德國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃研究

摘要：專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)近些年已成為西方沿海國家擴(kuò)展海洋開發(fā)利用活動(dòng)的潛力區(qū)域。2 0 2 1年德國最新的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃進(jìn)一步增強(qiáng)了其對(duì)管轄海域的實(shí)際控制能力，擴(kuò)展“藍(lán)色發(fā)展”空間。文章分析了德國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃對(duì)重點(diǎn)行業(yè)的優(yōu)先性保障、保護(hù)利用活動(dòng)完整性展示、時(shí)序用海的適應(yīng)性管理等特征，結(jié)合中國實(shí)際，對(duì)完善中國涉海規(guī)劃的表達(dá)方式、細(xì)化分區(qū)與管控內(nèi)容以及探索專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架規(guī)劃編制等提出建議。

關(guān)鍵詞：專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)；規(guī)劃分區(qū)；海域管理；時(shí)序用海

中圖分類號(hào)： P 7 4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號(hào)： 1 0 0 5-9 8 5 7（ 2 0 2 4） 1 0-0 1 1 3-0 8

基金項(xiàng)目：自然資源部國土空間規(guī)劃體系重大問題補(bǔ)充研究課題子項(xiàng)（ T C 2 1 0 1 0 5 1/7） ；廣東省海岸帶綜合保護(hù)與利用規(guī)劃修編專項(xiàng)項(xiàng)目；廣東省自然資源廳科技項(xiàng)目（ G D Z R Z Y K J 2 0 2 4 0 0 3）.

S t u d yo nt h eS p a t i a lP l a n n i n go fG e r m a nE x c l u s i v e E c o n o m i cZ o n e

Z HAN GY i f a n1，C AOS h e n x i1，Z HAN G H a o d a n1，GUOY u c h e n1， 2

（ 1. G u a n g d o n gC e n t e r f o rM a r i n eD e v e l o p m e n tR e s e a r c h，G u a n g z h o u5 1 0 2 7 5，C h i n a； 2. S o u t h e r nM a r i n eS c i e n c ea n dE n g i n e e r i n gG u a n g d o n gL a b o r a t o r y（ Z h u h a i） ，Z h u h a i 5 1 9 0 8 2，C h i n a）

A b s t r a c t：E x c l u s i v eE c o n o m i cZ o n e（ E E Z）h a sb e c o m eap o t e n t i a ls p a c ef o rw e s t e r nc o a s t a l c o u n t r i e s t oe x p a n dm a r i n ea c t i v i t i e s i nr e c e n ty e a r s . T h el a t e s tG e r m a nE E Zp l a ni n2 0 2 1h a s f u r t h e rs t r e n g t h e n e d i t sa b i l i t yt oc o n t r o l t h es e au n d e r i t s j u r i s d i c t i o na n de x p a n d e dt h es p a c e f o r\" b l u ed e v e l o p m e n t \". T h ep a p e ra n a l y s e s t h e f e a t u r e so f t h eG e r m a nE E Zp l a n，s u c ha ss e t -t i n gp r i o r i t yz o n e s f o rk e yi n d u s t r i e s，m a p p i n go u ta l l t h ep r o t e c t i o na n du t i l i z a t i o na c t i v i t i e s， a n dt h ea d a p t i v e m a n a g e m e n to fa l t e r n a t e l ys e a - u s e，e t c .T a k i n gi n t oa c c o u n tt h ea c t u a l s i t u a t i o n i nC h i n a，t h ea r t i c l ep u t s f o r w a r ds u g g e s t i o n s f o r i m p r o v i n g t h ee x p r e s s i o no fC h i n a’s m a r i n ep l a n n i n g，d e t a i l i n gz o n i n ga n dc o n t r o l r e q u i r e m e n t s，a n de x p l o r i n gt h ep l a n n i n go fE E Z a n dc o n t i n e n t a l s h e l f .

K e y w o r d s：E x c l u s i v ee c o n o m i cz o n e，Z o n i n g，M a r i n em a n a g e m e n t，A l t e r n a t e l ys e a - u s e

0 引言

自1 9 8 2年《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）創(chuàng)設(shè)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度以來，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架便成為沿海國在領(lǐng)海外維護(hù)國家海洋權(quán)益和發(fā)展利益的關(guān)鍵區(qū)域。為給專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架用海活動(dòng)布局和管理提供指引，西方海洋國家已就該區(qū)域開展了規(guī)劃實(shí)踐，德國是專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃編制實(shí)踐的先行者之一。

德國位于歐洲大陸十字交叉口，毗鄰北海與波羅的海，擁有3. 3萬平方千米專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)[ 1]。專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃由德國聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)，是聯(lián)邦政府層面唯一可以制定的法定結(jié)構(gòu)性規(guī)劃。德國首部專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃于2 0 0 9年頒布生效（以下簡稱“0 9版規(guī)劃”） ，目前正在實(shí)施的是2 0 2 1年底發(fā)布的第二輪規(guī)劃（以下簡稱“2 1版規(guī)劃”）。

