護和礦業可持續發展

發展與安全始終是世界各國在進行礦產資源開發時需要平衡的目標。隨著全球對生態安全的重視，越來越多的國家傾向于禁止在自然保護區以及對水源至關重要的地區及其附近開采礦產資源[6]，注重礦業綠色、可持續發展。

哥倫比亞宣布將停止發放露天采礦許可證，但現有礦山和已獲得的采礦許可不受影響。秘魯暫停北部洛雷托大區亞馬遜支流的納奈河流域授予新礦權12個月。巴拿馬最高法院宣布加拿大第一量子公司的柯布雷巴拿馬銅礦特許經營合同違憲。該合同文本公布后，曾引起社會公眾關于環保、人權、貪污腐敗等的抗議示威。巴拿馬政府已下令要求停止該銅礦的運營，而第一量子公司對該國發起兩項國際仲裁。信用評級機構穆迪指出，巴拿馬廢除采礦合約將影響投資者信心，并顯著增加政府信用評級下調的風險。

哈薩克斯坦發布《關于礦產資源開發和利用的國家戰略（2023—2030）》，旨在促進礦業的可持續發展，提高礦業的競爭力和效益，保護環境和社會利益。塔吉克斯坦提出《塔吉克斯坦“綠色經濟”發展戰略（2023—2037年）》，并制定了未來三年實施計劃，重點進行體制改革，減少溫室氣體排放，確保有效利用自然資源，吸引投資，引進現代技術和創新技術，加強綠色經濟方面的國際合作，計劃在未來十五年內投入超過215億索莫尼以發展“綠色經濟”。

3 礦業政策變化的影響分析

3.1 全球資源治理體系向陣營化和碎片化發展

在俄烏沖突和新冠肺炎疫情的疊加影響之下，供應鏈安全問題受到各國更大程度的重視，價值觀壁壘在關鍵礦產供應鏈中的作用更加凸顯，關鍵礦產需求增加驅動的地緣沖突也在不斷加劇。西方國家試圖通過“能源資源倡議”“礦產安全伙伴關系”“印太繁榮經濟框架下關鍵礦產對話機制”，以及關鍵礦產貿易協議等多邊和雙邊資源外交體系重構全球礦產資源治理規則，體現了供應鏈對華“去風險”的戰略意圖[17]。目前已建立的眾多關鍵礦產聯盟及謀劃的礦產供應鏈具備三個共同特點：一是以西方國家為核心；二是最大限度拉攏亞非拉資源國家；三是完全將中國排除在外。這些合作的本質是在礦產資源領域建立強大的國家聯盟，讓其他成員國支持基于美西方利益建立的國際秩序和合作規則，并通過與盟友合作實現關鍵礦產供應鏈與中國“脫鉤”[4]，將中國排擠在全球礦產供應鏈和價值鏈之外，這對我國國際礦業合作構成不容低估的挑戰，海外礦產資源利益面臨的地緣政治風險進一步升高，也阻滯了全球化進程。

3.2 礦產資源勘查與開發的成本提高

短期來看，東道國強制實行原礦和精礦出口禁令，提高特許權使用費率和出口稅率，會推高礦產資源勘查與開發的成本，對外商投資企業的收益構成負面影響，挫傷投資積極性，外資企業可能會推遲或調整已有投資決策，不利于礦業投資穩定和吸引外資，不利于礦產品產量的上升，可能會加劇礦產品的供給短缺矛盾[8]。

長期來看，東道國對礦業加工增值以延長產業鏈的需求，將迫使投資者增加礦業中下游投資。但是廣大的發展中資源國家通常面臨著電力、道路等基礎設施薄弱的困境，所以旺盛礦業中下游產能和配套基建合作需求或將催生我國進行國際產能合作的機遇期。

3.3 全球主要資源國家礦業政策調整趨向于區域化、本土化、綠色化發展

區域集聚效應凸顯。區域化是經濟安全下價值鏈近岸化、多樣化調整的體現，重在周邊國家及主要地區形成價值鏈的戰略性多點布局，避免依賴部分經濟體。新冠肺炎疫情爆發以來，隨著發達國家出臺的系列產業鏈回流政策措施，全球產業鏈、礦業價值鏈區域布局加速[18]，更趨向于地理和價值觀相近為特征的區域協定或集團，維護穩定的國際投資和貿易合作，比如剛果（金）、贊比亞、安哥拉簽署洛比托走廊鐵路通道協議；歐盟與阿根廷、智利等簽署關鍵原材料價值鏈伙伴關系諒解備忘錄；美國與日本簽署關鍵礦產貿易協議，美國通過《基礎設施投資與就業法案》《通脹削減法案》《芯片與科學法案》，推出所謂的“民主供應鏈聯盟”，要在理念相近的區域優先強化供應鏈的韌性[19]。

