以提升檢察意見質(zhì)量強(qiáng)化行刑反向銜接的路徑

張璇　王紹莉　楊軒興

摘 要：檢察機(jī)關(guān)向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送行政處罰案件的“反向銜接”制度，是強(qiáng)化行刑銜接配合，共同推進(jìn)法治中國建設(shè)的重要內(nèi)容。各地檢察機(jī)關(guān)開展了大量的實踐探索并積累了豐富的經(jīng)驗，但實踐中檢察意見專業(yè)性、精準(zhǔn)性不足的問題逐漸凸顯，直接或間接導(dǎo)致文書適用不規(guī)范、部門間線索移送不順暢、行政機(jī)關(guān)接受度不佳等問題。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)抓住檢察意見質(zhì)量這個關(guān)鍵，將行政違法行為監(jiān)督的視角融入檢察意見制發(fā)環(huán)節(jié)，從作好行政處罰行為定性、判斷好是否應(yīng)當(dāng)作出行政處罰以及審查好行政處罰行為的合法性，提升檢察意見的質(zhì)量，從而進(jìn)一步推動行刑反向銜接工作的開展。

關(guān)鍵詞：檢察意見 行刑反向銜接 行政檢察 行政處罰

一、行刑反向銜接制度實踐中出現(xiàn)的問題

2023年7月，最高檢印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)行刑雙向銜接和行政違法行為監(jiān)督構(gòu)建檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法銜接制度的意見》（以下簡稱《雙向銜接意見》），明確由行政檢察部門負(fù)責(zé)行刑雙向銜接中的反向銜接工作，在刑事檢察部門作出不起訴決定后，審查是否需要對被不起訴人作出行政處罰，需要給予行政處罰的，經(jīng)檢察長批準(zhǔn)，向同級行政機(jī)關(guān)提出檢察意見。檢察機(jī)關(guān)對行政主管機(jī)關(guān)的回復(fù)和處理情況進(jìn)行跟蹤督促，發(fā)現(xiàn)行政主管機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)的，履行行政違法行為監(jiān)督職能，制發(fā)檢察建議督促其糾正。《雙向銜接意見》印發(fā)后，行刑反向銜接工作迅速鋪開，各地檢察機(jī)關(guān)陸續(xù)成立“行政檢察辦公室”，負(fù)責(zé)對內(nèi)統(tǒng)籌行刑反向銜接工作、行政違法行為監(jiān)督等行政檢察職能，對外統(tǒng)一協(xié)調(diào)檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)移送行政處罰案件。北京、山東、江西等地均采取了特色做法總結(jié)了先行經(jīng)驗。在初期的實踐中，各地在重點罪名的歸類統(tǒng)計、數(shù)字監(jiān)督模型的類案辦理上取得了不少成果，部分地區(qū)制定出了程序化的實操手冊。但各地實踐經(jīng)驗中對流程、機(jī)制研究得多，對審查具體案件是否應(yīng)當(dāng)作出行政處罰的實體問題研究得較少，現(xiàn)階段行政檢察部門作出檢察意見的專業(yè)性、精準(zhǔn)性尚有不足，導(dǎo)致在行刑反向銜接工作的推進(jìn)上產(chǎn)生阻滯，具體表現(xiàn)為以下三個方面問題。

（一）文書適用不規(guī)范

主要體現(xiàn)在檢察意見和檢察建議在運用中的混淆。檢察意見和檢察建議兩種文書在行刑反向銜接制度設(shè)計中存在著程序上的承接關(guān)系，行政違法行為監(jiān)督的檢察建議發(fā)揮著檢察意見書的補充和保障作用。基于文書的定位不同，二者在制作依據(jù)、內(nèi)容和作用體現(xiàn)上均有所區(qū)別：依據(jù)刑事訴訟法，檢察意見書的作用指向刑事訴訟程序中的被不起訴人，內(nèi)容應(yīng)限于行政處罰、處分或者需要沒收違法所得的范圍，在行刑反向銜接中主要是行政處罰。依據(jù)《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》，檢察建議的作用更多體現(xiàn)為針對行政機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督。內(nèi)容上涉及社會治理、依法行政、司法公正以及維護(hù)公共利益等各個領(lǐng)域。對兩種文書的混用主要體現(xiàn)為對某一類行政行為是否屬于行政處罰把握得不夠清晰。如“通報批評”，雖然《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第9條將“通報批評”明確為行政處罰的種類，但并非所有關(guān)于行政違法事實的通報都屬于行政處罰，依據(jù)《中華人民共和國稅收征收管理法》第45條第3款規(guī)定作出的“對納稅人欠繳稅款的情況定期予以公告”就屬于強(qiáng)制執(zhí)行行為，這需要具體情況具體分析。［1］