目前中國學(xué)者對(duì)德國陸域規(guī)劃理論、體系、法律等研究成果較為豐富，但對(duì)海洋空間規(guī)劃進(jìn)行的研究較少。方春洪等學(xué)者在分析國外海洋空間規(guī)劃體系、研究進(jìn)展中提及了德國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃的內(nèi)容[ 2-3]；王昌森等學(xué)者對(duì)德國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃的國內(nèi)法依據(jù)做了系統(tǒng)介紹，并對(duì)0 9版規(guī)劃的文本框架、內(nèi)容、規(guī)劃目標(biāo)與重點(diǎn)進(jìn)行了詳盡的說明[ 4]；化天然等對(duì)中德涉海法律體系進(jìn)行了梳理與分析，提出了包括空間規(guī)劃事項(xiàng)在內(nèi)的中國涉海法律的建設(shè)方向[ 5]。以上研究成果均為本文提供了有益參考與啟示。

世界各國規(guī)劃體系的形成與實(shí)施，與其政治經(jīng)濟(jì)法律體制、社會(huì)發(fā)展階段、價(jià)值導(dǎo)向等密切相關(guān)，由此形成的國外規(guī)劃“個(gè)性化”內(nèi)容（如，規(guī)劃層級(jí)間的制約合作關(guān)系、規(guī)劃傳導(dǎo)等）未必與中國的現(xiàn)實(shí)情況和規(guī)劃需求等相符。但德國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃編制時(shí)所考慮的履行《公約》的相關(guān)要求，緩解用海活動(dòng)與海洋生態(tài)保護(hù)矛盾所采用的方法，以及加強(qiáng)規(guī)劃對(duì)用海活動(dòng)的引導(dǎo)等“共性化”內(nèi)容，可為中國包括專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架規(guī)劃在內(nèi)的涉海規(guī)劃編制提供相關(guān)啟示。

1 德國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃特征

1.1 功能分區(qū)反映行業(yè)優(yōu)先級(jí)排序

功能分區(qū)方面，根據(jù)《聯(lián)邦空間規(guī)劃法》，德國規(guī)劃的基本分區(qū)主要分為優(yōu)先區(qū)、預(yù)留區(qū)和適宜區(qū)三類[ 6]。優(yōu)先區(qū)是指為某功能/用途劃定的排他性使用區(qū)域，其他功能與優(yōu)先功能相兼容時(shí)才可準(zhǔn)入；預(yù)留區(qū)是為某功能/用途劃定的發(fā)展?jié)摿^(qū)，其他不兼容的功能擬利用該區(qū)域時(shí)，用海管理部門會(huì)更傾向于發(fā)展預(yù)留的功能，但不完全排除其他功能的準(zhǔn)入；適宜區(qū)的設(shè)定則更強(qiáng)調(diào)規(guī)劃對(duì)某些功能/用途發(fā)展空間的控制性要求，劃定某種用途的適宜性區(qū)域后，原則上，這類活動(dòng)或用途不允許在區(qū)域外進(jìn)行。德國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃主要采用優(yōu)先區(qū)與預(yù)留區(qū)兩種劃區(qū)方式，在沿海州的領(lǐng)海規(guī)劃中有劃定適宜區(qū)的情況。除基本分區(qū)，《聯(lián)邦空間規(guī)劃法》還明確了規(guī)劃所劃定的一些功能區(qū)在未來某時(shí)期或某種條件觸發(fā)后進(jìn)行用途轉(zhuǎn)換[ 7]。因此， 2 1版規(guī)劃還劃定了部分臨時(shí)優(yōu)先區(qū)、附條件優(yōu)先區(qū)以及臨時(shí)預(yù)留區(qū)和附條件預(yù)留區(qū)。

雖然德國2 1版規(guī)劃包括航運(yùn)、海上風(fēng)電、海底路由等多項(xiàng)用途，但僅針對(duì)重點(diǎn)行業(yè)或用海活動(dòng)才給予分區(qū)安排，重點(diǎn)行業(yè)以劃定優(yōu)先區(qū)的方式著重進(jìn)行空間保障，沒有進(jìn)行分區(qū)的行業(yè)或用海活動(dòng)則以管控要求的形式提出概述性指引（表1）。這種規(guī)劃方式帶有明顯的德國陸域規(guī)劃風(fēng)格，即規(guī)劃分區(qū)著重解決的是重點(diǎn)行業(yè)或活動(dòng)之間的空間利用沖突[ 8]。管控要求方面，采用原則性規(guī)定與約束性規(guī)定相結(jié)合的形式①，約束性規(guī)定是指在規(guī)劃中以文本或圖件形式規(guī)定的必須遵守的剛性要求；原則性規(guī)定是根據(jù)目標(biāo)制定的，在規(guī)劃實(shí)踐中需要遵守或做決策時(shí)需酌情考慮的一般性說明。

