農(nóng)業(yè)科研院所科研經(jīng)費(fèi)“包干制”推廣落實(shí)的建議和措施

許真知 喬光輝

(作者單位：中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院茶葉研究所）

一、研究背景

科技創(chuàng)新是強(qiáng)國之本。國家對保持科技創(chuàng)新驅(qū)動力高度重視，始終把科技創(chuàng)新作為優(yōu)先保障領(lǐng)域。長期以來，我國科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)主要采取預(yù)算制管理模式，與科研活動的不確定性、未知性等特征不符，已不能滿足新時代科研活動的要求。

隨著國家科研經(jīng)費(fèi)“放管服”改革不斷推進(jìn)，2019 年國務(wù)院《政府工作報告》提出，要充分尊重和信任科研人員，賦予創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)和領(lǐng)軍人才更大的人財物支配權(quán)和技術(shù)路線決策權(quán)；進(jìn)一步提高基礎(chǔ)研究項(xiàng)目間接經(jīng)費(fèi)占比，開展項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用“包干制”改革試點(diǎn)，不設(shè)科目比例限制，由科研團(tuán)隊(duì)自主決定使用。首次提出的科研經(jīng)費(fèi)“包干制”管理模式概念，相較目前現(xiàn)有的預(yù)算制管理模式，“包干制”更充分考慮到了科研項(xiàng)目推進(jìn)過程中的不確定性，更符合實(shí)際情況，是擴(kuò)大科研人員經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)、激發(fā)科研人員創(chuàng)造活力的大膽嘗試。

目前，國家層面陸續(xù)出臺的“包干制”政策文件主要有[1]《關(guān)于擴(kuò)大高校和科研院所科研相關(guān)自主權(quán)的若干意見》（國科發(fā)政〔2019〕260 號）、《關(guān)于在國家杰出青年科學(xué)基金中試點(diǎn)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用“包干制”的通知》（國科金發(fā)計〔2019〕71 號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于改革完善中央財政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見》（國辦發(fā)〔2021〕32 號）、《國家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金管理辦法》（財教〔2021〕177 號）。科研經(jīng)費(fèi)“包干制”從概念提出到試點(diǎn)工作已進(jìn)入第三年，但其概念內(nèi)涵、應(yīng)用尺度、制度體系完善、監(jiān)督機(jī)制仍處于實(shí)踐摸索階段，且基層科研院所對于政策的理解參差不齊，管理尺度縮放沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，缺乏落實(shí)細(xì)則。“包干制”在基層推廣落地較慢是一個普遍現(xiàn)象。

二、國家科研經(jīng)費(fèi)管理政策的發(fā)展回顧

回顧我國科研經(jīng)費(fèi)管理的發(fā)展歷程可知，其經(jīng)過了“寬松—收緊—放管服”的改革過程[2]。改革開放后的20 世紀(jì)80—90 年代，國家經(jīng)濟(jì)進(jìn)入蓬勃發(fā)展期，對科研經(jīng)費(fèi)管理一度較為“寬松”，支出范圍限制少，結(jié)余可留用，依托單位統(tǒng)籌經(jīng)費(fèi)空間較大。2000 年后，針對存在的問題，國家開始實(shí)施“收緊”政策，實(shí)行“全額預(yù)算”，強(qiáng)調(diào)全過程監(jiān)控，嚴(yán)把審計關(guān)；2016 年開始，根據(jù)“全額預(yù)算”制度呈現(xiàn)出的弊端，國家啟動“放管服”改革，總體思路為“分類試點(diǎn)—措施完善—推廣定型”。2019 年，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在《政府工作報告》中首次提出了科研經(jīng)費(fèi)“包干制”概念，目前正處于分類試點(diǎn)階段。

由于政策未定型，沒有具體實(shí)施細(xì)則，執(zhí)行尺度未統(tǒng)一，基層科研單位往往在形式上“試點(diǎn)放松”，實(shí)際仍保持嚴(yán)格管控的慣性，以避免財務(wù)風(fēng)險。因此，“放管服”改革在基層單位的執(zhí)行情況與管理層預(yù)期有較大落差。