（二）部門間線索移送不順暢

主要源于行政檢察部門與刑事檢察部門在是否對被不起訴人作出行政處罰方面存在不同傾向。在面對輕微刑事案件時，刑事檢察部門從適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的角度與嫌疑人進(jìn)行控辯協(xié)商，如果辦案人員對嫌疑人強(qiáng)調(diào)其在被不起訴后還面臨著從嚴(yán)的行政處罰，會影響嫌疑人對認(rèn)罪認(rèn)罰結(jié)果的判斷，若在不起訴決定宣告階段告知，則難免造成嫌疑人態(tài)度的反復(fù)，故刑事檢察辦案人員從辦案效果的角度出發(fā)更傾向于減少行政處罰對刑事案件辦理的影響。由行政檢察部門或“行政檢察辦公室”負(fù)責(zé)反向銜接工作后，面對刑事檢察部門移交的不起訴案件線索，行政檢察辦案人員跳出刑事案件程序，從被不起訴人應(yīng)受到的懲戒效果出發(fā)，則更傾向于作出行政處罰。以故意傷害罪案件為例，刑事檢察部門要促使嫌疑人和被害人雙方和解需要做大量工作，嫌疑人同意賠償并悔改后，刑事檢察部門作出不起訴決定移交行政檢察部門大多持有不再作出行政處罰的意見。行政檢察部門對案件事實和當(dāng)事人的了解多來自于書面審查，對被不起訴人的家庭情況、社會關(guān)系以及罰款執(zhí)行能力等方面不如刑事檢察部門直觀和全面，從法律適用角度則更傾向于被不起訴人在承擔(dān)賠償款的民事之外，仍需承擔(dān)行政責(zé)任。刑事檢察部門與行政檢察部門的不同意見，一定程度上影響了部門間的線索移送效率。

（三）行政機(jī)關(guān)對檢察意見的接受度

修訂后的《行政處罰法》規(guī)定了輕微不罰、初次不罰、無錯不罰的制度，明確了處罰和教育相結(jié)合的原則，這讓行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定時尤為謹(jǐn)慎。在實踐中經(jīng)常有公安機(jī)關(guān)援引《中華人民共和國治安管理處罰法》第9條“經(jīng)公安機(jī)關(guān)調(diào)解，當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議的，不予處罰”，對檢察機(jī)關(guān)的處罰意見不予執(zhí)行。實際上，當(dāng)行政責(zé)任內(nèi)容與刑事責(zé)任內(nèi)容具有相同的處罰效果時，刑事案件因自首、退賠等情節(jié)作出不起訴決定的，已經(jīng)從刑事責(zé)任降格為行政責(zé)任，如果再次減輕處理，便違背了罰過相當(dāng)原則。基于罰過相當(dāng)?shù)脑瓌t，對刑事不起訴的違法行為從刑事責(zé)任降格為行政責(zé)任，一般情況下對案涉行為在行政處罰上應(yīng)重于一般違法行為，但在特殊領(lǐng)域，行政處罰的力度某種程度上要高于刑事處罰。如對銷售有毒有害食品行為的罰款與罰金的比較上，行政處罰以10萬元為罰款起點，刑事處罰以銷售金額百50%為罰金起點，現(xiàn)實中銷售金額不大但遭受巨額行政罰款的案例比比皆是。在這種情況下，不能簡單的以高檔的行政處罰代替低檔的刑事處罰。且不同種類的處罰對不同的相對人起到的作用也不一樣，不能簡單的認(rèn)為人身罰大于財產(chǎn)罰。在制發(fā)的檢察意見中，若僅僅引用相關(guān)法律條文，在處罰理由和對行政機(jī)關(guān)的要求部分表述不夠精準(zhǔn)有力的話，會影響到行政機(jī)關(guān)對于檢察意見的接受度。這要求檢察意見書的內(nèi)容既能體現(xiàn)法律規(guī)定的專業(yè)性，又能結(jié)合具體案情和相關(guān)當(dāng)事人的情況，提出恰當(dāng)?shù)穆穆氁庖姡栽鰪?qiáng)行政機(jī)關(guān)對檢察意見的執(zhí)行力。

