行政檢察服務(wù)保障法治化營商環(huán)境的實(shí)踐及建議

劉浩　李亞平　鄭璇

摘 要：法治要素是優(yōu)化營商環(huán)境的核心競爭力，以法治的確定性促經(jīng)濟(jì)之“穩(wěn)”。行政檢察在涉企案件的處理中，具有更親和地向社會(huì)傳導(dǎo)營商環(huán)境政策走向的優(yōu)勢和責(zé)任，與各類市場主體的聯(lián)系更為緊密，但同時(shí)也存在服務(wù)供給與需求不匹配、大數(shù)據(jù)賦能作用發(fā)揮不充分、內(nèi)外聯(lián)動(dòng)不順暢、專業(yè)化程度不足等問題。建議在行政檢察監(jiān)督職能上對(duì)接市場主體的法治需求，深化大數(shù)據(jù)應(yīng)用，全方位搭建安商惠企服務(wù)平臺(tái)，努力為市場主體提供更多優(yōu)質(zhì)檢察產(chǎn)品。

關(guān)鍵詞：法治化營商環(huán)境 行刑反向銜接 數(shù)據(jù)監(jiān)督模型 類案監(jiān)督

營商環(huán)境集中反映一個(gè)國家和地區(qū)的重要軟實(shí)力和核心競爭力，市場作用發(fā)揮需要依賴于營商環(huán)境的優(yōu)化，而營商環(huán)境也需要法治提供堅(jiān)實(shí)的保障。行政檢察作為“四大檢察”中的重要組成部門，聚焦依法保障企業(yè)及企業(yè)家合法權(quán)益，不斷強(qiáng)化能動(dòng)監(jiān)督、精準(zhǔn)監(jiān)督、系統(tǒng)監(jiān)督理念，找準(zhǔn)工作切入點(diǎn)和著力點(diǎn)，開展護(hù)航法治化營商環(huán)境專項(xiàng)活動(dòng)，以實(shí)實(shí)在在的法律監(jiān)督成效為經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展?fàn)I造公平、有序、健康市場環(huán)境。

一、梳理：優(yōu)化法治化營商環(huán)境的法治實(shí)踐

（一）法治化營商環(huán)境相關(guān)規(guī)定的完善

黨中央、國務(wù)院將法治化營商環(huán)境作為高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之意，連續(xù)推出一系列優(yōu)化營商環(huán)境的法規(guī)文件（表1），優(yōu)化營商環(huán)境法治建設(shè)進(jìn)入新階段。2019年10月國務(wù)院頒布的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》填補(bǔ)了優(yōu)化營商環(huán)境的立法空白，在我國及世界上都有重要影響，是針對(duì)優(yōu)化營商環(huán)境法治化探索的第一部綜合性行政法規(guī)。［1］在《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》《關(guān)于促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的意見》中，中共中央、國務(wù)院將營商環(huán)境法治化與市場化、國際化并列，對(duì)法治化營商環(huán)境作出重要部署。

《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》中提出“依法維護(hù)企業(yè)合法權(quán)益”。最高檢研究制定了《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能服務(wù)保障“六穩(wěn)”“六保”的意見》《關(guān)于依法懲治和預(yù)防民營企業(yè)內(nèi)部人員侵害民營企業(yè)合法權(quán)益犯罪、為民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好法治環(huán)境的意見》《關(guān)于全面履行檢察職能 推動(dòng)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的意見》，為民營企業(yè)發(fā)展?fàn)I造法治化營商環(huán)境。各地檢察機(jī)關(guān)結(jié)合地方實(shí)際，也研究制定了優(yōu)化營商環(huán)境、服務(wù)企業(yè)發(fā)展的意見措施，助推法治化營商環(huán)境創(chuàng)新提升。如臨沂市檢察機(jī)關(guān)通過到經(jīng)濟(jì)主管部門、重點(diǎn)企業(yè)調(diào)研，制定了《關(guān)于優(yōu)化法治營商環(huán)境護(hù)航綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)建設(shè)的方案》等文件，定制“服務(wù)規(guī)范”，找準(zhǔn)服務(wù)保障法治化營商環(huán)境建設(shè)的切入點(diǎn)，增強(qiáng)服務(wù)工作的精細(xì)化、針對(duì)性。