當(dāng)前，如何使“包干制”盡快在科研單位中落實(shí)落地，具有“煙火氣”，適時促進(jìn)和推動科學(xué)研究更好發(fā)展成為財務(wù)從業(yè)人員和學(xué)者的重要研究課題。王芬[2]分析了國家科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理政策的發(fā)展歷程和經(jīng)驗(yàn)，提出在國家政策改革方向明確基礎(chǔ)上，各省區(qū)市根據(jù)地方實(shí)際情況，制定具體實(shí)施細(xì)則，優(yōu)化具體細(xì)節(jié)，使“包干制”推廣落地不走樣；徐靜[3]分析了實(shí)施科研經(jīng)費(fèi)“包干制”可能的管理風(fēng)險，提出了建立科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制體系、完善科研經(jīng)費(fèi)績效評價體系、加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)管理信息化建設(shè)等內(nèi)部控制措施；王忠勤[4]以中國科學(xué)院開展差旅費(fèi)“包干制”試點(diǎn)改革中，對科研經(jīng)費(fèi)的差旅費(fèi)包干改革具體實(shí)施中遇到的問題進(jìn)行了思考和建議；張琳梓[5]以高校科研差旅費(fèi)財務(wù)報銷問題開展討論，詳細(xì)論述了貫徹放管服切實(shí)解決科研人員“報銷繁”的問題；趙立雨[6-7]等從激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力、提高科研經(jīng)費(fèi)使用效率的角度，提出在科研經(jīng)費(fèi)“包干制”實(shí)施中要增強(qiáng)政策的適應(yīng)性，始終以優(yōu)化資金配置和提高科研績效為管理目的。

三、農(nóng)業(yè)科研院所經(jīng)費(fèi)預(yù)算制顯露的問題

（一）財務(wù)的審批、報銷和報表填報占用了科研人員較大的精力

從財務(wù)管理的角度，“預(yù)算制”是最合理的，最便于管理和審計。科研人員根據(jù)預(yù)算，“循規(guī)蹈矩”執(zhí)行科研支出，財務(wù)人員也完全按預(yù)算“按部就班”執(zhí)行審計，但實(shí)際情況并不如此理想。科研人員并非財務(wù)專業(yè)出身，對科研支出分類、預(yù)算的可預(yù)見性和對填報財務(wù)表格流程不熟悉等，使科研人員必須花大量的時間和精力應(yīng)對煩瑣的財務(wù)報銷、報表填報等，一旦實(shí)際執(zhí)行支出與預(yù)算支出有出入，需申請調(diào)整經(jīng)費(fèi)使用，又需要花費(fèi)大量的時間和精力走審批流程。有時，為了保證項(xiàng)目驗(yàn)收順利，只能“調(diào)整”科研活動，反過來滿足經(jīng)費(fèi)使用與預(yù)算需求，使事情本末倒置了。

（二）農(nóng)業(yè)科研具有更大的不確定性、不可預(yù)見性

農(nóng)業(yè)科學(xué)研究在實(shí)施過程中，氣候條件、自然災(zāi)害、未預(yù)見農(nóng)作物病蟲害等諸多不可控的因素影響科研活動的進(jìn)程，使得研究推進(jìn)與計劃產(chǎn)生很大偏差，甚至要下一個實(shí)驗(yàn)周期重新實(shí)驗(yàn)，最終在項(xiàng)目和財務(wù)執(zhí)行進(jìn)度方面與預(yù)算方案會存在較大差異。

“預(yù)算制”要求科研人員在課題申報時就要具體預(yù)算項(xiàng)目可能的支出，按科目制定詳細(xì)的預(yù)算報表。可想而知，預(yù)算偏差在所難免，偏差較大也時常有之。實(shí)際上，一些探索性的研究課題在初期只是一個思路而已，項(xiàng)目申報時的預(yù)算不可能在未來幾年的項(xiàng)目執(zhí)行中保持不變，預(yù)算可能一調(diào)再調(diào)，這時會給科研人員扣上一個“預(yù)算不細(xì)致，對研究工作沒有全局把握”的帽子。農(nóng)業(yè)科研的不確定性較其他學(xué)科更為突出。

（三）農(nóng)業(yè)科研需要長期系統(tǒng)的科研資助機(jī)制

長期性、連續(xù)性是農(nóng)業(yè)科研固有的特點(diǎn)，而科研課題設(shè)置受到項(xiàng)目結(jié)題時限、經(jīng)費(fèi)額度等條件制約，單個研究項(xiàng)目只能針對某個細(xì)節(jié)或者論題開展，如農(nóng)業(yè)栽培、育種、基因雜交等科研工作。農(nóng)業(yè)科研往往因課題階段性中斷，導(dǎo)致科研資源浪費(fèi)，研究更需要建立長期系統(tǒng)的科研資助機(jī)制。