二、以提升檢察意見質(zhì)量強(qiáng)化行刑反向銜接的合理性

人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是保障國家法律統(tǒng)一正確實施的司法機(jī)關(guān)，要解決上述問題，需要從行政行為的合法性原則入手，以檢察意見書為載體保障行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一正確行使行政處罰權(quán)，是法律監(jiān)督的優(yōu)勢所在。具體來說有以下三個方面的合理性：

1.從立法和政策制定的角度。2020年公安部發(fā)布的《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》和2018年修訂后的刑事訴訟法為行刑反向銜接制度提供了直接依據(jù)，但該制度的完善和發(fā)展則是在2021年1月《行政處罰法》修訂通過后。2021年6月黨中央印發(fā)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》進(jìn)一步對反向銜接提出明確要求，同年9月最高檢發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定》第8條、第9條，對該制度的具體流程作出了詳細(xì)規(guī)定。從政策制定的脈絡(luò)來看，正確理解《行政處罰法》的修訂是開展好該項制度的前提，檢察機(jī)關(guān)對《行政處罰法》最直接的貫徹落實便體現(xiàn)在制發(fā)檢察意見的環(huán)節(jié)。

2.從制度銜接的角度。行政違法行為監(jiān)督是行政檢察部門的重要職責(zé)，最高檢《雙向銜接意見》中四次提及“統(tǒng)籌推進(jìn)行刑雙向銜接和行政違法行為監(jiān)督工作”。在行刑反向銜接職責(zé)聯(lián)動的過程中，行政檢察部門對行政違法行為監(jiān)督職能的應(yīng)用、優(yōu)勢的發(fā)揮不應(yīng)僅局限在事后對行政機(jī)關(guān)的跟蹤監(jiān)督上，在制發(fā)檢察意見書的環(huán)節(jié)就應(yīng)當(dāng)避免違法或無效的行政處罰發(fā)生。如果檢察意見內(nèi)容里的行政處罰行為是違法或無效的，那么無論行政機(jī)關(guān)收到檢察意見書后作出的行政處罰行為是否合法都將不可逆地?fù)p及檢察機(jī)關(guān)的公信力。

3.從職能履行的角度。要體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的特性，體現(xiàn)行政檢察督促、提醒的權(quán)力定位，溝通機(jī)制的搭建雖必不可少但仍屬于“外功”，真正提升行政機(jī)關(guān)對檢察意見的可接受度，則需要對檢察意見的精準(zhǔn)性、專業(yè)性進(jìn)行提升，以對法律專業(yè)化的理解樹立起檢察履職的權(quán)威。

三、提升檢察意見質(zhì)量的路徑

行政檢察部門或“行政檢察辦公室”在制發(fā)檢察意見時，應(yīng)從全流程出發(fā)，將行政違法行為監(jiān)督的視角融入檢察意見制發(fā)環(huán)節(jié)，從強(qiáng)化對行政處罰的定性、審查是否應(yīng)當(dāng)作出行政處罰行為以及充分考慮行政處罰行為的合法性三條路徑提升檢察意見的質(zhì)量，從而破解上述行刑反向銜接工作中出現(xiàn)的因定性不準(zhǔn)、處罰意見不統(tǒng)一、處罰行為操作性不強(qiáng)引發(fā)的文書適用不規(guī)范、部門間線索移送不順暢、行政機(jī)關(guān)接受度不佳等問題，進(jìn)一步推動行刑反向銜接工作的進(jìn)展。

