片區綜合開發項目“投資人+工程總承包+運營”開發模式研究

李立巖，汪小南

（1.武漢市市政建設集團有限公司，湖北 武漢 430023；2.武漢市城市建設投資開發集團有限公司，湖北 武漢 430000；3.武漢市政工程設計研究院有限責任公司，湖北 武漢 430023）

0 引言

《關于加強城市綜合開發工作的若干意見》指出，綜合開發在實施城市規劃、提高投資效益、節約建設用地等方面，顯示出了巨大的優越性，具有很強的生命力。片區綜合開發是在符合國家及地方規劃的前提下，根據社會經濟發展的需要，對城市中具有一定規模的區域進行整治類改造，關鍵內容包括土地一級開發、二級地產開發、規劃設計、基建公服建設、產業導入、運營和維護等多項建設服務內容。常見形式包括改造老舊小區、改建工業園區、建設產業新城、建設特色小鎮、打造旅游綜合體等。但是目前融資問題仍為片區綜合開發的痛點，為了推動片區綜合開發快速落地，投資人+ 工程總承包+ 運營（以下簡稱“F+EPC+O”模式）模式應運而生。

目前許多學者對F+EPC 模式開展了研究，李秀梅[1]提出在該模式中，承包商通常在前期征地、拆遷等工作中以自有資金出資，這有利于推進項目的建設與實施。舒俊明[2]認為在政府部門的財政預算資金無法到位的情況下，可以通過承包商來解決項目建設資金問題的同時，提高地方政府的建設項目實施效率與實際需求。陳淑鵬[3]則提出片區綜合開發分為前端、中端和后端，前端是對整個片區的規劃與策劃，中端是開發過程中的工程設計與施工，后端是片區建成后的產業發展和城市運營維護。

以上研究均對F+EPC 模式的優點以及適用性進行分析，并沒有考慮F+EPC+O 模式在片區綜合開發項目中的適用性和可行性。在片區綜合開發中建成后的產業導入，吸引高質量人才尤為重要，而F+EPC+O模式在前期不僅可以提供資金，使前期策劃高效落地，還可以在規劃與設計階段考慮建設有利于后期運營的設施，確保項目設計與運營收益完全對接，從而更好的實現建成后的產業導入。

1 片區綜合開發的模式分析

目前，我國片區綜合開發的模式主要分為以下三種模式：第一種是政府直接投資的開發模式，即政府直接使用財政預算內資金進行區域的建設開發；第二種是市場自發主導模式，由企業通過公開競爭獲得開發權，通過產業導入提升土地價值，從而獲得土地增值收益，主要資金來源是社會資本；第三種是PPP 模式，國有平臺公司與社會資本合資成立項目公司為項目實施主體，負責片區綜合開發。

F+EPC+O 模式就是一種政府與社會資本合作模式。F+EPC+O 模式是將融資、設計、采購、施工、運營進行融合的工程總承包模式，即在EPC 模式的基礎上增加了前期融資和后期運營功能，總承包不僅需要籌措出項目所需要的資金，還需要負責后期綜合運營，這一模式能夠嚴格控制及避免地方政府債務風險。

2 F+EPC+O 模式在片區綜合開發中的適用性分析

我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，通過增加片區內其他區域的經營性收益，促進片區內的經濟發展，以解決政府方對項目前期財政資金投資不足及政府隱形債務的問題。采用F+EPC+O模式不僅可以減少多頭協調問題，提高實施效率，還可以縮短項目建設周期。并且，F+EPC+O 模式招標只需要進行一次，中標后，總承包商負責完成片區開發中的建設任務和運營服務，節省招標的人力、物力及費用等。

2.1 總體策劃階段

在片區綜合開發中，總體策劃階段主要解決片區戰略定位、土地空間規劃、項目投資和實施的可行性問題，合理分配公益性用地和經營性用地，滿足適配產業的發展和人才的需求，為人口聚集和產業發展提供基礎。因此，前期資本方籌措的項目資金可以從源頭上對項目整體方案進行優化，有效推動商務層面的決策，明確片區戰略定位。

在前期融資階段，根據資本方籌措項目資金的參與方式不同可分為以下三種模式：第一種是股權型融資+EPC，社會資本方和項目單位共同出資成立項目公司，項目公司在社會資本方的協助下籌措項目建設資金，用于支付EPC 工程總承包費用；第二種是債權型融資+EPC，社會資本方以委托貸款、信托貸款或者借款等方式向項目單位提供建設資金，由項目單位用于支付EPC 工程總承包費用；第三種是延付型融資+EPC，社會資本方先行融資建設，EPC工程總承包費用在建設期間部分支付，剩余部分由項目單位延期支付。此融資模式不僅可以減輕政府方對項目前期的財政壓力，同時還可以為全區綜合開發全生命周期做好規劃與設計。

2.2 建設階段

建設階段主要是指片區綜合開發中的一級土地開發和二級地產開發等內容，在項目建設過程中，設計、采購、施工一體化的建設模式可以有效將各階段工作合理銜接，有效地實現建設項目的進度、成本和質量控制，從而實現項目全生命周期的高效管理。

承包方可采用“以收定支”的原則進行建設，以籌措到的資金和測算出的后期運營收益為基礎，來制定項目建設計劃，分期開發。因承包方需要負責后期城市運營階段，在設計與施工階段需要考慮到后期的運營策劃和運營收益等問題。因此，在二級開發時可根據實際需求，建設部分可以為后期運營帶來收益的項目。例如，可建設商業綜合體、五星級酒店等，有利于運營期的產業導入，以此來增加片區內其他區域的經營性收益，帶動片區內的經濟發展。承包方可采用“邊建設、邊運營”的開發模式，將運營獲得的收益再次投入新的地塊開發中，實現片區內分期、滾動開發。

2.3 運營期階段

片區綜合開發的落腳點不僅僅是項目建成落地，更注重運營落地，實現“以產興城、以城聚產”。在前期策劃規劃階段和建設階段已經根據項目定位和市場需求明確了運營端，總承包應在該階段落實策劃階段的運營目標，達到策劃階段的預期要求。片區內項目的自身運營收益不僅直接影響到承包方能否通過經營性收益來覆蓋全部或大部分建設成本，還影響到片區及周邊的經濟發展。政府在選擇社會資本方時，更看重承包方的城市綜合運營能力，因此在后期運營階段，政府一般會對項目的運營績效進行考核。

運營期的產業導入和產業升級也尤為重要。各產業優質的智力資源和高端產業的入駐，可以產生聚集效應，以優質的企業聚集帶動產業，提高片區內的財政稅收。例如：在片區內引入企業總部，不僅可以增加片區內的稅收，還可以促進高質量人才吸吶和其他產業的入駐，帶動片區內的房地產業，實現經濟良性循環發展。

3 結 論

本文在傳統的片區綜合開發的模式基礎上，研究了F+EPC+O 模式在片區綜合開發中三個階段的適用性。在前期策劃階段，該模式可以幫助政府解決融資問題，并為全區綜合開發全生命周期做好規劃與設計。在中期建設階段，該模式可以實現規劃設計與工程建設有效合一，提高建設效率，減少在多頭協調中的時間成本。在后期運營階段，該模式可以有效落實在策劃階段制定的運營計劃，并且協助產業導入，帶動片區的經濟發展。

但本文也存在一些不足，僅研究了F+EPC+O 模式在片區綜合開發的三個大階段上的適用性，并沒有詳細研究F+EPC+O 模式在各個階段里的適用的項目領域以及管理風險。因此，在后續的研究中可以更深入地研究F+EPC+O 模式在前期、中期、后期的管理風險及防范措施。