黨領導人大工作的組織機制
——對省級人大常委會的觀察

李英

（中共重慶市委黨校黨的建設教研部，重慶，400041）

人民代表大會制度是“黨領導國家政權機關的重要制度載體”，堅持和完善人民代表大會制度，加強和改進各級人大及其常委會的工作，必須堅持黨的全面領導。習近平總書記指出：“黨的領導，體現在黨的科學理論和正確路線方針政策上，體現在黨的執政能力和執政水平上，同時也體現在黨的嚴密組織體系和強大組織能力上。”[1]組織機制是實現黨的領導的機制之一。可以說，以黨的組織和共產黨員為媒介的組織聯結是中國共產黨與各級人大及其常委會最直觀、最基礎的聯結，以黨的組織和共產黨員為基本單元架構的組織機制是黨領導人大工作最基礎的機制。本文聚焦省級人大常委會這一中間層級的實際行動者，考察省級人大常委會堅持黨的全面領導的組織機制，為從組織上觀察黨對人大工作的領導提供一個視角。

一、組織嵌入：黨領導人大工作的結構性耦合機制

在省級人大常委會設立黨組，設立或選舉人大常委會內的其他黨組織，是黨嵌入人大機關、領導人大工作的重要組織形態，有效黏合了原本分離的權力機關與政黨組織，有效貫通了省級黨委與省級人大常委會的結構性關系，實現了黨與人大的組織耦合。

（一）省級黨委批準成立并領導省級人大常委會黨組

省級人大常委會黨組的首要屬性是非黨組織中的黨組織。省級人大常委會不是黨的組織，屬黨章規定的“可以成立黨組”的“地方國家機關”范疇，是《中國共產黨黨組工作條例》（以下簡稱《條例》）規定的“一般應當設立黨組”的“縣級以上人大常委會”。可以認為，設在省級人大常委會中的黨組，是一種嵌入式的黨組織。

省級人大常委會黨組與省級黨委的組織關系，是中國共產黨組織體系內部的“非典型性”領導關系。黨章第四十九條規定，黨組必須服從批準它成立的黨組織領導。《條例》第五條規定，黨組必須服從批準其設立的黨組織領導。黨組由誰批準成立、設立？《條例》第十二條明確，黨組的設立，應當由黨中央或者本級地方黨委審批。兩部黨內法規的這些規定，實際上明確了黨組接受本級地方黨委領導的組織關系。需要指出的是，黨組不是黨章規定的中央組織、地方組織、基層組織內的黨組織，不是選舉產生的，不是一級黨組織，其本身并不下設黨的工作部門和下屬單位。同時，黨組是本級地方黨委“批準設立”“批準成立”的，不是“派出”“委托”的，所以，黨組不是本級地方黨委的派出機構、代表機構、工作機構，也不是地方黨委的基層組織。但是，黨組要服從本級地方黨委的領導。因此，黨組和本級地方黨委之間的關系，可以認為是一種“非典型性”領導關系。具體到省級人大常委會黨組與省級黨委，即省級黨委批準設立并領導省級人大常委會黨組。

省級黨委是領導者，它領導人大工作，在組織上必須通過省級人大常委會黨組來實現。也就是說，省級黨委這個領導核心通過領導省級人大常委會中的領導核心——黨組來領導人大工作，支持和保證人大常委會依法依章程履職。省級黨委領導的具體方式包括研究討論人大工作中的重要事項，過問人大工作中的重大問題，批復人大常委會黨組的請示，聽取人大常委會黨組的報告等。省級人大常委會黨組是被領導者，它服從省級黨委的領導，向其報告工作，對其負責。具體工作中，省級人大常委會黨組要學習貫徹省級黨委的決策，執行落實省級黨委的部署，向省級黨委請示報告工作。

（二）省級人大常委會內成立黨組織并接受省級人大常委會黨組領導

省級人大常委會內還有眾多不同類型的黨組織，包括機關黨組、專門委員會或常委會工作委員會分黨組、機關黨委、機關紀委、黨總支、黨支部等。這些黨組織在常委會黨組領導下發揮不同的政治功能與組織功能，構建了一個全面立體的黨組織體系。

