美國最新航天發展政策分析

趙春潮 滿璇 葛穎 周楚楚 蔣雨兵

（1 航天長征國際貿易有限公司，2 中國航天工業科學技術咨詢有限公司，3 中國長城工業集團有限公司）

根據美國航天基金會發布的《航天報告》，全球太空經濟規模2022 年增長8%，預計未來5 年內將實現41%的增長。近一年來，美國、日本、印度、韓國、新西蘭和歐盟等主要航天國家和經濟體都發布了相關戰略文件和政策，以推動航天產業的發展。隨著全球航天發展新格局的形成，為維護自身利益，美國航天政策不斷調整，太空軍事化戰略也昭然若揭。在新的歷史時期下，美國航天發展政策呈現出新的特點。

1 整體發展戰略保持連續性

太空優先事項戰略落地

2022 年9 月，美國國家航天委員會（NSC）召開的第二次會議對2021 年第一次會議提出的三個重要優先事項進一步深化，提出其未來工作的優先事項：一是建設技術熟練的太空工作隊伍；二是推進人類太空探索，使美國航天員重返月球；三是為新型商業太空活動制定規則，以涵蓋甚至還沒有想象到的太空活動，促進創新和競爭。

之后，美國國家航空航天局（NASA）發布“地球信息中心”概念，公眾可通過該中心了解地球變化，決策者可獲得減緩、適應和響應氣候變化的信息；資助“航天K-12 包容與多樣性”計劃，為美國機構提供約400 萬美元資金，將科學、技術、工程、數學（STEM）教育范圍擴展到此前受忽視的學生群體。

預算資金保障太空安全

美國財政投入不斷增長，以維持領先地位，保障太空安全。根據美國《2023 財年綜合撥款法案》，2023 財年，美國聯邦政府為美國天軍（USSF）撥款263 億美元，比國防部（DoD）的要求增加近17 億美元。其中，為太空發展局（SDA）撥款增加5 億多美元；為NASA 撥款254 億美元，比2022 年增加5%以上；為美國商務部（DoC）航天商務辦公室撥款7000 萬美元，遠高于2022 財年1600 萬美元的撥款。《2024財年美國政府預算》旨在通過提高美國太空體系結構彈性來維持美國太空領域的領先地位，以加強威懾并提高美國在敵對行動中的生存能力。其中，為“阿爾忒彌斯”（Artemis）計劃提供81 億美元預算，比2023 年增加5 億美元；為NASA 的STEM 項目提供1.58 億美元預算，比2023 年增加1400 萬美元。

2 太空軍事化戰略日漸清晰

相關整體戰略密集出臺

近一年來，美國密集頒布一系列軍事太空相關整體戰略。2022 年8 月，美國國防部簽署指令3100.10太空政策文件，取代2012 年發布、2016 年更新的太空政策文件，貫徹美國國防部長2021 年7 月發布的負責任外空行為準則。2022 年10 月發布《國家安全戰略》，投資網絡與太空、導彈打擊、人工智能和量子系統相關先進技術；限制國防、航空航天等俄羅斯戰略經濟部門；與國際社會一道確保太空可持續性、安全性和穩定性；在更新外層空間治理和建立空間交通協調系統方面處于領導地位；與盟友和合作伙伴合作，制定政策和法規，使美國商業太空部門保持國際競爭力；增強太空系統彈性，實現國家和國土安全功能。美國《2023 財年國防授權法案》（NDAA）要求國防部和國家情報部門制定非機密戰略。2023 年3月，美國國防部發布與軍方、國家偵察辦公室、國務院及國家安全委員會共同制定的最新版安全和負責任的太空行動指南，適用于軍事行動，而非商業或民用空間活動。

大力發展太空軍事同盟

近一年來，美國牽頭的北約與芬蘭、瑞典共同發起“聯盟太空持續監視”計劃，建立由國家和商業太空資產（如：衛星）組成的虛擬星座“天鷹座”（Aquila），為北約軍事任務和行動提供支持，簡化北約盟國間及北約指揮機構間的數據收集、共享和分析，并節省成本。美歐召開第12 次太空對話，就太空網絡安全和多邊參與等太空安全議題展開專題討論。