（二）行政檢察服務(wù)法治化營商環(huán)境的實(shí)踐

行政檢察聚焦涉市場主體產(chǎn)權(quán)保護(hù)、財(cái)產(chǎn)征收、市場準(zhǔn)入、行政處罰、減稅降費(fèi)等焦點(diǎn)問題，通過強(qiáng)化重點(diǎn)領(lǐng)域行政檢察監(jiān)督，引導(dǎo)和促進(jìn)市場主體守法合規(guī)經(jīng)營，在第五屆民營經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)峰會(huì)上，行政檢察護(hù)航法治化營商環(huán)境專項(xiàng)活動(dòng)作為2023年民營經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)“十大護(hù)航行動(dòng)”發(fā)布。

1.開展涉市場主體行政訴訟監(jiān)督。準(zhǔn)確把握公共利益保護(hù)、比例原則和合理性原則的適用，綜合判斷涉企案件中行政行為的合法性與合理性，圍繞與法治化營商環(huán)境有關(guān)的市場監(jiān)管、稅收管理、市場準(zhǔn)入、經(jīng)營許可、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域，加大涉市場主體權(quán)益保護(hù)案件辦理力度，充分運(yùn)用抗訴、檢察建議等方式，及時(shí)糾正侵害民營企業(yè)合法權(quán)益的行為。

2.探索涉市場主體行政違法行為監(jiān)督。在履行職責(zé)過程中，圍繞自然資源、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、市場監(jiān)管等行政管理中政企矛盾較突出的重點(diǎn)領(lǐng)域，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)，損害市場主體合法權(quán)益的，依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等督促其糾正。發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在管理漏洞的，制發(fā)改進(jìn)工作、完善治理的檢察建議，促進(jìn)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控，完善企業(yè)的經(jīng)營管理規(guī)范建設(shè)。

3.加強(qiáng)涉市場主體行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作。堅(jiān)持涉企案件每案必調(diào)，對(duì)案件辦理中涉及民營企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營行政許可、行政處罰、行政確認(rèn)等問題，主動(dòng)融入矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解，通過宣告送達(dá)、溝通協(xié)調(diào)、召開聽證會(huì)等方式，做好相關(guān)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作，為企業(yè)發(fā)展排憂解困，解決企業(yè)正當(dāng)訴求，為企業(yè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)“保駕護(hù)航”。

二、檢視：行政檢察服務(wù)保障法治化營商環(huán)境的難點(diǎn)

當(dāng)前我國營商環(huán)境不斷改善提升，尤其是營商環(huán)境的法治保障建設(shè)取得了明顯成效。但行政檢察在滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的法治需求，解決制約民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一些深層次問題上力度還不夠，與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制有效運(yùn)行以及黨中央關(guān)于優(yōu)化營商環(huán)境的要求相比，還有不小的差距。

（一）行政檢察服務(wù)供給與法治化營商環(huán)境需求仍不相匹配

行政檢察秉持“做實(shí)”的基本要求和“一手托兩家”的基本定位不斷拓展職能、創(chuàng)新蓬勃發(fā)展［2］，但與日新月異的法治化營商環(huán)境需求相比還不匹配，多是通過司法辦案產(chǎn)生輻射效應(yīng)，無法解決一些普遍性和深層次的問題。在具體的制度功能發(fā)揮上受限，如涉案企業(yè)合規(guī)改革為民營企業(yè)發(fā)展?fàn)I造法治化營商環(huán)境打出法治“組合拳”，但企業(yè)行政合規(guī)的推進(jìn)卻一波三折，目前仍停留在探索階段。行政爭議實(shí)質(zhì)性化解受行政處罰自由裁量權(quán)的限制，在狹小縫隙中努力作為，可操作空間有限，案件數(shù)量和質(zhì)效上還不能滿足法治化營商環(huán)境的需求。