（一）精準(zhǔn)定性行政處罰行為

在對擬作出行政處罰的行為進(jìn)行定性時，實質(zhì)上是將應(yīng)受行政處罰的行為在行政法律規(guī)定上進(jìn)行“類型化”，行政檢察部門需要綜合考慮行為的主客觀因素是否符合某一法律條文的解釋或定義。如故意傷害罪在行政處罰中“毆打”和“結(jié)伙毆打”“多次毆打”的區(qū)別，要綜合考慮相對人主觀上是否存在結(jié)伙的故意，客觀上是否具備糾集的過程。作為行政檢察部門要充分運用法律監(jiān)督的視角，在對行政相對人作出處罰意見時，還應(yīng)將行政機(jī)關(guān)的違法可能性考慮在內(nèi)。如在行政機(jī)關(guān)不按法定程序進(jìn)行強(qiáng)制拆除違法建筑的情形下，相對人使用暴力手段阻礙國家機(jī)關(guān)工作人員執(zhí)行職務(wù)的行為。因行政機(jī)關(guān)并非依法執(zhí)行公務(wù)，該行為不能以妨害公務(wù)罪被起訴，不宜依照“阻礙國家機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)”進(jìn)行處罰，而應(yīng)以毆打他人進(jìn)行定性。個別案件中，還應(yīng)考慮相對人和行政機(jī)關(guān)混合過錯的情形。

（二）準(zhǔn)確判斷是否應(yīng)當(dāng)作出處罰

檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查后作出的不起訴決定包括法定不起訴、酌定不起訴、存疑不起訴和附條件不起訴等情況，實踐中最常見的是對酌定不起訴的案件當(dāng)事人進(jìn)行處罰的情形，包括已經(jīng)構(gòu)成犯罪但是犯罪情節(jié)輕微以及依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰的情形。無論基于哪種不起訴決定，對其背后的違法事實都可以提出行政處罰的檢察意見。如盜竊罪中，部分?jǐn)?shù)額事實不清達(dá)不到犯罪標(biāo)準(zhǔn)，存疑不起訴的情況下也應(yīng)當(dāng)按照能夠確定的數(shù)額進(jìn)行行政處罰。追訴必要性需要檢察官綜合行為的社會危害性、行為人的主觀惡性等進(jìn)行評估考量，同樣，對行為人相對不起訴后是否需要追究非刑罰責(zé)任，也需要根據(jù)個案情況、懲治預(yù)防犯罪需要等，經(jīng)過裁量權(quán)衡后作出決定。［2］所以判斷是否應(yīng)當(dāng)作出行政處罰不應(yīng)受犯罪標(biāo)準(zhǔn)的影響，而應(yīng)重新衡量是否符合行政處罰行為的構(gòu)成要件。對于絕對不起訴的案件，應(yīng)當(dāng)重點審查涉案行為是否具有行政可罰性。對于相對不起訴的案件，應(yīng)當(dāng)重點審查違法行為事實構(gòu)成要件、立案標(biāo)準(zhǔn)、量刑情節(jié)和強(qiáng)制措施。對于存疑不起訴的案件，應(yīng)當(dāng)重點審查涉案基本事實是否清楚、在案證據(jù)能否達(dá)到行政處罰證明標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上還要審查兩種特殊的情形，一是表面上具備不予行政處罰的事由但仍需處罰的情形，如《行政處罰法》第33條“初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。”適用“初次不罰”制度需要滿足初次違法、危害后果輕微和及時改正三個條件。［3］其中關(guān)于“初次”如何統(tǒng)計需要具體案件具體分析，跨領(lǐng)域、跨年度還是不跨領(lǐng)域不跨年度，還有待有關(guān)部門作細(xì)化規(guī)定；關(guān)于危害后果的判斷則應(yīng)放在行政責(zé)任而不是刑事責(zé)任的程度上去衡量，故不能簡單適用該條款。二是行政處罰阻卻事由的情形，如被害人承諾、推定的承諾、假定的承諾、自損行為和危險接受等。認(rèn)定各個事由時，應(yīng)當(dāng)注意區(qū)分行政法益與刑法法益，進(jìn)行個別化法益權(quán)衡。［4］即便對于情節(jié)輕微不起訴的刑事案件也需要重新判斷其是否符合應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件，如權(quán)利受到違法侵害的人，在國家機(jī)關(guān)尚未按照法律程序采取措施之前，依靠自己的力量救濟(jì)，實現(xiàn)自己權(quán)利的行為便屬于正當(dāng)化的處罰阻卻事由，不宜對其作出行政處罰。［5］

