“治理能力現(xiàn)代化”背景下培訓類事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)研究

裘方園

（作者單位：機械工業(yè)哈爾濱焊接技術(shù)培訓中心）

一、研究背景

黨的十九屆三中全會提出加快推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是對十八屆三中全會關(guān)于國家治理體系和治理能力的深化和做出的進一步要求。治理現(xiàn)代化不僅體現(xiàn)在財政改革，也同時需要加大事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)。雖然最近幾年，隨著內(nèi)控報告編制和內(nèi)控建設(shè)不斷規(guī)范，事業(yè)單位內(nèi)部控制能力有了很大提高，但是仍存在一些問題亟待解決。現(xiàn)階段，治理能力現(xiàn)代化要求與事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)能力還不匹配，需要事業(yè)單位繼續(xù)深化內(nèi)部控制建設(shè)，強化治理能力現(xiàn)代化對事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指引。

二、研究意義

內(nèi)部控制是促進事業(yè)單位風險防范，合法行使公權(quán)力及促進治理現(xiàn)代化的有效手段。內(nèi)部控制建設(shè)與治理能力現(xiàn)代化相輔相成，互相促進。內(nèi)部控制是實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的重要抓手，治理能力現(xiàn)代化則是指引內(nèi)部控制建設(shè)的方向。

（一）有力提高事業(yè)單位公共服務能力

治理能力現(xiàn)代化主要表現(xiàn)在法制化背景下，事業(yè)單位各領(lǐng)域現(xiàn)代化的開展各項業(yè)務工作。事業(yè)單位通過建立內(nèi)控體系，完善各項財務和業(yè)務制度，進一步完善單位法人治理結(jié)構(gòu)，結(jié)合事業(yè)單位實際，落實“放管服”精神，不斷提高事業(yè)單位公共服務能力，同時在經(jīng)費使用方面，要確保資金使用合理、合法、合規(guī)，提高財政資金使用效益。

（二）建立健全防腐治腐制度體系

建立懲治和預防腐敗制度體系是治理能力現(xiàn)代化的有力體現(xiàn)，事業(yè)單位要建立有效的制約機制。通過強化對權(quán)力運行的制約與監(jiān)督，將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，在社會上形成一種不敢腐、不能腐、不易腐的思想。內(nèi)控建設(shè)可以有效對權(quán)力進行監(jiān)督，將業(yè)務置于內(nèi)控運行程序之中，形成制度籠子的效果。培訓類事業(yè)單位在建設(shè)內(nèi)控過程中，可以對業(yè)務和財務進行有效監(jiān)督，實現(xiàn)過程留痕管理。以內(nèi)控建設(shè)為抓手，有效預防各類違法、違規(guī)行為發(fā)生。

（三）提升事業(yè)單位履職效能

內(nèi)控體系建設(shè)是有效預防違法、違規(guī)行為發(fā)生的手段，可以對單位各項業(yè)務進行自查式體檢。可以有效明確各部門的管理職責，促進事業(yè)單位業(yè)務高效完成。提高內(nèi)部控制建設(shè)水平要充分利用信息化手段，助力內(nèi)部控制更加精細化、科學性，將內(nèi)控建設(shè)從“人控”變?yōu)椤皺C控”，提高事業(yè)單位履職能力和治理規(guī)范化。

三、事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)問題分析

H 單位成立于1984 年，隸屬于國務院國資委，現(xiàn)委托中國工業(yè)機械聯(lián)合會管理的培訓類事業(yè)單位。主要業(yè)務是為機械工業(yè)系統(tǒng)提供焊接培訓等相關(guān)業(yè)務培訓。預算納入國務院國資委部門預算編報。為更好了解H 單位內(nèi)控建設(shè)的現(xiàn)狀和內(nèi)部控制建設(shè)過程中存在的困難與挑戰(zhàn)，向H 單位業(yè)務部門、財務部門以及紀檢監(jiān)察等部門發(fā)放問卷調(diào)查表。問卷內(nèi)容主要包含H 單位內(nèi)部控制工作的組織架構(gòu)、業(yè)務層面內(nèi)部控制、內(nèi)控結(jié)果運用及信息化、職工自我評價與監(jiān)督等四個主體部分。通過對問卷結(jié)果進行分析發(fā)現(xiàn)，H 單位普遍存在干部職工對內(nèi)控建設(shè)重視程度有待加強、單位內(nèi)控體系建設(shè)有待完善、內(nèi)控評價結(jié)果運用有待加強、信息化在內(nèi)控領(lǐng)域未充分使用等問題。這與治理能力現(xiàn)代化要求存在較大差距，需要持續(xù)改進、提升。