美國與多個盟國簽署新的軍事太空合作協議，加強太空安全合作。2023 年以來，美國與日本發布《美日聯合聲明》與《美日太空全面對話第八次會議聯合聲明》，兩國戰略利益和價值觀高度一致，致力于利用太空合作推動實施，進一步加強太空安全合作（包括加強利用太空提高海洋態勢感知方面）；發布《美日韓戴維營聯合聲明》，加強太空威脅、國家太空戰略和負責任地利用太空等方面的“太空安全合作三方對話”；與澳大利亞簽署加強太空合作諒解備忘錄，加深太空軍事合作，繼續改善協調和互操作性；與意大利簽署新協議，促進兩國太空部隊交流；與秘魯簽署空間態勢感知（SSA）數據共享協議，促進兩國空間態勢感知數據共享；與菲律賓發布兩國領導人聯合聲明，加強聯盟合作及在陸地、海洋、天空、太空和網絡空間互操作性。

力推停止反衛星導彈試驗承諾

美國不顧多國反對，力推“不進行破壞性直升式反衛星導彈試驗”承諾。2022 年10 月，美國宣布承諾不進行破壞性直升式反衛星導彈試驗，并向聯合國提交相關決議草案（A/77/C.1/L.62）；第77 屆聯合國大會裁軍與國際安全委員會于2022 年11 月通過了美國該項提案。七國集團（G7）國家在G7 廣島峰會上加入該承諾，并鼓勵其他國家效仿。2023 年8月，歐盟全體成員國加入該承諾。

3 推動太空可持續發展

制定更嚴格軌道碎片減緩規則

美國出臺軌道碎片減緩新規，與盟國共同努力減緩軌道碎片。美國聯邦通信委員會（FCC）2022年9 月發布“新太空時代軌道碎片減緩”規定，即在軌道高度2000km 以下的低地球軌道區域結束任務或經該區域結束任務的航天器，應在任務結束后5 年內離軌，此前規定的離軌期限是25 年。美國參議院提出《軌道可持續性法案》草案，要求制定優先清除軌道碎片清單，啟動清理危險太空垃圾商業技術開發。G7 科技部長2023 年5 月發布公報，致力于推動軌道碎片減緩工作，分享經驗和最佳做法，適時推動確立新準則。

穩步推進太空交通管理工作

各政府部門聯合開發太空交通管理協調系統，工業部門不斷總結太空交通管理實踐經驗。美國商務部太空商務辦公室（OSC）牽頭開發太空交通協調系統（TraCSS），接管目前由美國國防部負責的民用太空交通管理職責。TraCSS 開發分三階段：第一階段開發專注于跟蹤軌道物體的系統；第二階段提供發射防撞通知；第三階段跟蹤再入。美國太空安全聯盟（SSC）2023 年4 月發布《太空運行可持續性最佳實踐》報告，包括國際移動衛星公司（Inmarsat）、國際衛星通信公司（Intelsat）和歐洲衛星公司（SES）在內的27 家公司與組織認可該報告，建議未來利用現有論壇或建立新論壇，為共享空間信息、運營商太空活動協調創造有利條件；盡早解決新的大型星座衛星任務與已在新任務目標軌道上的現有運營商任務間的協調問題；加強航天器制造商與政府、政府間機構合作。

整體部署行星防御工作

2023 年4 月，美國發布《近地天體（NEOs）危害與行星防御國家防御戰略》，更新了2018 年發布的《近地天體準備戰略和計劃》，旨在應對NEOs 撞擊地球的危害，并將未來工作重點放在行星防御上，提出了美國聯邦部門和機構未來十年重點關注的目標。隨即，NASA 發布《行星防御戰略和行動方案》，梳理了該機構行星防御的重點領域。

推動近地軌道研發

2023 年3 月，美國白宮國家科學和技術委員會（NSTC）發布《國家近地軌道研發戰略》，概述了近地軌道（LEO）的5 項政策目標和支持活動：一是通過研究轉型和推動太空相關快速、可重復科學發展，促進突破性科學技術發展；二是通過利用LEO 國家實驗室鼓勵新研發進入者，促進數據共享，加強美國政府的合作伙伴關系；三是通過調整非傳統用例，實現未來平臺公平接入，解決天基研發市場經濟和監管障礙，促進市場機會、創新和可持續性；四是通過探索更多國際合作機會，擴大國際合作，實施載人航天安全協調；五是促進STEM 教育和勞動力發展，增強機構能力。