（二）大數(shù)據(jù)賦能法治化營商環(huán)境作用發(fā)揮不充分

運(yùn)用大數(shù)據(jù)思維和技術(shù)發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索，推動(dòng)類案監(jiān)督、促進(jìn)社會(huì)治理的作用發(fā)揮不足，法治化營商環(huán)境監(jiān)督成效不明顯。主動(dòng)對(duì)接行政機(jī)關(guān)執(zhí)法數(shù)據(jù)資源進(jìn)展緩慢，雖然有行政機(jī)關(guān)數(shù)據(jù)不同源、保密程度不一、信息分散難以匯集原因，但容易獲取的12345政府服務(wù)熱線數(shù)據(jù)資源也未建立涉市場監(jiān)管領(lǐng)域行政違法監(jiān)督線索“數(shù)據(jù)池”等，“數(shù)據(jù)壁壘”仍未突破，數(shù)據(jù)分析處理、大數(shù)據(jù)協(xié)同尚未深入挖潛。運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)建立標(biāo)準(zhǔn)化法律監(jiān)督數(shù)據(jù)模型應(yīng)用不廣泛，目前行政檢察在行刑反向銜接、企業(yè)行政處罰類以及營業(yè)執(zhí)照監(jiān)管等小切口上有數(shù)據(jù)模型構(gòu)建初探，對(duì)推進(jìn)市場主體權(quán)益保護(hù)和市場亂象系統(tǒng)治理發(fā)揮一定作用，但在模式比對(duì)、數(shù)據(jù)篩選、異常數(shù)據(jù)預(yù)警等智能化應(yīng)用以及線索歸集、統(tǒng)計(jì)分析、輔助決策等賦能不夠，即使抓取到涉企行政檢察案件數(shù)據(jù)，也分析不出深藏其中的監(jiān)督線索，無法做到深層次監(jiān)督。

（三）涉法治化營商環(huán)境內(nèi)外聯(lián)動(dòng)仍不順暢

行政檢察在打造全鏈條服務(wù)法治化營商環(huán)境上思路不開闊，局限于自身監(jiān)督職能發(fā)揮，未從“四大檢察”協(xié)同角度構(gòu)建內(nèi)部上下聯(lián)動(dòng)、同向發(fā)力、一體推進(jìn)的工作格局，對(duì)外還未形成聯(lián)動(dòng)前端、中端、末端流程的“三位一體”服務(wù)保障體系。法治化營商環(huán)境的建設(shè)需要檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門協(xié)作配合，刑事檢察部門圍繞法治化營商環(huán)境在打擊和保護(hù)職能發(fā)揮上舉足輕重，但行刑銜接還不健全，涉及到行政機(jī)關(guān)怠于履行保護(hù)企業(yè)權(quán)益或應(yīng)給予違法企業(yè)行政處罰等情形，與行政檢察銜接和配合的理念還未建立，內(nèi)部還未形成合力，大量危害法治化營商環(huán)境行為未得到懲處。目前在行政檢察辦案中與工商聯(lián)、市場監(jiān)管、稅務(wù)、綜合行政執(zhí)法等涉法治化營商環(huán)境相關(guān)職能部門還是以個(gè)案溝通為主，雖然在法治化營商環(huán)境案件線索的發(fā)現(xiàn)移交、案件研討、案情通報(bào)、矛盾糾紛共同化解等機(jī)制建設(shè)有了規(guī)定，但在證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)共享、職責(zé)權(quán)限等深層次交流上還有阻礙，還未完全釋放出外部聯(lián)絡(luò)機(jī)制的力量。

（四）服務(wù)保障法治化營商環(huán)境的專業(yè)化程度不足

法治化營商環(huán)境與政府營商政策息息相關(guān)，市場監(jiān)管主體多元、行政職能交叉，涉及的法律法規(guī)數(shù)量多、規(guī)模大，專業(yè)性、政策性強(qiáng)。行政檢察無論在監(jiān)督領(lǐng)域的廣度、涉及專業(yè)的深度上都要求比較高，行政檢察人員在面對(duì)眾多行政執(zhí)法部門、處理繁雜事項(xiàng)時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、開展調(diào)查核實(shí)、開展監(jiān)督的能力欠缺，在辦理侵害企業(yè)權(quán)益案件中深挖、經(jīng)營案件線索等方面經(jīng)驗(yàn)缺乏，開展跟蹤監(jiān)督、延伸辦案效果工作較為被動(dòng)。與此同時(shí)，專職從事行政檢察的人員和具有行政法知識(shí)背景的人員數(shù)量少，且隨著法治化營商環(huán)境監(jiān)督領(lǐng)域的擴(kuò)大、辦案數(shù)量、難度的增加，專職人員的數(shù)量缺口會(huì)更大。