一是省級人大常委會機關黨組。在省級人大常委會設立機關黨組，已有多年的探索歷史。比如，在貴州，1988年1月，原在1981年5月成立的人大常委會辦公廳黨組更名為機關黨組。按照2019年《條例》第十條的規定，市級以上人大常委會應當設立機關黨組。省級人大常委會機關黨組的設立得到了黨內法規的確認。機關黨組主要職責是討論決定機關內部機構設置、人員編制，討論機關重大決策，負責機關干部的教育培訓與考核監督，履行機關全面從嚴治黨主體責任等。書記大都由常委會黨組成員、常委會秘書長擔任，成員包括常委會副秘書長、常委會辦事機構負責同志、紀檢監察組負責同志等。機關黨組接受省級黨委和省級人大常委會黨組的雙重領導。按照《條例》規定，黨組不得審批設立黨組；人大常委會機關黨組除必須服從批準其設立的黨組織領導外，還接受人大常委會黨組的領導。即省級人大常委會機關黨組只能由省級黨委批準設立，要服從省級黨委的領導，同時接受省級人大常委會黨組的領導。從組織性質來講，常委會黨組與機關黨組都是省級黨委設立的，組織屬性相同。不同之處在于，前者是人大常委會的領導機構，后者是常委會機關的領導機構。

二是省級人大專門委員會、常委會工作委員會分黨組。這是人大組織建設的一項創新性舉措。2015年出臺的《條例》規定，“確需在下屬單位設立分黨組的，由黨組報本級黨委組織部門審批”。2016年全國人大各專門委員會開始設分黨組，具備了法規依據和實踐示范作用，部分省開始探索在專門委員會中設分黨組。到2019年，修訂的《條例》增加規定，省級以上人大的專門委員會經批準可以設立分黨組。各省陸續設置專門委員會分黨組，部分省級人大常委會的分黨組設置還覆蓋了常委會工作委員會。比如浙江省人大常委會在2019年2月設立9個專門委員會、常委會工作委員會分黨組，江蘇省人大常委會在2019年9月設立10個專門委員會、常委會工作委員會分黨組。分黨組在本專門委員會、常委會工作委員會內發揮領導作用，履行政治保障責任。各分黨組接受常委會黨組的領導，接受機關黨組的指導。

三是省級人大常委會機關黨委。這是在常委會機關內設立的黨的基層委員會，是機關的黨員大會或黨員代表大會選舉產生的。書記一般由機關黨組成員擔任，設專職副書記，每屆任期5年。主要職責是協助工作，開展黨建工作，不領導業務。機關黨委接受多重領導，一是省級黨的機關工作委員會的統一領導，其是省級黨委派出的代表機關；二是人大常委會黨組的間接領導；三是機關黨組的直接領導，其為機關黨委開展工作提供支持。

四是省級人大常委會機關紀委、派駐紀檢監察組。機關紀委是省級人大常委會機關內部的基層紀律檢查委員會，由選舉產生，接受機關黨委和省紀委監委派出的紀檢監察工作委員會的雙重領導。派駐紀檢監察組是省級紀委、監委向常委會機關全面派駐的紀檢監察組，是省紀委、監委的組成部分，由省紀委、監委直接領導、統一管理。機關紀委、派駐紀檢監察組的主要職責是監督、執紀、問責。

五是黨總支與黨支部。這是常委會機關內部的基層黨組織，設置區別主要在于人數多少。一般情況下，黨總支主要是辦公廳黨總支、機關離退休人員黨總支等，辦公廳下屬各處室、專門委員會下設處室、各工作委員會處室設黨支部（總支）。

（三）省級人大常委會黨組領導省級人大常委會

省級人大常委會黨組的另一屬性是領導機關中的領導核心。黨章規定，“黨組發揮領導作用”。《條例》規定，黨組是“領導機關中設立的領導機構”。《中國共產黨地方委員會工作條例》規定，地方黨委“發揮這些組織中黨組的領導核心作用”。這些規定共同明確了省級人大常委會黨組的領導核心地位。

黨組發揮領導作用與人大常委會依法依章程履行職責是相統一的，黨組要支持和保證人大常委會依法依章程履職。總體來說，黨組的領導作用是“把方向、管大局、保落實”。具體來說，一是提供價值引導，將黨的價值理念融入組織決策過程，將黨的意識形態輸入組織行為；二是掌握組織決策，參與和主導決策過程；三是執掌精英吸納，提名或管理組織內的領導與人員；四是執行黨的紀律[2]。黨組通過黨組會議實行集體領導。凡是人大工作中的重要問題和重大事項，必須由人大常委會黨組把關定向，經由人大常委會黨組會議討論和決定后再依法依章程貫徹落實。

需要注意的是，省級黨委全面領導本省人大工作，省級人大常委會黨組領導本省人大常委會工作，兩個黨組織雖都發揮領導核心作用，但領導范圍、領導形態并不相同。省級黨委的領導主要是一種全局性、原則性、方向性的領導，即在本省內總攬全局、協調各方。省級人大常委會黨組的領導更多是一種操作性的、落實性的、基礎性的領導。省級黨委的領導通過人大常委會黨組的領導來實現。在這個角度上，常委會黨組是省級人大常委會與省級黨委的組織聯結樞紐。