4 高度重視航天國際合作

首次制定太空外交整體戰略

美國國務院2023 年5 月發布首部《太空外交戰略框架》，概述美國外交將如何推動美國繼續在太空領域發揮領導作用，并將通過《阿爾忒彌斯協定》和禁止破壞性反衛星導彈試驗承諾擴大互利太空活動國際合作，促進美國太空能力、系統和服務的國際應用。戰略框架概述美國國務院在三個支柱方面采取行動：一是通過外交推廣太空政策，通過多雙邊溝通合作，提高美國在安全和負責任太空活動（包括太空探索和商業）方面的領導地位，加強美國與盟國能力，努力減少沖突的可能性；二是利用美國太空活動實現更廣泛外交目標，加強衛星應用、遙感衛星圖像和天基數據的國際合作，實現美國在氣候變化和環境可持續性等問題上的外交政策目標；三是為美國國務院太空外交工作人員提供現代化工具及知識，以實現太空政策和方案目標等。

深化與盟友民用商用太空合作

近一年來，美國繼續加強深化與盟友在民用、商用方面的太空合作。美國與澳大利亞、日本、印度發布《四方領導人聯合聲明》，擬在太空領域實施重大舉措，包括促進利用對地觀測數據及其他天基工具監測和應對氣候變化；增強太空供應鏈的彈性，引領制定區域負責任標準；加強空間態勢感知和空間交通協調數據共享。美國與日本簽署《為和平目的合作探索和利用包括月球和其他天體在內的外層空間的框架協定》，正式認可和平探索太空的共同利益，美日太空全面對話第八次會議也提到，雙方承諾深化航天工業合作，同意加強重大航天項目合作，推進開展氣候變化監測和研究合作；與英國發布《大西洋宣言：21世紀美英經濟伙伴關系框架》，深化太空合作各領域伙伴關系，加強包括深空通信在內的商業航天合作，深化太空可持續性和太空法規合作，在太陽物理飛行任務中建立密切伙伴關系；與法國發布聯合聲明，加強從太空防務到監測氣候變化科學工作的合作，加強民用、商業和國家安全太空合作；與加拿大承諾加強“阿爾忒彌斯”任務、“國際空間站”（ISS）項目、月球“門戶”（Gateway）科學研究合作；與澳大利亞加強技術合作；與意大利承諾加強太空合作，包括通過在政府支持下建立“新太空對話”促進工業合作，推進建立包括載人航天在內的創新型商業太空伙伴關系；與菲律賓加強空間態勢感知和利用太空提高海域感知、災害管理和應急響應能力的合作。

擴大太空國際合作范圍

近一年來，美國深入貫徹航天外交整體戰略，積極擴大與新興航天國家及地區合作。美國與非洲發布《美非伙伴關系愿景聲明》，旨在利用外層空間實現美非在地球上的共同目標，擬在利用太空支持可持續發展目標、能力建設及私營部門在支持美國與非洲伙伴關系中的作用開展合作；與印度召開關鍵和新興技術倡議（iCET）首次會議，就擴大民用空間合作達成一致，發布《美印聯合聲明》，確定美印太空合作各領域達到新境界的路線，制定載人航天合作戰略框架，加強私營航天合作，解決出口管制問題，促進技術轉讓，在支持太空和人工智能等新國防領域合作；與韓國發布《紀念美韓結盟70 周年的領導人聯合聲明》，呼吁加強商業太空合作，努力推進空間態勢感知合作，承諾在科學和探索領域進一步合作。

重大航天項目國際合作方面繼續推進。俄羅斯是唯一一個不同意ISS 運營延長至2030 年的合作伙伴，但美俄兩國開展ISS“交叉飛行”。2022 年7 月，美俄簽署涵蓋載人-5 和6（Crew-5 和6）任務的“交叉飛行”協議；2023 年3 月，兩國計劃擴展ISS“交叉飛行”計劃，將Crew-7 任務加入其中。近一年來，簽署阿爾忒彌斯協議國家數量不斷增加，截至2023 年11 月12 日，阿爾忒彌斯協議簽署國已達32 個。2023年6 月，《阿爾忒彌斯協議》研討會召開，對新興航天國家參與太空探索方法、減輕和避免干擾以促進月球運行安全進行了專題研討，旨在加強國際合作。