因此，根據(jù)2 1版規(guī)劃的分區(qū)安排，可大致推斷出規(guī)劃中對(duì)于各行業(yè)用海空間的優(yōu)先保障排序，即航運(yùn)>風(fēng)電>海底管廊、礦產(chǎn)開采、漁業(yè)捕撈與養(yǎng)殖、科研>航空、游憩。最優(yōu)先保障航運(yùn)的原因在于：首先，在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，《聯(lián)合國海洋法公約》給予航運(yùn)比較特殊的地位（在保證航行自由方面） ，航運(yùn)也需遵守國際海事組織（ I MO）一系列規(guī)定與制度；其次，德國是航運(yùn)大國，出口海運(yùn)是重要經(jīng)濟(jì)支柱，必須予以保障；最后，波羅的海和北海是歐洲航運(yùn)最繁忙的區(qū)域，尤其是德國波羅的海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)呈狹長分布，必須最大限度保障航運(yùn)通暢與安全[ 9]。海上風(fēng)電發(fā)展優(yōu)先級(jí)的確定則出于德國對(duì)氣候變化、減碳承諾的應(yīng)對(duì)以及促進(jìn)國家與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考量。與0 9版規(guī)劃相比， 2 1版規(guī)劃風(fēng)電區(qū)域面積擴(kuò)張顯著： 0 9版規(guī)劃德國北海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)僅劃定5個(gè)風(fēng)電優(yōu)先區(qū)，無風(fēng)電預(yù)留區(qū)及其他，總面積約8 6 0k m2； 2 1版規(guī)劃北海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃定了近2 0個(gè)風(fēng)電優(yōu)先區(qū)與預(yù)留區(qū)，總面積近50 0 0k m2。

1.2 保護(hù)利用需求完整性表達(dá)

規(guī)劃在開發(fā)利用和生態(tài)保護(hù)需求的空間安排方面，采用整體性表達(dá)方式，即對(duì)于某片海域適宜開展的所有功能均在圖件中表達(dá)。因此，當(dāng)某片海域承載多種功能時(shí)，功能分區(qū)之間會(huì)產(chǎn)生重疊，以完整展示該區(qū)域內(nèi)海洋生態(tài)保護(hù)和各類用海功能的所有空間需求（圖1）。

在生態(tài)保護(hù)與開發(fā)利用需求重疊的區(qū)域，規(guī)劃通過約束性和一般性的管控規(guī)定對(duì)于用海申請(qǐng)者和管理者給予指引。總體來說，優(yōu)先區(qū)的保障級(jí)別高于預(yù)留區(qū)。對(duì)于特殊情況，規(guī)劃運(yùn)用約束性規(guī)定明確功能區(qū)彼此之間的排他或兼容關(guān)系。如，航運(yùn)優(yōu)先區(qū)與自然保護(hù)優(yōu)先區(qū)重疊區(qū)域，航運(yùn)被給予國際法規(guī)定下更為優(yōu)先的保障；海上風(fēng)電區(qū)需允許開展軍事用途等。

對(duì)于海洋生態(tài)保護(hù)與利用需求整體性表達(dá)的方式具備以下優(yōu)勢：一方面是對(duì)于擬保護(hù)的物種、生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行整體性表達(dá)，符合基于生態(tài)系統(tǒng)方法管理的要求，并且將生態(tài)保護(hù)與利用需求在空間上的矛盾與沖突區(qū)域在規(guī)劃層面直觀展示，有助于針對(duì)性制定對(duì)不完全排除人類活動(dòng)的海洋保護(hù)區(qū)域的準(zhǔn)入和管控要求；另一方面，不同用海活動(dòng)對(duì)相同區(qū)域的重疊需求展示，有利于規(guī)劃、管理部門以及用海申請(qǐng)者清晰掌握該片海域的需求和利用沖突。在規(guī)劃層面實(shí)現(xiàn)對(duì)功能分區(qū)內(nèi)主導(dǎo)、兼容功能的確定，并開展不同行業(yè)空間布局的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

1.3 集約節(jié)約用海作為規(guī)劃原則

集約節(jié)約用海作為規(guī)劃原則也落實(shí)到了規(guī)劃布局與管控要求中，在分區(qū)類型轉(zhuǎn)換、明確兼容功能以及時(shí)序用海方面均有體現(xiàn)。