（四）田間地頭的科研活動很難完全適應(yīng)財務(wù)規(guī)范

習(xí)近平總書記在福建考察時強(qiáng)調(diào)，農(nóng)業(yè)科研“要下沉到農(nóng)村基層來”“把論文寫在田野大地上”。農(nóng)業(yè)科技下鄉(xiāng)、貧困地區(qū)扶貧、農(nóng)業(yè)田野考察和數(shù)據(jù)采集等科研活動在基層農(nóng)村和貧困落后地區(qū)開展，在田間地頭進(jìn)行，其間產(chǎn)生的住宿交通、小額采購、人力勞務(wù)費(fèi)等很難完全按財務(wù)報銷的票據(jù)齊全和公務(wù)卡結(jié)算等規(guī)范執(zhí)行，造成當(dāng)事人拼湊發(fā)票“堤內(nèi)損失堤外補(bǔ)”，成為財務(wù)違規(guī)的“病灶”。

四、當(dāng)前“包干制”試點(diǎn)工作的推進(jìn)情況

2019 年政府工作報告提出“開展項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用‘包干制’改革試點(diǎn)”后，中國科學(xué)院在國內(nèi)最早開始試行“包干制”，在下屬研究院、科研團(tuán)隊(duì)承擔(dān)的等多類科研經(jīng)費(fèi)中試行“包干制”，特別在出國訪問、國內(nèi)差旅等分項(xiàng)中，融入了較多“包干制”管理細(xì)則，賦予法人單位和科研團(tuán)隊(duì)更多自主權(quán)，簡化財務(wù)報賬，顯示出“包干制”在財務(wù)管理改革中的積極意義。

影響范圍較大的“包干制”試點(diǎn)是2019 年自然科學(xué)基金委于對杰出青年基金項(xiàng)目實(shí)行“包干制”試點(diǎn)。項(xiàng)目申請人不再需要預(yù)先提交經(jīng)費(fèi)預(yù)算表，在項(xiàng)目執(zhí)行中，根據(jù)開支范圍，可以更大程度自主決定項(xiàng)目支出，無須操作經(jīng)費(fèi)調(diào)劑。2020 年，有多個省市省（自治區(qū)、直轄市）區(qū)在省杰青項(xiàng)目、省科技計劃項(xiàng)目等項(xiàng)目中試行包干制。2021 年，國家杰青、青年基金和優(yōu)青也開始試行包干制。

科技部針對各類科研經(jīng)費(fèi)管理制度，也給項(xiàng)目承擔(dān)單位和科研人員適當(dāng)增加了財務(wù)自主權(quán)限，將相近科目，如材料費(fèi)、測試加工費(fèi)、燃料動力費(fèi)、出版/文獻(xiàn)/信息傳播事務(wù)費(fèi)合并為一類；勞務(wù)費(fèi)、專家咨詢費(fèi)、會議費(fèi)/差旅費(fèi)/國際合作交流費(fèi)合并為一類；實(shí)行大類總額控制。科技部在此次科研經(jīng)費(fèi)管理改革中試行的一系列措施，覆蓋面廣，措施實(shí)在，示范效果強(qiáng)，對下一階段的“包干制”工作推進(jìn)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

2019 年起，北京、陜西、云南、浙江、甘肅等地方科技廳和財政廳，也陸續(xù)遵照國家政策出臺相應(yīng)省級科技計劃項(xiàng)目“包干制”改革的試行細(xì)則，開展試點(diǎn)工作。各地“包干制”試點(diǎn)具體問題和成效有待進(jìn)一步調(diào)研和梳理。

“包干制”改革是國家財政財務(wù)政策改革的大方向，具體執(zhí)行需要進(jìn)一步細(xì)化。各省區(qū)市的“包干制”細(xì)則制定更需因地制宜。

五、“包干制”深入推進(jìn)落實(shí)落地的思考

（一）建立內(nèi)部控制體系，聯(lián)合制定執(zhí)行細(xì)則

為有效防范新政策下科研經(jīng)費(fèi)管理的風(fēng)險，科研單位需精心設(shè)計和建設(shè)系統(tǒng)科學(xué)的內(nèi)部控制體系，科學(xué)劃分部門職權(quán)，明確部門控制目標(biāo)，理順部門之間的銜接。