二、角色同構：黨領導人大工作的功能性協同機制

組織嵌入是靜態的，不同組織的職能如何配合，實際關系如何協調？需要依靠具體的黨員個體，尤其是黨員領導干部。在省級黨委、人大常委會、常委會黨組之間的領導職務兼任，實現了領導干部的角色同構，生成了黨組織與人大領導機關既職能分工又相互配合的功能協同機制。

（一）省委書記兼任省級人大常委會主任

由省委書記兼任人大常委會主任，是目前較為普遍的一種任職模式。目前，只有4 個直轄市和廣東、西藏、新疆共7 個省級地方的書記不兼任人大常委會主任。一個具體化、組織化的個人，同時擔任省級黨委“一把手”和省級人大常委會領導人兩個角色，同時承擔省委書記與省級人大常委會主任兩種職務的責任與任務，通過“角色同構”的組織設計實現了省級黨委與省級人大常委會的組織聯結。

省委書記與省級人大常委會主任的“角色同構”是中國共產黨自上而下構建的，出發點便在于在組織上調適黨與人大的關系。省級人大常委會設立之初，一些有資格有威望的領導人任人大常委會主任，但不任地方黨委常委，只有極少數人大常委會主任由省委書記兼任。有數據顯示，由省委書記任人大常委會主任，在1979年到1983年，全國只有7 例，在1988年到1993年，全國只有4例[3]。1992年黨中央在有關省（自治區、直轄市）換屆選舉的文件中指出，可以提名省委書記作為本級人大常委會主任的候選人。1998年，中組部要求各省人大常委會主任盡量安排省委書記兼任。省委書記兼任常委會主任的實踐逐步增多。2002年，黨的十六大提出“依法執政”后，中央規定，除非兼任中央政治局委員，各省省委書記一般應被推薦為省人大常委會主任候選人[4]。可以看出，關于省委書記任職省人大常委會主任，在黨的總體安排中，從“可以提名”到“盡量安排”，再到“一般應該”，體現出愈益強烈的政治意圖。而且，相比縣鄉一級人大常委會主任（人大主席）專職化任職、市一級人大常委會主任的彈性化任職，省一級的兼職化任職，尤其彰顯了黨在省一級地方塑造政治權威、保證黨的絕對政治領導的政權需要，集中反映了“一核統領”的權威剛性[5]。

實踐證明，“黨委書記兼任了人大常委會主任，就要作人大常委會工作報告，參加主任會議，聽取工作匯報，這都有利于黨委書記了解、支持人大工作。”[6]這種兼任模式，保障了人大組織機構和各項工作能始終堅持黨的領導，能始終圍繞大局開展立法與監督工作。

（二）省級人大常委會主任或副主任兼任常委會黨組書記

省級人大常委會主任或副主任兼任省級人大常委會黨組書記，也是一種普遍性的“角色同構”。《條例》規定：“黨組書記一般由本單位領導班子主要負責人擔任，主要負責人不是中共黨員或者由上級領導兼任以及因其他情況不宜擔任黨組書記的，黨組書記、主要負責人可以分設。”按照這一規定，結合省級人大常委會主任兼任、專任兩種任職模式，省級人大常委會黨組書記的任職主要有兩種情況。

一種情況是，省級人大常委會主任兼任常委會黨組書記，即黨組書記、單位主要負責人“一肩挑”。在7 個省級人大常委會主任專任的地方，人大常委會黨組書記都由常委會主任兼任。在甘肅、內蒙古、云南、遼寧、江蘇、安徽、海南、寧夏等地，省委書記同時兼任人大常委會主任和黨組書記。

另一種情況是，省級人大常委會副主任兼任常委會黨組書記，即黨組書記、單位主要負責人分設。在山東、陜西、黑龍江、吉林、浙江、江西、湖北、湖南等省，人大常委會黨組書記由常委會副主任出任。這種任職模式中，黨組書記雖然不是由常委會主任擔任，但是擔任黨組書記的副主任是主持日常工作的常務副主任。

人大常委會主任或常務副主任兼任常委會黨組書記，一方面保障了人大常委會黨建工作的切實開展，有利于充分發揮黨建的引領作用，另一方面便于省委與人大常委會黨組的日常工作聯系，有利于在人大協商民主的全過程具體現實地堅持黨的領導。

（三）省級人大常委會主任會議成員與黨組成員高度重合

人大常委會主任會議成員和黨組成員的重合任職，在各省較為普遍。一般的情況是，絕大多數人大常委會的副主任、秘書長，同時是人大常委會黨組成員，包括擔任黨組書記、副書記。