1.3.1 分區(qū)類型轉(zhuǎn)換

如上文所述，除了劃定固定的功能分區(qū)，規(guī)劃還劃定了臨時(shí)區(qū)域和附條件區(qū)域，這類區(qū)域會(huì)隨著規(guī)劃所規(guī)定的日期或所附條件是否發(fā)生，而觸發(fā)區(qū)域功能用途的轉(zhuǎn)變。以規(guī)劃中臨時(shí)航運(yùn)優(yōu)先區(qū)轉(zhuǎn)換為航運(yùn)預(yù)留區(qū)的情況為例：北海為國際公認(rèn)的主要航運(yùn)區(qū)，交通繁忙且通行量持續(xù)上升，因此規(guī)劃在北海最重要的航路中劃出了優(yōu)先區(qū)與臨時(shí)航運(yùn)優(yōu)先區(qū)（圖2）。規(guī)劃編制出臺(tái)時(shí)德國與鄰國荷蘭、丹麥正就該區(qū)域設(shè)置分道通航進(jìn)行協(xié)商，以進(jìn)一步提升航行安全。分道通航制度實(shí)施后，航路中部區(qū)域?qū)⒆鳛楦綦x帶，不再作為主要航行區(qū)域使用，但該區(qū)域仍具有維護(hù)航運(yùn)安全的功能，因此從臨時(shí)航運(yùn)優(yōu)先區(qū)轉(zhuǎn)換為航運(yùn)預(yù)留區(qū)。

1.3.2 明確兼容功能和利用方式

2 1版規(guī)劃各分區(qū)的兼容功能大多以管控要求的形式進(jìn)行明確。以海上風(fēng)電為例，風(fēng)電應(yīng)與捕撈、養(yǎng)殖以及國防需求相兼容。具體來說，海上風(fēng)電區(qū)允許捕撈船只穿越以前往漁場進(jìn)行作業(yè)；風(fēng)電場的安全區(qū)可進(jìn)行如放置固定式魚簍等“被動(dòng)式捕魚”[ 9]。在海上風(fēng)電與國防兼容方面，風(fēng)電場及安全區(qū)應(yīng)允許軍隊(duì)船舶穿越，并允許在風(fēng)力發(fā)電裝置上安裝固定軍用設(shè)施[ 9]。但上述使用都需盡量避免對(duì)風(fēng)電設(shè)施產(chǎn)生不利影響。

1.3.3 開展時(shí)序用海

時(shí)序用海主要體現(xiàn)在協(xié)調(diào)海洋生態(tài)保護(hù)與海洋利用需求方面。如，規(guī)劃劃定了港灣鼠海豚季節(jié)性（ 5—8月）臨時(shí)保護(hù)預(yù)留區(qū)、鳥類遷徙走廊等生態(tài)保護(hù)區(qū)域[ 9]。這些區(qū)域與部分風(fēng)電預(yù)留區(qū)、海砂開采區(qū)等開發(fā)利用區(qū)存在空間重疊。規(guī)劃明確，在港灣鼠海豚棲息季節(jié)以及鳥類大規(guī)模遷徙的季節(jié)，如果不能避免對(duì)港灣鼠海豚造成影響或排除鳥類碰撞風(fēng)險(xiǎn)，海上風(fēng)電的風(fēng)機(jī)建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)活動(dòng)都應(yīng)停止[ 9]。根據(jù)保護(hù)物種的繁殖、棲息或遷移習(xí)性，同一區(qū)域可在不同季節(jié)、時(shí)間段進(jìn)行保護(hù)與利用功能之間的切換，實(shí)現(xiàn)在時(shí)間維度上進(jìn)行規(guī)劃的目的。

1.4 多套備選方案配套聯(lián)動(dòng)式環(huán)評(píng)

根據(jù)《聯(lián)邦空間規(guī)劃法》，規(guī)劃編制過程中需有替代規(guī)劃方案以展示不同空間布局對(duì)于生態(tài)環(huán)境造成的影響。因此， 2 1版規(guī)劃在修編初期也設(shè)計(jì)了三套替代方案[ 1 0]。方案一主要保障以航運(yùn)為代表的傳統(tǒng)海上活動(dòng)。因此，該方案以航運(yùn)的現(xiàn)狀和預(yù)留發(fā)展區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)建立起整個(gè)規(guī)劃的空間布局，并將礦產(chǎn)資源開采作為另一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上兼顧風(fēng)電發(fā)展與環(huán)境保護(hù)活動(dòng)布局。方案二關(guān)注以風(fēng)電為代表的海上新能源發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)氣候保護(hù)的目標(biāo)，因此以德國2 0 1 9年出臺(tái)的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)風(fēng)電專項(xiàng)規(guī)劃《場地開發(fā)規(guī)劃（ S i t eD e v e l o p m e n t P l a n2 0 1 9）》的布局為基礎(chǔ)，重點(diǎn)保障風(fēng)電發(fā)展空間需求。方案三的目標(biāo)在于生態(tài)環(huán)境保護(hù)，因此增加了海洋保護(hù)區(qū)的分區(qū)種類與面積，并排除了諸多與保護(hù)目的不相容的用海活動(dòng)，也大幅縮減了礦產(chǎn)資源開采的規(guī)劃區(qū)域。上述三版方案均進(jìn)行了戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)（以下簡稱“戰(zhàn)略環(huán)評(píng)”）以把握不同發(fā)展保護(hù)模式對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境可能會(huì)造成的影響。