建議試點(diǎn)大中型科研單位，組織下屬單位或聯(lián)合同類單位，根據(jù)學(xué)科領(lǐng)域特點(diǎn)，制定同類科研經(jīng)費(fèi)“包干制”管理的相關(guān)實(shí)施細(xì)則，明確“包干制”的實(shí)施內(nèi)容、范圍、標(biāo)準(zhǔn)；建立規(guī)范化操作流程，推演和評估可能出現(xiàn)的風(fēng)險，完善管理相關(guān)辦法。

（二）健全誠信評價體系，提高科研誠信覺悟

“包干制”需要建立新的誠信評價體系。目前，在關(guān)于“包干制”的政策文件和各省市的試點(diǎn)實(shí)踐中，大多提出了建立誠信體系等框架性文件，但具體如何落地仍處于不甚明朗的狀態(tài)。誠信評價體系尚待健全，不利于科研單位把握好下放經(jīng)費(fèi)使用權(quán)與經(jīng)費(fèi)有效管理之間的平衡點(diǎn)。

對科研人員的誠信度加以培訓(xùn)并考察。科研單位應(yīng)在充分考慮不同學(xué)科種類研究特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，建立科研人員信用評價層級，健全標(biāo)準(zhǔn)明晰的信用評價體系。

（三）推進(jìn)信息化建設(shè)，完善信息共享機(jī)制

目前，大多數(shù)科研單位已經(jīng)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上審批及報銷，對提高財務(wù)運(yùn)行效率卓見成效。需進(jìn)一步在兩個維度上，建設(shè)適應(yīng)于“包干制”的新型信息化全過程管理體系。

在項(xiàng)目流程維度，科研經(jīng)費(fèi)管理涉及立項(xiàng)、到款查詢認(rèn)領(lǐng)、建賬、報賬、結(jié)題等多個環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)工作涉及科研單位多個職能部門，應(yīng)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目流程清晰，操作處理流暢。

在平臺協(xié)管維度，工作實(shí)踐中，各部門往往存在各自的管理平臺和管理方式。科研人員需要經(jīng)常往返于財務(wù)處、國資處、科研處等多個平臺間辦理審批材料。在做好部門管理平臺信息化建設(shè)的基礎(chǔ)上，讓科研、采購、資產(chǎn)、財務(wù)、設(shè)備、人事等系統(tǒng)平臺信息和數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)共享、互聯(lián)和聯(lián)合監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)管理的全過程信息化。

（四）完善財務(wù)助理制度，搭建協(xié)作溝通橋梁

落實(shí)財務(wù)助理制度，是“放管服”改革的新內(nèi)容。聘用專職財務(wù)助理作為連接科研人員和財務(wù)人員的橋梁，把專業(yè)的事交給專業(yè)的人來辦，讓科研財務(wù)助理對科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行管理。在試點(diǎn)初期，可以考慮多個團(tuán)隊(duì)統(tǒng)籌聘用一個科研助理，無論兼職和專職，給予一定勞務(wù)報酬，提高其積極性和工作責(zé)任感。

重新定位財務(wù)人員和科技人員的協(xié)作關(guān)系，首先，財務(wù)人員要充分把握文件精神，并理解科研人員的困難和實(shí)際需要，為科研團(tuán)隊(duì)的財務(wù)問題排憂解難，提供便利；其次，財務(wù)人員是科研的必要組成部分，其職責(zé)是賬務(wù)按規(guī)定執(zhí)行，賬目清楚，合法合規(guī)，肯定會對項(xiàng)目支出有法規(guī)約束，這就需要科研人員與財務(wù)人員相互配合，彼此信任和理解。

六、結(jié)語

“包干制”提出已經(jīng)進(jìn)入第三年，我國科研經(jīng)費(fèi)包干制的改革仍處于起步階段，落地進(jìn)程較為緩慢。科研經(jīng)費(fèi)“包干制”是激發(fā)科研創(chuàng)新活力的重要舉措，其制度體系仍處于探索階段，對管理層的適度放權(quán)和適度管理之間的平衡提出了更高的要求。深化科研經(jīng)費(fèi)改革，推動“包干制”全面普及，基層科研單位和科研人員翹首以盼。