5 大力支持商業航天發展

擬制定商業航天新監管框架

美國國家航天委員會擬制定商業航天活動新的監管框架。2022 年9 月召開的美國國家航天委員會會議要求，為不適用于當前規范體系的商業太空活動制定新的監管框架，這些活動包括空間服務、碎片清除和商業空間站。2022 年底在一系列“征詢意見會議”中，委員會從私營部門收到大量反饋，主要包括需要“清晰、靈活、可預測”的監管環境，以確保美國公司保持全球領先地位；需要明確定位和責任，而非部分人所提倡對某些此類任務授權的模糊性；對空間可持續性保持關注。在2023 年2 月舉辦的美國第25 屆美國聯邦航空管理局（FAA）商業航天運輸大會上，美國國家航天委員會表示，正制定一個擬議的監管商業航天活動的框架，擬向國會提交針對目前不受其他機構監管的商業太空活動的“任務授權”提案，《外層空間條約》第6 條要求這種授權和持續監督。

商業航天體制機制建設不斷完善

近一年來，美國眾議院、美國聯邦通信委員會（FCC）修改、提出、通過多項法規法案，不斷完善商業航天體制機制建設，推動太空法規現代化。美國眾議院通過《2023 年商業遙感修正案》，修改私人遙感太空系統許可證相關條款，擴大私人遙感系統許可年度報告范圍，要求商務部向國會提交關于商業遙感許可證申請和相關行動的年度報告至2030 年；通過《衛星和電信精簡法案》，規定FCC 處理衛星許可證申請的截止日期，涉及包括空間可持續性和衛星頻譜共享在內的其他行業問題；通過《安全空間法》，禁止FCC 向美國認為對國家安全或國內供應鏈構成威脅的外國實體授予衛星許可證；通過《發射通信法》，簡化獲取某些頻譜以進行商業航天器發射和再入大氣層的程序；通過《精準農業衛星連接法》，迫使FCC 審查可能有助于促進農業需求天基通信的規則變化；通過《先進地方應急響應電信平價法案》，促進在遭受自然災害或缺乏無線通信的地區使用衛星作為緊急服務的連接提供方。FCC 下發《關于太空補充覆蓋以促進衛星和地面網絡整合監管框架制定通知》，促進衛星運營商和無線公司合作利用天基服務的增長，將偏遠、未得到服務和服務不足地區的智能手機用戶連接起來；出臺《非地球靜止軌道運營商共享頻譜新規》，明確在不同的FCC 申請處理輪次中，授予固定衛星服務非地球靜止軌道（NGSO）許可證的運營商必須避免相互干擾。

商業太空安全受美國各界關注

美國政府擬與商業部門合作確保商業太空系統安全，智庫機構為太空安全建設獻計獻策。2023 年3 月，在美國國家網絡總監辦公室（ONCD）與國家航天委員會舉辦的空間系統網絡安全執行論壇上，政府官員強調，要與私營部門密切合作，確保美國空間生態系統對網絡威脅的抵御能力；要為政府和商業空間系統開發商和運營商提供切實、全面的指導，以在當前威脅環境中顯著改善其空間系統網絡安全。美國航空航天公司（Aerospace Corp）空間安全研究所2022 年10 月發布《2022 空間安全綱要：引領太空飛行的未來》報告，就空間態勢感知、發射和再入、頻譜和網絡安全，以及載人航天安全等領域提出了廣泛的建議。

6 小結

當前，美國航天發展政策不斷調整。整體上看，美國航天發展戰略保持連續性，太空優先事項戰略落地，預算資金繼續增加保障太空安全；但將太空用于軍事用途的戰略也日漸清晰，相關整體戰略密集出臺，同時大力發展太空軍事同盟，力推停止反衛星導彈試驗承諾；民用航天方面，制定更嚴格軌道碎片減緩規則，穩步推進太空交通管理工作，整體部署行星防御工作，推動近地軌道研發，繼續推動太空可持續發展；高度重視航天國際合作，航天外交策略浮出水面，深化與盟友民用商用太空合作，擴大太空國際合作范圍；美國繼續大力支持商業航天發展，擬制定商業航天新監管框架，商業航天體制機制建設不斷完善，商業太空安全繼續備受美國各界關注。