并且，除了專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃，場地開發(fā)規(guī)劃和風(fēng)電項(xiàng)目建設(shè)前的選址調(diào)查也需進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)評(píng)。因此，其他規(guī)劃不同尺度、層級(jí)、類型的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)起到了互動(dòng)效果，國內(nèi)學(xué)者形象地稱其為“聯(lián)動(dòng)式評(píng)價(jià)”[ 1 1]。規(guī)劃尺度、層級(jí)不同，其戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的范圍、內(nèi)容與深度也各異。聯(lián)動(dòng)式評(píng)價(jià)協(xié)調(diào)了各層級(jí)規(guī)劃的重點(diǎn)，避免了上位規(guī)劃評(píng)價(jià)過度細(xì)化，而下位規(guī)劃評(píng)價(jià)范圍過廣的問題，提高了規(guī)劃評(píng)價(jià)的效率，實(shí)現(xiàn)了各個(gè)規(guī)劃評(píng)價(jià)內(nèi)容之間的互補(bǔ)[ 1 1]。

1.5 注重跨界合作助力區(qū)域一體化規(guī)劃

對(duì)于歐洲沿海國家來說，海洋空間規(guī)劃更需考慮跨國影響。德國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃國際合作主要關(guān)注海底管廊、航運(yùn)以及海洋生態(tài)環(huán)境和鳥類遷徙廊道等跨界銜接和相互作用的問題，最終旨在北海和波羅的海與其他沿海鄰國完成連貫性的國際海洋空間規(guī)劃布局。

德國與其他沿海鄰國在海洋空間規(guī)劃上的協(xié)調(diào)與合作主要源自北海與波羅的海區(qū)域及歐盟的法律政策以及區(qū)域性政府間合作機(jī)制的推動(dòng)。截至2 0 2 3年，歐洲已經(jīng)進(jìn)行了數(shù)十個(gè)跨界海洋空間規(guī)劃項(xiàng)目，德國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃的編制機(jī)構(gòu)———聯(lián)邦海事和水文局持續(xù)積極參與跨界項(xiàng)目，以增進(jìn)和其他國家在海洋空間規(guī)劃和具體涉海事務(wù)方面的溝通與交流[ 1 2]。以這些項(xiàng)目為依托形成的區(qū)域共識(shí)，在德國海洋空間規(guī)劃的編制原則及工作思路中多有反映，但由于這些項(xiàng)目與德國首輪專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃同期開展，很難辨別究竟是這些項(xiàng)目影響了德國的規(guī)劃，還是德國的規(guī)劃影響了這些項(xiàng)目。

除實(shí)體項(xiàng)目合作外，規(guī)劃編制期間，德國組織了至少兩輪的國際意見征求，咨詢范圍包括丹麥、荷蘭、比利時(shí)、英國、愛爾蘭、拉脫維亞、瑞典、芬蘭、波蘭等多國以及歐盟。探討內(nèi)容不僅涉及規(guī)劃分區(qū)的跨界銜接（航運(yùn)、海洋保護(hù)區(qū)）、具體合作項(xiàng)目（聯(lián)合申請(qǐng)分道通航區(qū)域、風(fēng)電合作）、管控要求設(shè)置，甚至包括《公約》關(guān)于航行自由和海洋環(huán)境保護(hù)條文關(guān)系的解讀，這樣的咨詢程序不僅促進(jìn)了德國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃在管轄邊界與其他國家規(guī)劃分區(qū)、區(qū)域發(fā)展保護(hù)目標(biāo)的有效銜接，也增強(qiáng)了與他國涉海領(lǐng)域的國際合作。

2 討論與分析

綜上所述，從規(guī)劃編制出臺(tái)的意義來看，德國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃在以《公約》為代表的國際法規(guī)則下，加強(qiáng)了國家對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的控制安排，拓寬了海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間，維護(hù)了國家海洋權(quán)益；并且通過規(guī)劃跨界協(xié)商，從外交層面促進(jìn)了與鄰國在海洋治理領(lǐng)域的合作，助推了歐洲在海洋空間規(guī)劃事務(wù)上一體化發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從規(guī)劃所采用的邏輯思路與規(guī)劃方法來看，德國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃通過分區(qū)優(yōu)先級(jí)的劃定對(duì)區(qū)域內(nèi)的重要用海活動(dòng)進(jìn)行保障與協(xié)調(diào)。并且，規(guī)劃分區(qū)輔以時(shí)序用海的安排，協(xié)調(diào)保護(hù)與開發(fā)利用的空間矛盾、開發(fā)利用活動(dòng)之間的空間矛盾，以及解決由于管理制度設(shè)立變更而產(chǎn)生的過渡性需求。再者，規(guī)劃通過替代性方案以及不同階段的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，對(duì)規(guī)劃分區(qū)和管控要求所可能產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行多輪評(píng)估，以期達(dá)到最終規(guī)劃設(shè)定的目標(biāo)與愿景。

