法治政府建設示范創建現狀、經驗啟示
——基于全國前兩批法治政府建設示范創建工作的思考

劉光華（蘭州大學法學院教授）

楊國棟（蘭州大學）

為實現法治政府的建設目標，中央全面依法治國委員會辦公室依據《關于開展法治政府建設示范創建活動的意見》，自2019年7月起部署啟動了第一批全國法治政府建設示范創建活動，每兩年開展一次，梯次推進、輻射帶動。

2020年7月和2022年11月，中央全面依法治國委員會辦公室正式公布了第一批、第二批全國法治政府建設示范地區和項目名單。本文通過實證統計和比較分析方法，從前兩批法治政府建設示范創建經驗中，提煉出可資借鑒的實用性工作指南，幫助后續參評單位更加積極主動地明確工作目標、優化工作流程、改進工作方法，最終更加高質量高水平地實現以創建促提升、以示范帶發展的法治政府建設示范創建目標。

一、法治政府建設示范創建成效現狀

（一）獲批命名示范地區和項目的指標分布情況

通過對最后獲批命名的法治政府建設示范地區和項目的數量進行對比分析（見圖1），我們看到第二批示范地區和項目在整體上比第一批多出了45項。同時，在第一批示范名單中，示范地區的數量是示范項目的1.67倍；而在第二批示范名單中，示范地區的數量是示范項目的0.85倍，示范項目的數量也已經從第一批與示范地區相差16項，躍升至超過示范地區9項。

圖1 獲批命名示范地區和項目的數量對比

以上信息反映出各級地方政府在第一批示范創建探索的基礎上，開始更多因地制宜地總結凝練各地獨具特色的法治政府建設工作經驗；同時表明示范地區的創建難度在相對增大。

（二）獲批命名示范地區和項目的主體分布情況

通過對第一批和第二批全國法治政府建設示范創建獲批主體的統計（見圖2），我們可以非常直觀地發現，全國法治政府建設示范創建的成功率與申報主體、申報類型之間具有某種內在聯系。

圖2 獲批命名示范地區和項目的主體分布

具體而言，在兩批命名的示范地區和項目中，以地級市人民政府為申報主體并命名的總數為129項，而以縣、區人民政府為申報主體并命名的數量僅有44項。前者的數量為后者的2.93倍。由此可見，地級市人民政府與縣、區人民政府作為創建和申報主體命名的數量差異較大，以地級市人民政府為主體申報的項目占據明顯優勢。

（三）獲批命名示范地區和項目的地域分布情況

依照中國行政區劃中七大地理區域的統計分析（見圖3），可以發現在兩批法治政府建設示范地區和項目名單中，華東地區獲批命名的整體數量最多，占比36.99%；東北地區獲批命名的數量占比最低，約5.78%，前者是后者的6.4倍。此外，華北地區雖然獲批數量位列第二，但與華東地區相比數量尚不足其二分之一，后者是前者的2.37倍。

圖3 獲批命名示范地區和項目的地域分布

我們依照中國省級行政區劃對兩批全國法治政府建設示范地區和項目名單進行深入分析（見圖4）發現，北京和浙江兩地的示范地區和項目數量并列第一，上海次之，而山西、內蒙古自治區、黑龍江、海南、云南、西藏自治區、甘肅、青海、寧夏回族自治區和新疆維吾爾自治區這10個省份，兩批命名的示范地區和項目數量都最低，均為2項。

圖4 獲批命名示范地區和項目的省市分布

上述統計數據表明，各地方法治政府建設水平與整體社會發展狀況，特別是當地的社會經濟發展水平呈正相關關系，當然，也反映出先進地區和后發地區之間法治政府建設的不平衡問題，需要高度關注①參見任文岱：《〈中國法治政府評估報告（2021—2022）〉發布》，http://e.mzyfz.org.cn/paper/2021/paper_54101_11205.html，最后訪問時間：2023年10月17日。。