（一）重視程度和認識層面有待加強

H 單位干部職工普遍具有這樣的思想，作為國資委下屬培訓類事業(yè)單位，培訓業(yè)務是重中之重，形成了重視業(yè)務發(fā)展，輕視內(nèi)部管理的現(xiàn)象。職工思想意識未轉(zhuǎn)變，導致H 單位內(nèi)部控制建設(shè)推進困難。H 單位開展內(nèi)部控制工作中存在著流于形式，只是相關(guān)牽頭部門在被動開展，單位干部職工普遍存在著對內(nèi)部控制工作重視不夠的問題。在H 單位內(nèi)部控制運行中，主要是財務部門和紀檢部門在孤軍奮戰(zhàn)，其他相關(guān)部門參與度較低。但是，一個單位的內(nèi)部控制并不是僅僅由一兩個牽頭部門能獨立完成的。內(nèi)部控制也不僅僅是控制財務部門，相關(guān)業(yè)務部門也需要全力配合，才能使得內(nèi)控制度在H 單位真正落地實施。同時，財務人員兼職內(nèi)部控制崗位，這本來就違背內(nèi)部控制規(guī)范的要求，使得單位內(nèi)部控制獨立性和權(quán)威性受到質(zhì)疑，內(nèi)部控制建設(shè)效果不理想。另外，單位領(lǐng)導對內(nèi)部控制工作重視不夠，未安排對內(nèi)部控制建設(shè)效用的培訓，容易造成與內(nèi)部控制關(guān)聯(lián)較低的部門人員對內(nèi)部控制作用理解不到位。有些部門職工認為參與內(nèi)部控制工作，會額外增加工作負擔，并未意識到內(nèi)部控制實施對全體職工來說是一種天然的保護，避免出現(xiàn)一些大家未認識到的問題和錯誤發(fā)生。

（二）內(nèi)部控制建設(shè)體系有待完善

1.改革宣貫不到位，管理機制不健全

最近幾年，伴隨著“放管服”改革的不斷推進，培訓類事業(yè)單位人員精力都集中在培訓業(yè)務上。單位職工認為內(nèi)控建設(shè)是負責人和財務部門的事，改革宣傳和貫徹未深入職工思想中。事業(yè)單位未進行內(nèi)控制度細化工作，造成宣傳貫徹難度大。單位內(nèi)控制度不規(guī)范，制度體系不完善。比如雖然制定了資產(chǎn)管理制度，但未對專業(yè)設(shè)備、相關(guān)業(yè)務進行明確的規(guī)定，這與內(nèi)控重要性原則相違背。很多事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)主要依靠制度執(zhí)行來完成，并未制定專門內(nèi)控手冊，造成不同部門和崗位對相關(guān)制度模糊不清，未能充分發(fā)揮內(nèi)部控制的效能。如何統(tǒng)籌事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)與業(yè)務管理相結(jié)合，是事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)面臨的難點。

2.內(nèi)部控制建設(shè)缺乏經(jīng)費支撐和人員保障

一是內(nèi)部控制建設(shè)經(jīng)費不足。H 單位內(nèi)控建設(shè)無專項配套經(jīng)費投入，造成專家講座培訓難實施，內(nèi)控資料書籍缺乏，內(nèi)控系統(tǒng)軟件配套升級困難。另外，因無經(jīng)費投入，未能實現(xiàn)邀請第三方內(nèi)控測評機構(gòu)對單位內(nèi)部控制建設(shè)進行測評。現(xiàn)階段H 單位內(nèi)部控制建設(shè)和執(zhí)行主要依賴財務部門，按照財務人員思維來執(zhí)行和實施，這樣缺少獨立性和權(quán)威性，同時也極大地削弱了內(nèi)控建設(shè)執(zhí)行和實施的效果。二是內(nèi)控領(lǐng)導力度和人員保障不足。H單位雖然成立了以單位主要負責人為組長的內(nèi)控領(lǐng)導小組，但是大部分工作最后又落到了財務部門頭上，財務人員承擔了主要工作。H 單位為國資委所屬專門從事培訓的差額事業(yè)單位，人員編制較少，財政撥款嚴重不足，主要靠培訓業(yè)務創(chuàng)收。考慮到成本因素，很多崗位都是一人兼任數(shù)職，未能有效實現(xiàn)不相容崗位分離。

3.內(nèi)部監(jiān)督職能有待加強

H 單位雖然設(shè)有紀檢監(jiān)督部門和審計崗位，但是人員都是兼職，尚不能實現(xiàn)對單位內(nèi)部控制工作的監(jiān)督和制約，未對單位內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況和效果進行檢查與評估，內(nèi)控建設(shè)存在的問題不能被及時發(fā)現(xiàn)，風險評估沒有真正實施。