一些國外學(xué)者們也提出了規(guī)劃的不足或缺陷。包括規(guī)劃評(píng)估僅涉及對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，缺少對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所造成影響的評(píng)估[ 1 3]；規(guī)劃不限制海上風(fēng)電在劃定區(qū)域外開展，會(huì)加重其他用海活動(dòng)受風(fēng)電發(fā)展擠壓，還會(huì)削弱風(fēng)電優(yōu)先區(qū)的地位等[ 1 4]。

中國涉海規(guī)劃從層級(jí)、控制要素以及規(guī)劃表達(dá)方式都與德國涉海規(guī)劃存在區(qū)別。從涉海規(guī)劃層級(jí)來看，德國陸域規(guī)劃雖分為聯(lián)邦、州和市鎮(zhèn)三級(jí)，但海洋規(guī)劃則按行政管轄分為領(lǐng)海與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃。領(lǐng)海空間規(guī)劃是州級(jí)規(guī)劃的一部分，由州政府編制實(shí)施，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃則由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)。由于沒有州層級(jí)以下的地方海洋規(guī)劃，德國領(lǐng)海空間規(guī)劃無下一級(jí)規(guī)劃傳導(dǎo)，并且管控規(guī)則偏原則化。而中國建立了“五級(jí)三類”的規(guī)劃體系。其中，涉海空間規(guī)劃內(nèi)容目前主要集中于國家與沿海省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)的海洋部分，以及國家與沿海省市海岸帶專項(xiàng)規(guī)劃中，規(guī)劃分區(qū)、指標(biāo)及其他管控抓手會(huì)向下級(jí)規(guī)劃傳導(dǎo)細(xì)化。隨規(guī)劃尺度逐級(jí)縮小，對(duì)于具體海域保護(hù)利用的規(guī)劃指引應(yīng)更明確具體，以與項(xiàng)目管理層級(jí)的精細(xì)化管控要求相銜接。

從規(guī)劃控制內(nèi)容來看，德國規(guī)劃體系中，除了城市建設(shè)規(guī)劃，空間類規(guī)劃極少使用指標(biāo)要素作為控制手段[ 1 5]。相應(yīng)地，領(lǐng)海規(guī)劃與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃也沒有指標(biāo)設(shè)置，主要通過圖則和文本（管控規(guī)則）對(duì)開發(fā)利用活動(dòng)進(jìn)行指引與約束。這與中國包括涉海規(guī)劃在內(nèi)的規(guī)劃控制體系有所差別，指標(biāo)控制、文本控制與圖則控制都是國內(nèi)涉海規(guī)劃控制體系的重要組成。國內(nèi)涉海規(guī)劃的指標(biāo)分為約束性和預(yù)期性指標(biāo)，約束性指標(biāo)主要為海洋生態(tài)保護(hù)紅線面積、自然岸線保有率等剛性管控要求。約束性指標(biāo)明確了海洋開發(fā)利用的生態(tài)安全底線與用海管理目標(biāo)，為規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測與評(píng)估提供了清晰、可量化的依據(jù)，使得部分規(guī)劃目標(biāo)更加具象化。

從規(guī)劃表達(dá)方式來看，由于整體性表達(dá)的原因，德國涉海規(guī)劃分區(qū)會(huì)在部分區(qū)域發(fā)生重疊。部分重疊區(qū)域的管控規(guī)則在規(guī)劃文本中進(jìn)行明確，其余的是在用海項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)，賦予用海管理者較大自由裁量權(quán)，根據(jù)項(xiàng)目情況進(jìn)行“一事一議”的判斷，因此可能造成規(guī)劃對(duì)用海審批的約束能力減弱。國內(nèi)涉海功能分區(qū)劃定過程中存在功能取舍的過程，具備多種功能的用地用海，以其主要功能進(jìn)行歸類定位。功能區(qū)全覆蓋規(guī)劃區(qū)域，但彼此之間不發(fā)生重疊，是用海審批的主要判斷依據(jù)。主導(dǎo)功能區(qū)具備兼容功能的，在文本分區(qū)管控要求和登記表中進(jìn)行文字表述，但缺少兼容功能可開展的具體位置、規(guī)模、強(qiáng)度等管控性規(guī)定。

除上述區(qū)別外，目前中國還未出臺(tái)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架規(guī)劃。中國與周邊海上鄰國的主張管轄海域存在重疊，會(huì)對(duì)中國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架空間規(guī)劃編制帶來一定程度挑戰(zhàn)。但海洋劃界是一項(xiàng)長周期、技術(shù)性復(fù)雜、不確定性較大的工作。若待中國所有海洋劃界塵埃落定，再進(jìn)行規(guī)劃恐為時(shí)已晚。