三、探尋：行政檢察服務(wù)法治化營商環(huán)境的建議

（一）以監(jiān)督為核心，全面對(duì)接市場主體的法治需求

緊扣民營企業(yè)發(fā)展中的“痛點(diǎn)”“難點(diǎn)”“堵點(diǎn)”“重點(diǎn)”，充分運(yùn)用政治智慧、法治智慧、檢察智慧，精準(zhǔn)發(fā)力，以法治力量護(hù)航民營經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。一方面要細(xì)化個(gè)案治理，對(duì)涉企案件“一案一研判”，以案件甄別、防控、化解、處理機(jī)制為重點(diǎn)，開展社會(huì)調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)研判，對(duì)政策性強(qiáng)、社會(huì)關(guān)注度高、處理結(jié)果影響重大的涉企案件進(jìn)行專項(xiàng)管理。通過個(gè)案精細(xì)化辦理助力破解監(jiān)管難題，督促執(zhí)法主體依法履職，協(xié)助解決行業(yè)頑疾。另一方面要加強(qiáng)類案監(jiān)督，聚焦“虛假登記”“惡意注銷”“非法轉(zhuǎn)賣營業(yè)執(zhí)照”等破壞市場秩序行為，針對(duì)影響民營企業(yè)健康發(fā)展的苗頭性、傾向性、普遍性問題開展專項(xiàng)清理，通過具體的“小專項(xiàng)”監(jiān)督活動(dòng)深入挖掘同類違法行為，通過類案監(jiān)督促進(jìn)行政機(jī)關(guān)完善依法治理。

（二）以數(shù)字化為引擎，深化大數(shù)據(jù)應(yīng)用為市場監(jiān)管效能賦能增力

將檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在跨部門大數(shù)據(jù)上協(xié)同融合，全面匯集相關(guān)數(shù)據(jù)資源，構(gòu)建跨執(zhí)法、司法部門的“法治營商環(huán)境共護(hù)應(yīng)用場景”，為服務(wù)法治化營商環(huán)境賦能。立足行政執(zhí)法點(diǎn)多線長面廣、各類行業(yè)和領(lǐng)域自身不同特點(diǎn)，遵循“先建機(jī)制后建平臺(tái)”的路徑推進(jìn)，行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)先就執(zhí)法司法數(shù)據(jù)向?qū)Ψ介_放以及如何開放等達(dá)成共識(shí)，在此基礎(chǔ)上根據(jù)工作需要搭建信息化平臺(tái)。樹立大數(shù)據(jù)辦案理念，建立大數(shù)據(jù)監(jiān)督模型為服務(wù)法治化營商環(huán)境賦能，通過數(shù)據(jù)分析、碰撞提升執(zhí)法監(jiān)管能力，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)涉市場主體的監(jiān)管治理漏洞，督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)。［3］

（三）以鏈接為紐帶，全方位搭建安商惠企服務(wù)平臺(tái)

充分利用“兩微一端”等新媒體平臺(tái)及報(bào)刊、電臺(tái)等宣傳行政檢察在服務(wù)法治化營商環(huán)境的好做法、好案例，加強(qiáng)與司法、行政有關(guān)部門和企業(yè)的溝通聯(lián)動(dòng)。

1.主動(dòng)向黨委、人大匯報(bào)服務(wù)保障法治化營商環(huán)境工作情況，對(duì)于辦案中發(fā)現(xiàn)的問題，及時(shí)報(bào)告并提出解決建議，加強(qiáng)與法院、公安、行政機(jī)關(guān)等單位的協(xié)作配合，在政策運(yùn)用、法律適用等方面統(tǒng)一尺度，形成合力，強(qiáng)化與工商聯(lián)、行業(yè)協(xié)會(huì)等的聯(lián)系溝通，通過會(huì)簽文件等形式加強(qiáng)協(xié)作聯(lián)系。［4］

2.完善檢企溝通聯(lián)絡(luò)機(jī)制，深入民營企業(yè)一線開展走訪調(diào)研，上門問計(jì)、對(duì)接需求、服務(wù)發(fā)展，緊密結(jié)合民營企業(yè)司法需求，及時(shí)研究行政檢察服務(wù)保障涉民營企業(yè)重大問題、重大案件，在公開聽證、檢察開放日等活動(dòng)中主動(dòng)邀請企業(yè)家代表參加，打造檢企常態(tài)長效互動(dòng)平臺(tái)，提升行政檢察服務(wù)的精準(zhǔn)性、實(shí)效性。