（三）內(nèi)控報告評價結(jié)果運用有待加強

全國行政事業(yè)單位內(nèi)部開展內(nèi)控報告編制工作已經(jīng)多年，內(nèi)控報告質(zhì)量較之前有了很大提高，內(nèi)控編制系統(tǒng)也在不斷完善，內(nèi)控評價結(jié)果已可以真實反映事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)和運行狀況。但相關(guān)監(jiān)管部門并未根據(jù)單位內(nèi)控評價結(jié)果進行相應的獎懲，造成行政事業(yè)單位對內(nèi)部控制建設(shè)不重視，監(jiān)管部門內(nèi)控報告評價結(jié)果運用任重道遠。

（四）內(nèi)控建設(shè)信息化水平有待提升

信息化時代，事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的關(guān)鍵是做好業(yè)務系統(tǒng)、財務系統(tǒng)和內(nèi)控系統(tǒng)集成，有效完成對財務數(shù)據(jù)、業(yè)務數(shù)據(jù)的審核、分析，這是提升事業(yè)單位治理能力和工作效率的關(guān)鍵，是內(nèi)控建設(shè)要考慮和完善的重要問題。H單位雖然實現(xiàn)了財務信息化、業(yè)務信息化，但是尚未將這些信息和數(shù)據(jù)進行關(guān)聯(lián)互通，亦未形成各系統(tǒng)之間模塊的信息數(shù)據(jù)及時共享。H 單位內(nèi)控建設(shè)信息化尚未實現(xiàn)聯(lián)通，“信息孤島”問題仍未解決。

四、完善事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的對策

（一）加強全員內(nèi)部控制意識，從“要我做”向“我要做”觀念轉(zhuǎn)變

內(nèi)部控制建設(shè)過程中，不僅要完成內(nèi)控報告的編制，還要積極對本單位人員進行內(nèi)控觀念的宣傳，使人人有內(nèi)控觀念，將內(nèi)控工作由“要我做”向“我要做”轉(zhuǎn)變。要想內(nèi)控工作在單位生根，需要全體職工提高內(nèi)控意識，轉(zhuǎn)變思維，充分認識到內(nèi)控工作的本質(zhì)是規(guī)范行為，提高治理能力，是對全體干部職工的一種無形保護。思想認識提高了，單位內(nèi)控工作才能真正落到實處，提高單位內(nèi)控工作質(zhì)量[1]。單位主要負責人要承擔起內(nèi)控建設(shè)主要責任人的擔子，積極建立內(nèi)控管理機構(gòu)，推動內(nèi)控管理機構(gòu)由虛到實，構(gòu)建完善內(nèi)部控制體系。第一，成立由主要負責人擔任組長的內(nèi)控小組，明確小組成員責任和任務；第二，內(nèi)控小組成員單位要結(jié)合部門職能，各司其職，推動本部門內(nèi)控建設(shè)的實施；第三，要建立長久有效的內(nèi)控體系，需要單位全員參與，明確職工責權(quán)關(guān)系，確保單位各項制度制定、執(zhí)行[2]。

（二）持續(xù)深化內(nèi)部控制體系建設(shè)

1.將內(nèi)控建設(shè)與“放管服”相結(jié)合

在事業(yè)單位內(nèi)部建立和完善內(nèi)控涉及的規(guī)章和制度。出臺貼合事業(yè)單位實際的具有操作性的內(nèi)控業(yè)務操作指南，明確各種情況下內(nèi)控操作關(guān)鍵點，建立和健全內(nèi)控建設(shè)框架、要求和基本原則。培訓類事業(yè)單位要結(jié)合本單位實際情況，按照多樣性要求，建成具有單位自身特色的內(nèi)控體系。有條件的事業(yè)單位可以單獨設(shè)立內(nèi)控管理機構(gòu)，專門撥付內(nèi)控建設(shè)經(jīng)費。同時可以聘請第三方內(nèi)控評價機構(gòu)參與單位內(nèi)控評價，更好地促進事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)。

2.加強隊伍建設(shè)，提高人員素質(zhì)

內(nèi)控制度執(zhí)行主要在于單位人員素質(zhì)的高低，要想更好地確保內(nèi)控體制高質(zhì)量的建設(shè)，需要單位不斷提高員工的內(nèi)控意識。管理人員素質(zhì)的提高，能夠更好地促進單位內(nèi)控管理工作的開展。普通員工素質(zhì)的提高，則是推動內(nèi)控體系建設(shè)的基石，是內(nèi)控工作能否真實落地實施的關(guān)鍵。H 單位要積極組織各部門人員輪流參加內(nèi)控制度培訓，著力打造一支高質(zhì)量的內(nèi)控專業(yè)團隊，高效完成H 單位內(nèi)控建設(shè)相關(guān)工作。