3 對(duì)國內(nèi)涉海空間規(guī)劃編制的啟示

3.1 完善基礎(chǔ)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，開展規(guī)劃要素整體性表達(dá)

根據(jù)國土空間規(guī)劃體系分級(jí)的安排，省級(jí)規(guī)劃側(cè)重協(xié)調(diào)性，市級(jí)及以下層級(jí)規(guī)劃對(duì)空間開發(fā)保護(hù)作出的具體安排，側(cè)重實(shí)施性。市級(jí)及以下層級(jí)涉海規(guī)劃，尤其是市級(jí)海岸帶專項(xiàng)規(guī)劃可以在用海分類二級(jí)類或海洋功能分區(qū)三級(jí)區(qū)的基礎(chǔ)上，通過規(guī)劃要素整體性表達(dá)的方式對(duì)海洋開發(fā)保護(hù)空間提供更具體和細(xì)化的安排與指引。生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，整體性表達(dá)生態(tài)保護(hù)紅線、雙評(píng)價(jià)成果、重要生態(tài)系統(tǒng)與珍稀自然資源分布、生物遷徙廊道及洄游路徑等，全面表達(dá)海洋空間的生態(tài)重要區(qū)分布，形成較為完整的海洋生態(tài)保護(hù)格局，為保護(hù)修復(fù)活動(dòng)以及可開展的人類活動(dòng)提供使用位置或時(shí)序指引，為省級(jí)細(xì)化生態(tài)紅線管控規(guī)定和開展涉海詳細(xì)規(guī)劃探索提供依據(jù)。在開發(fā)利用方面，完整、連貫性表達(dá)各類海洋開發(fā)利用現(xiàn)狀分布與發(fā)展?jié)摿^(qū)/規(guī)劃引導(dǎo)區(qū)域，尤其是線性用海活動(dòng)（航行、海底路由）的整體性表達(dá)，需求重疊較多的區(qū)域之后也是管理部門在審批用海許可時(shí)需重點(diǎn)關(guān)注、管控并進(jìn)行利益相關(guān)者協(xié)調(diào)的區(qū)域。

3.2 在分區(qū)基礎(chǔ)上進(jìn)行具體利用指引，更好支撐精細(xì)化海域管理

目前國內(nèi)海洋規(guī)劃仍主要采用“指標(biāo)約束+分區(qū)準(zhǔn)入”的方式，即使市級(jí)海岸帶規(guī)劃采用三級(jí)分區(qū)，分區(qū)尺度依舊相對(duì)較大。并且，分區(qū)所設(shè)定的管控要求針對(duì)整個(gè)分區(qū)而非具體項(xiàng)目，因此在具體項(xiàng)目論證申請(qǐng)時(shí)所起到的精細(xì)化約束管控作用不足。分區(qū)內(nèi)多個(gè)項(xiàng)目整體造成的累積效應(yīng)也無法依據(jù)規(guī)劃進(jìn)行管控。同時(shí)，陸地規(guī)劃中復(fù)合用地的概念已比較明確，但國內(nèi)海洋規(guī)劃中的復(fù)合用途鮮有提及，涉海規(guī)劃功能分區(qū)中的復(fù)合用途目前以兼容功能的形式提出，但分區(qū)管控要求中對(duì)兼容功能可開展的具體區(qū)位、開展規(guī)模、活動(dòng)強(qiáng)度以及不同兼容功能之間的優(yōu)先次序等缺乏引導(dǎo)性或約束性要求。因此，在目前海洋三級(jí)分區(qū)中可進(jìn)一步探索細(xì)化方式，分為重點(diǎn)保障區(qū)/優(yōu)先區(qū)和一般區(qū)域/預(yù)留區(qū)，對(duì)行業(yè)發(fā)展的最低空間要求進(jìn)行識(shí)別與根本性保障（如，傳統(tǒng)養(yǎng)殖等經(jīng)濟(jì)效益不高但仍需開展，且易被其他兼容產(chǎn)業(yè)擠占的用海活動(dòng)提供空間保障） ，并對(duì)兼容功能允許開展的區(qū)域、規(guī)模（設(shè)定最多占用功能區(qū)的比例）、強(qiáng)度（規(guī)定特定用海方式）等予以明確，為后續(xù)海域精細(xì)化管理與項(xiàng)目審批提供直接依據(jù)。

3.3 增強(qiáng)規(guī)劃對(duì)時(shí)序用海的統(tǒng)籌安排，設(shè)置彈性分區(qū)體現(xiàn)適應(yīng)性管理