（三）強(qiáng)化行政處罰行為的合法性審查

要提升行政機(jī)關(guān)對檢察意見的接受度，則需要提升檢察意見的可操作性，首先要對意見中的行政處罰行為進(jìn)行合法性審查，規(guī)避行政處罰行為違法或無效的情況。《行政處罰法》在修訂中對這方面的內(nèi)容進(jìn)行了完善，在檢察意見書的起草環(huán)節(jié)需要衡量法律是否有明確的處罰規(guī)定，違法行為的罰則、歸責(zé)原則、相應(yīng)程序等必須在法律條文中具體載明。在檢察意見發(fā)送環(huán)節(jié)，行政檢察部門主要面臨著行政處罰裁決時效的問題，如果從行政立案之日計算時效的話，經(jīng)過刑事偵查、審查起訴后大部分此類案件待送達(dá)檢察意見書時已經(jīng)超過了法定的行政處罰裁決時效。筆者認(rèn)為，行政處罰裁決時效可參考我國臺灣地區(qū)“行政罰法”第27條規(guī)定：“行政罰之裁處權(quán)，因3年期間之經(jīng)過而消滅，前項期間，自違反‘行政法上義務(wù)之行為終了時起算。但行為之結(jié)果發(fā)生在后者，自該結(jié)果發(fā)生時起算。前條第2項之情形，第1項期間自不起訴處分、緩起訴處分確定或無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護(hù)處分、免刑、緩刑之裁定確定日起算。行政罰之裁處因訴源、行政訴訟或其他救濟(jì)程序經(jīng)撤銷而須另為裁處者，第1項期間自原裁處被撤銷確定之日起算。”［6］對不起訴案件提出行政處罰檢察意見的，自不起訴決定之日起計算處罰時效，能夠有效解決實務(wù)中存在的困境。在規(guī)避無效方面，應(yīng)關(guān)注“限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)和法律規(guī)定的其他機(jī)關(guān)行使”等特別規(guī)定，不能督促行政機(jī)關(guān)超越專屬權(quán)實施行政處罰。又如《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第20條規(guī)定，行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實施的，屬于行政訴訟法第75條規(guī)定的“重大且明顯違法”，檢察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察意見書時從行政處罰行為合法性的角度同樣應(yīng)考慮客觀上能否實施的問題。

*山東省招遠(yuǎn)市人民檢察院檢察長、四級高級檢察官［265400］

**山東省招遠(yuǎn)市人民檢察院黨組成員、副檢察長、一級檢察官［265400］

***山東省招遠(yuǎn)市人民檢察院第四檢察部檢察官助理［265400］

［1］ 參見晏山嶸：《行政處罰實務(wù)與判例釋解》，法律出版社2023年版，第104-105頁。

［2］ 參見劉斌、韓虎：《相對不起訴非刑罰責(zé)任銜接問題探析》，《中國檢察官》2023年第17期。

［3］ 參見胡建淼：《〈行政處罰法〉通識十講》，法律出版社2021年版，第141頁。

［4］ 參見李晴：《論行政處罰的豁免》，《現(xiàn)代法學(xué)》2022年第6期。

［5］ 參見晏山嶸：《行政處罰實務(wù)與判例釋解》，法律出版社2023年版，第262頁。

［6］ 陳清秀：《行政罰法》，法律出版社2016年版，第308頁。