（四）獲批命名示范項目的領域分布情況

通過對獲批命名的83個示范項目類型的統計分析（見圖5）發現，優化法治化營商環境和完善依法行政制度類項目受到持續關注；全面推行行政執法“三項制度”和智慧法治類項目的關注度增幅最大；加強事中事后監管和法治宣傳類項目相對而言受關注較少。

圖5 獲批示范項目的類型分布

具體而言，生態文明法治建設、健全行政復議體制機制、全面推行行政執法“三項制度”和智慧法治類項目出現顯著增長。比較第一批、第二批示范項目領域的增速，可以看到全面推行行政執法“三項制度”和智慧法治增速達到500%；生態文明法治建設為450%；健全行政復議體制機制為400%。上述增速遙遙領先的示范項目領域，也正是前兩個建設周期內我國法治政府建設所取得的最亮眼成績。此外，唯一的負增長數據出現在完善依法行政制度領域（-28.57%）。

二、法治政府建設示范創建的經驗與反思

（一）獲批數量整體上升，但內部分布有別

就獲批命名的全國法治政府示范地區和項目總數而言，第二批與第一批相比整體呈現較明顯的上升趨勢。然而，兩批命名示范地區和項目的數量增長方向與增幅比例，在內部又有所差異。第二批命名的示范地區和項目，不管是指標數量還是增幅均呈現明顯的正向增長趨勢。其中，示范項目的增幅（145.83%）明顯高于示范地區（25%）。

值得注意的是，中西部地區目前的建設水平整體而言并不盡如人意，法治政府建設的基礎設施、軟硬件水平與法治政府示范創建的要求，甚至與全國平均水平都尚有差距。對于下一批計劃開展示范地區創建的人民政府，必須將其作為一項系統工程和一場持久戰來嚴肅對待。

（二）獲批主體中市、縣、區政府分布不均衡

根據前述統計分析，我們看到地級市人民政府所在城區的法治政府建設水平要普遍高于縣、區人民政府所在城鄉混合區的法治政府建設水平。其中的主要原因，可能是具有較高城鎮化水平的市人民政府有著與之相匹配的國家社會治理體系與能力。加之，近年來各地方政府從加強市域治理的角度不斷提升其法治政府建設能力②參見蔡長春：《市域社會治理現代化繪就平安新畫卷》，http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2023-01/07/content_8812199.html，最后訪問時間：2023年10月17日。。因此，比之以“鄉土中國”為底色的縣、區人民政府來說，前者的社會經濟發展、法治人才儲備等法治政府建設支撐條件，都要遠遠勝過后者，進而導致前者較后者而言在法治政府申報建設先天條件方面更具比較優勢。

為此，在下一步法治政府示范創建工作中，要著重培育以市人民政府為主體的城鎮建制區的申報工作，由其引領和帶動其他農牧漁區域提高法治政府建設水平；與此同時，借助鄉村振興與城鄉融合發展的歷史新機遇，加快農村社會改革創新步伐，激活農業農村發展活力，通過縣、區人民政府因地制宜推廣復制有益經驗，最終有條不紊地實現全面建成法治政府的總體目標。

（三）獲批區域分布有梯度，且層次差別較大

前兩批命名的示范地區和項目的區域分布結果，非常直觀地呈現出中國社會經濟發展的真實層次與水平，以及其在東、中、西部的梯度遞減狀況③陳景華、陳姚、陳敏敏：《中國經濟高質量發展水平、區域差異及分布動態演進》，《數量經濟技術經濟研究》，2020年第12期。，也印證了廣義上的東、中、西部政府法治化水平所存在的明顯內部區域差異④“中國法治政府評估”課題組：《中國法治政府評估報告（2013）》，《行政法學研究》，2014年第1期。。當前中國區域社會經濟發展的內部不平衡，直接影響了區域間法治政府建設的示范創建水平。