除了注重海洋生態(tài)保護(hù)和用海活動(dòng)的空間分配，國內(nèi)涉海規(guī)劃還應(yīng)從時(shí)間維度對(duì)空間的保護(hù)利用加強(qiáng)統(tǒng)籌。時(shí)序用海在空間規(guī)劃中的體現(xiàn)除了對(duì)不同階段的保護(hù)與利用提出相應(yīng)的指標(biāo)、目標(biāo)，對(duì)規(guī)劃分區(qū)和管控內(nèi)容也可根據(jù)不同階段進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。國內(nèi)涉海類規(guī)劃采用全覆蓋無重疊的分區(qū)方案，為保障規(guī)劃的權(quán)威性，用海分類（分區(qū)）一旦確定便很難調(diào)整，剛性較強(qiáng)。海洋空間具有功能多樣性和使用方式復(fù)雜性的特征，更具適應(yīng)性管理的需求，需要考慮用途管制的“彈性”問題。

涉海規(guī)劃可基于長期目標(biāo)及實(shí)際開發(fā)情況，探索制定“彈性”分區(qū)及管控要求，針對(duì)分區(qū)提出可轉(zhuǎn)換的用途，建立活力彈性管控體系。如，近岸海域因海岸線修測或歷史原因等產(chǎn)生的“原陸成海”“原海成陸”空間；“三調(diào)”零米線與海岸線之間形成的重疊或空白管理的區(qū)域；還未完成處置的圍填海歷史遺留區(qū)域；短期開發(fā)利用后即可轉(zhuǎn)化為其他用途的空間（如，海砂開采活動(dòng)結(jié)束后，可用作交通用海等其他開發(fā)利用活動(dòng)） ；短期內(nèi)需進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，修復(fù)期后可開展輕度利用活動(dòng)的空間；準(zhǔn)備進(jìn)行改造提升，引導(dǎo)原有功能逐步退出的空間等，可通過彈性空間的劃定，為過渡時(shí)期監(jiān)管和未來用途轉(zhuǎn)換提供規(guī)劃依據(jù)。

3.4 行業(yè)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，探索編制專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架空間規(guī)劃

隨著中國海洋科技實(shí)力發(fā)展和需求所驅(qū)動(dòng)的深遠(yuǎn)海開發(fā)利用腳步逐漸加快，海洋利用活動(dòng)已向?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架拓展，如何在規(guī)劃層面保障中國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架的海洋權(quán)益值得思考。

從國際實(shí)踐來看，海洋空間規(guī)劃可以采用多種形式、深度以服務(wù)于不同的規(guī)劃目標(biāo)[ 1 6]。中國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架空間規(guī)劃的嘗試可從毗連區(qū)、海域劃界爭議敏感度較低的區(qū)域以及目前在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架有利用需求的行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃（裝備型海洋牧場、海上風(fēng)電）入手；或出于對(duì)“塊狀”“線性”的用海活動(dòng)集群發(fā)展、連貫布局的目的，制定包含領(lǐng)海和部分專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架范圍的“跨界”行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃，并配套建立專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架海洋保護(hù)區(qū)制度及開發(fā)利用管理制度與法律依據(jù)。待區(qū)域性、行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃發(fā)展實(shí)施成熟后再向覆蓋范圍更廣、更具綜合性內(nèi)容的規(guī)劃類型擴(kuò)展。并且，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架規(guī)劃不僅需要國內(nèi)立法的支持以增強(qiáng)權(quán)威性，其用途管制方式和要求也需要考慮、符合中國締結(jié)的以《公約》為代表的相關(guān)國際法規(guī)定。

4 結(jié)語

中國國土空間規(guī)劃體系改革，使得涉海類規(guī)劃的編制從規(guī)劃邏輯、技術(shù)、方法方面在繼承原規(guī)劃體系優(yōu)勢內(nèi)容的基礎(chǔ)上，面臨著調(diào)整與創(chuàng)新。并且，隨著海域資源與空間管理逐漸往精細(xì)化方向發(fā)展，對(duì)涉海規(guī)劃也提出更多的需求與挑戰(zhàn)。本文以德國2 1版規(guī)劃為研究對(duì)象進(jìn)行分析，結(jié)合國內(nèi)涉海規(guī)劃編制現(xiàn)狀與海域管理需求，提出開展規(guī)劃要素整體性表達(dá)、在功能分區(qū)基礎(chǔ)上進(jìn)一步開展劃區(qū)管理嘗試、增強(qiáng)規(guī)劃的時(shí)間維度表達(dá)以及以行業(yè)規(guī)劃為基礎(chǔ)探索專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃等建議，以期為國內(nèi)涉海規(guī)劃的進(jìn)一步完善提供參考。

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①這里根據(jù)德文與英文的版本原本應(yīng)翻譯為“原則（ p r i n c i p l e）”和“目標(biāo)（ o b j e c t i v e）”，但這樣的翻譯與中文含義的原則和目標(biāo)不符，因此此處翻譯采用意譯處理。