本土化趨勢顯著。在全球關鍵礦產資源競爭加劇的背景下，為保障本國礦業產業鏈安全和韌性，不少國家實施了干預性礦業政策，以提升本國礦業產業鏈完整性和國際競爭力。長期以出口初級礦產品為主的發展中資源國家，收緊鋰等關鍵礦產原礦出口管制，提高精礦出口稅率，要求外資企業在當地進行加工增加礦產品附加值等措施體現出強烈的發展礦產精煉加工業意愿，也是提升產業層次、提高經濟附加值的現實需求[20]。歐盟、美國等西方國家也在積極推動關鍵礦產從開采、加工、回收到替代整個價值鏈的本土化[21]，例如歐盟《關鍵原材料法案》推動加強歐盟成員國內部關鍵礦產的開采和加工，簡化戰略項目許可程序，加大投資支持力度。

綠色化引領礦業及相關產業可持續發展。在清潔能源產業迎來廣闊發展前景的同時，環境和社會治理標準和規范博弈也是大國競爭的焦點，歐美及資源豐富的東道國開始重視礦業綠色可持續發展[22]，涉及環境保護、社區發展、人權和勞工保護等要求的法律法規和政策體系愈加嚴格規范[7]，綠色供應鏈在未來有可能改變全球權力分配和國家間關系，重塑未來地緣政治經濟版圖[23]。

4 啟示與建議

關鍵礦產安全供應關乎世界主要大國經濟命脈，是當前國際競爭的焦點之一，由于資源分布的不均衡，導致關鍵礦產領域大國競合態勢分化，國際合作“俱樂部化”[22,24]，使得以競爭對抗為主線的地緣政治風險加劇。同時，為提高資源價值和收益，推進工業化進程，發展中資源國家出臺多樣化的激勵和干預政策措施，發揮資源優勢推動礦業產業鏈向下游延伸，將初級原材料加工成高附加值的產品出口，對礦業開發中環境保護要求不斷提高。總體來看，全球礦業產業鏈區域化、本土化、綠色化發展趨勢進一步凸顯。面對全球礦業政策的密集調整和地緣沖突不斷加劇，我國企業海外礦業投資也面臨新的風險與挑戰，海外投資保護法律體系亟需完善，以應對礦業投資領域的傳統風險與非傳統風險。

4.1 探索建立具有更廣泛包容性的全球關鍵礦產合作框架

面對美西方排他化、集團化的礦產安全伙伴關系等“小圈子”和對華“去風險”的戰略意圖，建議倡議設立一項更具包容性的全球關鍵礦產多邊合作機制，聯合以發展中國家為主的廣大資源生產國，爭取更多以發達國家為主的礦產消費國加入合作框架，形成互利互惠合作機制，以全球化抵制區域化，共同推動全球資源優化配置，通過開放、合作和互惠貿易推動構建全球關鍵礦產安全命運共同體。

4.2 謀劃布局礦業國際產能合作基地

面對資源國產業鏈本土化要求和產能及基建合作機遇期，建議以“一帶一路”倡議為契機，在重要資源富集地適時布局銅、鈷、鋰、鋁土礦等礦產加工與增值下游業務，統一布局規劃國外礦業產能合作基地，借鑒“兩國雙園”等成功模式，探索建立產業互聯、設施互通、政策互惠的雙園結對合作機制，推動基礎設施和礦業開發互聯互通，解決就業、稅收等東道國重大關切問題。推動在非洲地區建立大宗礦產開發-冶煉-初加工的產業鏈條，在拉美深入推進可持續和負責任的礦產開發進程，充分把握與周邊國家基礎設施互聯互通機遇期和投資貿易便利化條件，鞏固礦業投資合作優勢，打造鎳、鈷、鉀鹽等礦產開發、冶煉與深加工綜合產業園。

4.3 健全海外礦業投資保護體系

面對復雜的國際環境和海外礦業投資風險的上升，建議持續加強與重要資源國政府的直接溝通和雙邊合作機制構建，推動高層互訪、外交對話、政府間合作機制等，健全雙邊投資保護體系，助力與重要資源國家促進和保護投資協定的商簽和生效，完善國際投資爭端解決機制，以合作共贏的原則妥善解決合作過程中的爭議，注重保護海外投資利益。建議中資企業建立風險防范與應對機制，適時與外資企業、當地企業、社區形成利益捆綁，主動承擔社會責任，踐行綠色、協調、可持續發展理念，降低海外投資風險。