從前兩批法治政府建設示范創建的區域階梯差異中，我們還能看到“差序結構”的影子⑤費孝通：《鄉土中國》，人民出版社2008年版，第26～30頁。。也正因此，未來不同區域乃至不同省區的法治政府建設工作，都要因地制宜、與時俱進，聚焦本地社會經濟發展對法治政府建設的實際需求，不能簡單地復制先進地區的做法經驗。

三、未來法治政府建設示范創建工作的啟示

（一）堅持黨對示范創建工作的集中統一領導

黨的領導是法治政府建設示范創建的根本保證⑥馬懷德：《習近平法治思想中的法治政府理論的核心命題》，《行政法學研究》，2021年第4期。，法治政府建設示范創建工作是黨的十八大以來中國特色法治“三位一體”同步推進頂層設計的重要建設工程。

黨對法治政府建設的集中統一領導，就是通過落實法治政府建設第一責任人的領導責任來具體體現并有效實現的。不同申報單位法治政府示范創建工作的能力和水平，與當地政府對法治政府建設工作的領導，特別是“關鍵少數”的認識水平、工作態度等密切相關。要借助“牛鼻子”的功用，不斷強化落實地方黨政主要負責人對法治政府建設這一系統工程的真抓實干。抓住領導干部這個關鍵少數，充分發揮其模范帶頭作用，全面履行第一責任人職責，以黨的二十大精神為指引，推動地方法治政府建設工作開拓創新。

（二）政府積極主動地推進示范創建工作

法治政府建設要求各地方更加積極主動，不僅不能因為屢戰屢敗而懈怠，反而更要總結經驗，看清大局和形勢，腳踏實地，培育更多具有本地特色的法治政府建設項目，實現量和質的“雙突破”。

我國法治政府建設示范創建，采取的是具有東方大國智慧的“由點及面”的先試點后推開的制度演進路徑，以及“君子不令而行”內涵下鼓勵先進、爭先創優，先進帶動后進的工作理念⑦許中波：《典型治理：一種政府治理機制的結構與邏輯》，《甘肅行政學院學報》，2019年第5期。。這種借助“人性善”假設對廣大人民群眾表彰獎勵，而非簡單立足“人性惡”假定對少數作奸犯科者懲罰制裁的建設工作思路，更有利于我國在實現制度歷史轉型的復雜過程中，最大限度地降低成本和激發內生動力⑧參見王文：《重燃中國崛起的激情》，https://www.zhonghongwang.com/show-278-287496-1.html，最后訪問時間：2023年8月27日；劉強、覃成林：《地方政府競爭與地區制度創新：一個制度分析的視角》，《中州學刊》，2009年第6期。。為此，不管是現今積極主動參與示范創建的單位，還是未來整體被規定要求限期完成建設任務的各級地方政府，都需要充分理解和洞悉法治政府建設工作的實質，踔厲奮發，積極作為。

（三）緊扣國家發展戰略重點與時代趨勢

習近平總書記強調，一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展水平決定的，是由這個國家的人民決定的。我國今天的國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展的基礎上長期發展、漸進改進、內生性演化的結果。我國國家治理體系需要改進和完善，但怎么改、怎么完善，我們要有主張、有定力⑨習近平：《不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力》，載《習近平談治國理政》第一卷，外文出版社2018年版，第105頁。。在前兩批法治政府建設示范創建活動中，西部地區各級政府面對獲批數量整體落后的現實，需要更多地借鑒學習全國特別是東部地區的經驗，不斷下移工作重心，借力新時代，擁抱新技術，創造新場景，夯實建設智慧型法治政府、服務型法治政府的基礎。同時，還應抓住歷史契機，充分合理地利用地方特色法治資源，凸顯地方法治政府建設的價值與成效。