3.發(fā)揮事業(yè)單位內(nèi)部紀檢審計的作用

充分發(fā)掘內(nèi)控與內(nèi)審和內(nèi)部巡視對事業(yè)單位監(jiān)督職能。對內(nèi)部控制建設(shè)和執(zhí)行的監(jiān)督，是促進內(nèi)部控制制度有效實施的重要抓手，是持續(xù)推進單位內(nèi)控體系不斷完善的有效手段。很多單位紀檢審計部門將重點工作落在了對單位財務資金合法、合理性的審核上，對單位內(nèi)部控制執(zhí)行情況關(guān)注不夠，并未發(fā)揮出紀檢審計的監(jiān)督職能。紀檢審計部門要不定期對單位內(nèi)控執(zhí)行情況進行檢查，對內(nèi)控制度執(zhí)行情況進行評價[3]。要充分發(fā)揮培訓類事業(yè)單位內(nèi)部紀檢審計的作用，充分保障監(jiān)督的獨立性，將內(nèi)部監(jiān)督和審計嵌入內(nèi)部控制之中，實現(xiàn)紀檢審計自查的常態(tài)化機制[4]。同時重視紀檢審計結(jié)果，按照審計報告指出的問題，及時完善單位內(nèi)控體系，提高內(nèi)控體系的有效性和及時性。

（三）加大內(nèi)控評價力度，強化報告結(jié)果運用

事業(yè)單位通過內(nèi)部控制評價，可以發(fā)現(xiàn)單位內(nèi)部內(nèi)控運行存在的問題和風險。同時內(nèi)控評價也是評價單位內(nèi)控體系有效性的主要依據(jù)。事業(yè)單位可以通過內(nèi)部和外部相結(jié)合的方式對單位內(nèi)部控制運行進行評價。內(nèi)部評價主要是圍繞單位內(nèi)控報告編制開展，外部評價則是依托第三方評價機構(gòu)進行。相關(guān)監(jiān)管部門要充分利用評價結(jié)果，對事業(yè)單位內(nèi)控責任人進行考核，完善內(nèi)控評價結(jié)果與考核級次相掛鉤機制。對內(nèi)控評價結(jié)果較好的單位，在提拔任用和加大預算支持方面進行傾斜，對內(nèi)控評價結(jié)果較差的單位，對相關(guān)責任人和單位進行考核扣分，扣減相關(guān)預算安排。

（四）創(chuàng)新內(nèi)部控制管理系統(tǒng)

內(nèi)部建設(shè)信息化是助推內(nèi)控體系建立的強力保障。事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化建設(shè)，可以集合相關(guān)財務部門、業(yè)務部門、紀檢審計部門相關(guān)業(yè)務和流程，將財務審批、崗位職能、審批權(quán)限等內(nèi)容嵌入內(nèi)控信息化系統(tǒng)內(nèi)，實現(xiàn)內(nèi)控系統(tǒng)對相關(guān)業(yè)務和財務的監(jiān)督與約束，確保各項權(quán)限和審批流程規(guī)范化。事業(yè)單位可以建立內(nèi)部控制與財務、業(yè)務相融合的一體化信息系統(tǒng)，為常態(tài)化內(nèi)部控制工作提供極大的便利，也有助于單位內(nèi)部控制年度報告編制時數(shù)據(jù)的提取與核對。建議單位通過優(yōu)化內(nèi)部控制報告編報系統(tǒng)，通過信息化手段，實現(xiàn)內(nèi)控報告編制與內(nèi)控日常管理結(jié)合，實現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)部相關(guān)模塊數(shù)據(jù)融合。

五、結(jié)語

習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上強調(diào)，要堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。2012 年開始，事業(yè)單位內(nèi)控工作開始實施，通過多年的推進和完善，培訓類事業(yè)單位內(nèi)部控制工作取得長足的發(fā)展。單位內(nèi)部管理水平不斷提高，內(nèi)部運行機制有序推進，舞弊和腐敗被極大地限制，內(nèi)控工作取得一定的成效[5]。內(nèi)部控制建設(shè)的完善，也助推了行政事業(yè)單位治理能力的長足進步，內(nèi)控體系的確立為治理現(xiàn)代化奠定了制度保障。本文通過案例揭示了培訓類事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)存在的問題，并提出了相應的解決方案，以期為相關(guān)行業(yè)內(nèi)控建設(shè)提供一些有益的啟示。