3.推動(dòng)落實(shí)檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法反向銜接，解決對(duì)部分市場主體的違法行為不刑不罰、應(yīng)移未移、應(yīng)罰未罰問題，將擾亂市場交易秩序行為解決于萌芽。［5］檢察系統(tǒng)內(nèi)由刑事、案管和行政檢察部門協(xié)作梳理涉及市場監(jiān)管、經(jīng)營許可、稅收管理、安全生產(chǎn)、環(huán)境資源等領(lǐng)域的不起訴案件，及時(shí)移送并審查是否需要給予行政處罰，對(duì)外重點(diǎn)就檢察意見的移送、落實(shí)、反饋以及涉案企業(yè)、整體行業(yè)的自律規(guī)范等問題，與行政主管機(jī)關(guān)和工商聯(lián)、行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行密切溝通，加強(qiáng)對(duì)行政主管機(jī)關(guān)回復(fù)和處理情況的跟蹤了解，督促行政主管機(jī)關(guān)及時(shí)作出行政處罰決定，推動(dòng)市場主體公平良性競爭。

（四）以素能為保障，為市場主體提供更多優(yōu)質(zhì)檢察產(chǎn)品

積極適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展需要，完善行政檢察隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)規(guī)劃，圍繞服務(wù)法治化營商環(huán)境開展多層次、多角度教育培訓(xùn)，為服務(wù)保障法治化營商環(huán)境提供人才保障。

1.健全專業(yè)化辦案機(jī)制，通過培養(yǎng)、引進(jìn)等多種方式，將具有企業(yè)合規(guī)、市場監(jiān)管、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、大數(shù)據(jù)等專業(yè)背景、辦案經(jīng)驗(yàn)豐富的干警納入服務(wù)保障法治化營商環(huán)境專業(yè)化辦案團(tuán)隊(duì)，打造熟悉市場規(guī)則、精通經(jīng)濟(jì)金融知識(shí)、善于辦理疑難復(fù)雜案件的專業(yè)化辦案團(tuán)隊(duì)，以專業(yè)化辦案團(tuán)隊(duì)的組建彌補(bǔ)行政檢察專職人員不足。

2.要通過專項(xiàng)培訓(xùn)、專業(yè)研討、專家講座、實(shí)戰(zhàn)化培訓(xùn)等方式加強(qiáng)素能培育提升，把涉民營經(jīng)濟(jì)法律政策、指導(dǎo)性案例、典型案例作為教育培訓(xùn)內(nèi)容和司法辦案重要參考，提高案件辦理水平。

3.充分借助專家學(xué)者“外腦”智慧，通過同堂培訓(xùn)、課題調(diào)研、法治實(shí)踐等方式破解行政檢察高質(zhì)量發(fā)展難題，一體推動(dòng)行政檢察理論研究與實(shí)踐創(chuàng)新，切實(shí)提高服務(wù)保障能力。

*最高人民檢察院第七檢察廳檢察官助理［100726］

**山東省臨沂市河?xùn)|區(qū)人民檢察院第四檢察部檢察官助理［276000］

***山東省臨沂市人民檢察院第六檢察部主任、一級(jí)檢察官［276000］

［1］ 參見胡曉霞：《論法治化營商環(huán)境之司法方案》，《中國應(yīng)用法學(xué)》2021年第6期。

［2］ 參見張相軍：《在“全面”和“深化”上發(fā)力做實(shí)行政檢察監(jiān)督》，《人民檢察》2021年第21-22期。

［3］ 參見張相軍、周雷： 《全面深化行政檢察監(jiān)督 完善中國特色行政檢察監(jiān)督體系——2022年行政檢察研究綜述》，《人民檢察》2023年第1期。

［4］ 參見張相軍、韓成軍等：《民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展語境下行政檢察監(jiān)督研究》，《人民檢察》2022年第1期。

［5］ 參見張相軍：《新時(shí)代行政檢察協(xié)同推進(jìn)法治政府建設(shè)的進(jìn)路》，《中國檢察官》2023年第19期。