理解我國地方債問題的三個維度

徐高

數據的維度

從數據上來看，我國政府債務有總量上不算大，以及中央政府債務占比顯著偏低兩個特點。

截至2022年底，我國有中央政府債務（國債口徑）25.9萬億元，中央政府代發的地方政府債券（國債口徑）35.1萬億元，地方政府融資平臺發行的“城投債”12.4萬億元。這三項中，后兩項應該被算成地方政府債務（簡稱“地方債”）。這三項加起來，占到我國2022年GDP的約60%。除此之外，其他還有哪些債務要計算在地方債口徑內，進而算成政府債務，不同人有不同看法，因而也就得出了我國總債務規模的不同估計數字。

在不同的寬口徑下，我國政府總債務率（債務占GDP比重）的估計數字從低到高，低的有國際清算銀行（BIS）估計的2022年78%，高的有國際貨幣基金組織（IMF）估計的2022年110%。

大家估計的數值雖然有差異，但呈現出來的圖景是一致的。以國際清算銀行給的國際債務數據作為參照對象，我國總債務規模不算高，處于新興市場國家平均水平和發達國家平均水平之間。即使IMF給出的最高估計數值，也不過是發達國家的平均水平（更別提日本228%的政府債務率了）。而我國政府遠超別國政府的資產持有量，以及我國幾乎是其他各國平均水平兩倍的儲蓄率，都表明我國的政府債務規模處于安全水平。

事實上，政府債務可持續性的緊約束并不在債務規模本身，而是在于通脹和國際收支。只要通脹沒有起來，國際收支保持健康，就表明國內需求沒有超過供給能力，國內政府債務就是可持續的。

總體來看，盡管我國政府債務在總量上沒什么問題，但部分地區的地方政府卻有不小的債務風險。從2020年開始，部分地區的城投債利率顯著上升，信用利差明顯走闊，反映了這些地區地方債問題的暴露。

“中國模式”的維度

要理解中國的地方債，僅僅做些數據上的跨國對比還遠遠不夠。必須要把地方債放到中國特色的發展模式中，才能更深刻理解地方債的成因。我國地方政府借債的主要目的是搞地區建設，進而推動地區經濟發展?？梢哉f，地方債的擴張很大程度上來自地方政府對GDP的渴求。

地方政府追求GDP增長沒有錯。GDP不僅僅是一個經濟總量的數量指標，更是反映人民群眾對經濟發展成果評價的質量指標。GDP是用市場價格加總得到的各類最終產出的總價值。而價格是在市場中交易形成的，反映了人民群眾的偏好。人民群眾越是需要的東西，價格就越高。這樣，用市場價格加總各類最終產出后，得到的就是人民群眾對最終產出的總體價值評價。當前我國正在推進“高質量發展”，在評價何為“高質量”時，沒有人比全國人民這個整體更有發言權，沒有指標比GDP這個人民群眾用手中真金白銀投票投出來的指標更準確。

在追求GDP增長的過程中，我國地方政府官員之間形成了對我國經濟發展有重要意義的“晉升錦標賽”。地方債作為地方政府官員進行“GDP錦標賽”的重要支撐資源，在中國經濟發展中功不可沒。

事實上，地方債正是“中國模式”的必要一環。在我國改革開放40多年的輝煌中，一項為國人所稱道，外國所艷羨的成就是我國基礎設施水平的突飛猛進?；ㄋ降目焖偬嵘辛Φ刂瘟宋覈洕l展。在這里面，地方債居功至偉?；A設施多為公益性，基建投資的回報很大程度上是為社會創造的外部性，難以轉化成為項目本身的財務回報。于是，基建雖好，但不掙錢。這使得包括發達國家在內的很多國家，在做基建投資時都會碰到融資瓶頸，因而很難大規模推進。

與許多國家不同，我國城市市區土地由政府所有。這樣一來，基建投資創造的社會效益雖難以轉化為項目本身的財務回報，卻能夠以地價增值的形式為政府所獲取。于是，土地財政加地方債的“經營城市”的商業模式就可形成。地方政府借債搞基建投資（主要通過地方政府融資平臺來做投融資），再通過賣地來變現基建投資的社會效益，并償還之前借的債。這樣，基建投資雖然在微觀項目層面有收益難以覆蓋成本的問題，但在政府層面卻能夠把成本收益賬給算平。

不明就里的人只會把基建投資和土地財政分割孤立地看，只看到它們的問題。但理解“中國模式”的人卻知道，這兩者合起來，是成功的且可持續的基建投資商業模式，是別國求之不得的成為“基建狂魔”的法寶。在這法寶中，地方債是關鍵一環。

當然，正是因為地方債要與土地財政結合起來才能發揮效力，所以在過去兩年房地產行業因為融資緊縮而深陷惡性循環難以自拔時，地方債才會變成一個大問題。但這當然不能成為否定地方債的理由。

?央地關系的維度

對地方債的分析不能缺失中央政府和地方政府財政關系的維度。我國地方債問題的暴露和未來的解決，都與央地關系有關聯。

有人認為要通過平衡地方政府財權事權的方式來解決地方債問題。其潛臺詞是，只要地方政府財政收入和支出匹配了，不再有收入小于支出的情況，地方政府就不需要再發債了。這是缺乏對現狀和歷史理解的想當然。

一方面，正如前文所論述的，地方債是地方政府“經營城市”模式中的必要一環，跟地方政府財權事權是否平衡沒有必然聯系。當然，地方政府財政收小于支，會加強地方政府發地方債的動力。另一方面，地方政府財權事權本就不該平衡，并且未來也不會平衡。

我國分稅制改革就是要增強中央政府財力，從而讓中央政府可以在地區間做更有力的財政轉移支付，從而平衡地區間發展差異。分稅制改革之后，我國中央政府在財政轉移支付中大量向中西部地區傾斜。經濟越落后的地區，財政支出中由中央支持的比例就越高。這縮小了地區間差異，保證了我國的統一和安定。

可以說，地方政府財權小于事權，以及對應的中央政府財權大于事權，是我國這么一個大一統國家的傳統政治智慧。正因為有幾千年大一統國家的歷史傳承，我國才是一個“單一制”的國家。

在我國這么一個單一制國家中，中央政府和地方政府之間相互負有的無限責任，不是用道德風險、預算約束硬化這些概念就可以撇開的。一個樸素的問題是：如果在地方債處置上中央政府堅持要“誰家的孩子誰抱”，那么以后地方政府是不是可以不抱中央政府的“孩子”？

最后，在央地關系中，中央政府還得清楚自己有“管理者”和“兜底者”的雙重身份。作為地方政府的上級，中央政府當然有領導管理地方政府的權力。但另一方面，地方政府真碰到了自己解決不了的問題，中央政府也必須出手來兜底。這樣才能阻斷風險的蔓延，穩定社會信心。

（摘自《清華金融評論》）

根據財政部最新發布的數據，2023年1-10月累計，全國共銷售彩票4758.76億元，同比增加1649.16億元，增長53.0%。對于這一增長的出現，年輕人群體近來對彩票的青睞“功不可沒”，其背后反映出的年輕人心理需求值得關注。

——北京大學教育學院助理教授魏然