（四）著力推進地市級政府為主體的示范項目建設

習近平總書記指出：“推進全面依法治國，法治政府建設是重點任務和主體工程，對法治國家、法治社會建設具有示范帶動作用，要率先突破。”⑩習近平：《以科學理論為指導，為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》，載《習近平談治國理政》第四卷，外文出版社2022年版，第294頁。。前兩批命名結果及經驗啟示我們，未來的法治政府建設示范創建工作應該先著力推進以市級政府為主體的法治示范項目建設，因為比之示范地區的建設，示范項目創建更具顯示度與培育價值?邢鴻飛：《充分發揮法治政府建設示范創建的樣板效應》，《中國司法》，2020年第12期。。

為此，在下一批法治政府建設示范創建工作中，各地方政府在啟動法治政府示范創建推薦工作時，要優先推薦以各市人民政府為主體的城區建設工作項目，使之率先達到全國法治政府建設平均水平；進而在以縣人民政府為主體的城鄉混合區進行推廣，從而實現到2035年基本建成法治國家、法治政府、法治社會這一目標。同時，在接下來的工作中，要以市人民政府為法治政府建設示范創建地區的主體，統籌安排與高校、科研機構的合作，做到產學研用一體化，發揮第三方機構和上級政府評估的作用?應松年：《從依法行政到建設法治政府》，中國政法大學出版社2019年版，第100～102頁。。通過守正創新，鼓勵大膽探索、先行先試，深化法治政府建設重點領域和關鍵環節改革，以實現示范創建與深化改革的有效銜接為目標，打造各地自己的法治政府示范創建品牌。

（五）重視示范創建工作方法的科學性

從一個側面來講，法治是一種形式主義下的正當程序（due process）。?劉小平：《法治中國的“理想圖景”——走向一個實質法治概念》，《社會科學戰線》，2020年第5期；黃文藝：《為形式法治理論辯護——兼評〈法治：理念與制度〉》，《政法論壇》，2008年第1期。為此，未來各地區有必要借助大數據時代的法循證學方法?劉光華、趙幸、楊克虎：《循證視角下的大數據法治決策證據轉化研究》，《圖書與情報》，2018年第6期。，事先自評篩選出工作名列前茅的示范創建候選單位，通過事前的科學部署，杜絕打無準備之仗的機會主義和敷衍應付的形式主義，確保所凝練的法治政府地方特色成為本地區乃至全國可復制、可推廣的制度經驗。

另外，還要發揮先進典型的示范引領作用，重視對已取得政府法治建設工作成效的總結宣傳，使示范樣本經驗真正可借鑒、可推廣。同時要重視對法治政府建設示范創建工作的全周期考核，發揮依法行政考核的重要作用。在考核思路上，突出考核政府和部門的整體性工作、主要領導的作用及行政行為的規范性；在考核方法上，要深化政府內部考評，提升社會公眾參與度，發揮專家點評作用；在考核手段上，要注重定性定量結合，運用數據說話，增強考評可操作性、說服力和可信度?李富瑩：《深入把握和推進法治政府建設》，《紅旗文稿》，2021年第13期。。

四、結語

法治興則國興，法治強則國強。全國法治政府示范創建不僅是對法治政府建設所取得成績的總結，更是未來完善法治政府建設工作的重要指引。因此，對于社會經濟與法治建設欠發達的省份，借力法治政府示范創建工作，發揮法治對地方經濟社會發展的正向保障和積極促進作用，最大限度擺脫地方經濟基礎對法治政府建設的掣肘和短板效應，全面總結和借鑒前兩批全國法治政府建設的工作經驗，顯得尤為重要。

法治政府建設示范創建活動在本質上是一種綜合治理探索與系統創新活動。必須在兼顧國情、省情等外部復雜因素的前提下，整合科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法、法治監督等法治運行全鏈條的內部激勵和外部約束因素，對地方法治政府建設示范創建及其評估工作進行系統部署和全面推進。要以創建為手段，以提升為目標，堅持問題導向，堅持以習近平法治思想為指引，在法治軌道上推進地方政府治理體系和治理能力現代化。