2023年換屆后，只有少數人大常委會主任會議成員與黨組成員不重合。一種情況是，個別省級人大常委會副主任是民主黨派黨員，其政治身份不是中共黨員。如，浙江、湖北、江蘇、四川省人大常委會的副主任和秘書長中，分別有1 位民主黨派黨員，不是黨組成員。另一種情況是，個別省級人大常委會副主任同時兼任群團組織領導、下一級地方黨委領導，其組織關系不在省級人大常委會。如，陜西省人大常委會6 位副主任中，有1 位黨組書記、2 位黨組成員，另外3 位分別是工商聯主席和兩地市委書記，不是黨組成員。不過，下一級地方黨委領導兼任常委會組成人員，一般是一種過渡性任職，一段時間后一般會轉為專職的常委會組成人員。也有少數兼任的人大常委會副主任是常委會黨組成員。比如，黑龍江、湖北、重慶等地，兼任省總工會主席的人大常委會副主任同時是黨組成員。

省級人大常委會主任會議成員與黨組成員的高度重合，從成本和效率的角度來看，一個直接效果就是節約成本，便于召開主任會議和黨組會議，能高效進行協商、達成共識。

三、個體整合：黨領導人大工作的個體性激勵機制

“人大工作堅持正確政治方向不是靠一個人來把握，也不是光靠黨組來把握的。”[7]要重視每一個個體。黨組的領導核心作用與主要任務決定了其不單要管理教育黨員，還要加強對非黨干部的團結，密切同群眾的聯系，即黨內整合加黨外整合。這種個體整合的途徑便在于日常性管理和會議期間的臨時性管理。

（一）黨管干部

黨管干部是中國共產黨領導權的重要內容。黨管干部，包括黨領導干部工作、推薦和管理重要干部、指導干部人事制度改革、對干部人事工作進行宏觀管理和監督[8]。從這個內涵出發，通過黨管干部的實踐，黨對省級人大常委會個體整合渠道主要有以下三個。

一是對省級人大常委會主任人選的統籌推薦，對常委會組成人員人選的建議與推薦。在已有實踐中，推薦何人出任人大常委會主任已經內在地生成了一種獨特邏輯，其本身已經充分體現黨在處理與人大關系中的制度意圖。黨組織在建議何人出任常委會組成人員時，也會同時兼顧政治需要、專業能力與實踐經驗。

二是對省級人大常委會黨組成員的組織決定。常委會黨組成員不是選舉產生的，而是由省委決定的。在這一過程中，按照黨的干部標準，要求忠誠、干凈、擔當，政治能力擺在首位。這個標準既是干部任用的標準，也會在實踐中內化為干部成長的標準，有效影響干部的行為。

三是對省級人大常委會機關工作人員的選拔、任用及管理。常委會機關工作人員人數較多，加強對這個群體的教育與管理，使其堅持黨的領導、政治方向正確，是整個機關和整體工作堅持黨的領導、政治方向正確的前提條件。對于機關工作人員，黨堅持按已經探索形成的公務員制度、領導干部選拔任用制度、干部教育培訓制度等系列制度進行教育管理。

通過黨管干部的實踐，黨的領導深刻融入省級人大常委會的運作之中，形成了既具有政治權威性和開拓性，又具有行政規范性和科層性的對個體的集中統一管理模式。

（二）黨內政治生活的日常性管理

“我們這么大的黨、這么多的黨組織和黨員，如果都各行其是、自作主張，想干什么就干什么，想不干什么就不干什么，那是要散掉的。”[9]黨組織功能和黨員作用的實現，要靠有效管理，尤其是日常性、經常性的管理。省級人大常委會是黨領導的政治機關，有極大比例的共產黨員，在日常工作中進行教育管理十分關鍵。

對省級人大常委會內的共產黨員的日常性管理，主要靠嚴肅的黨內政治生活。按照《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》的要求，嚴肅的黨內政治生活包括堅定理想信念、堅持基本路線、維護黨中央權威、嚴格黨的組織生活、嚴明黨的紀律等多個方面的內容，涵蓋了黨的政治、制度、思想、組織、作風、紀律建設等。在嚴肅的黨內政治生活中，省級人大常委會的每一位共產黨員，無論是生活還是工作，無論是議事還是執行，都有著嚴格的規范。

在這方面，黨的十八大以來，各省級人大常委會探索創新了一些卓有成效的黨內教育機制，尤其體現在黨的創新理論的理論學習機制上。在省級人大常委會會議、常委會黨組會議、機關黨組會議、主任會議等會議中，第一項議程一般都是傳達學習講話精神、會議精神、文件精神。各省級人大常委會黨組的理論學習中心組學習制度中，也會重點學習黨的相關精神。

（三）臨時黨組織對共產黨員的管理與對黨外人士的團結

如何整合組織關系不在省級人大常委會的共產黨員？如何團結非共產黨員的組成人員？各級人大常委會探索出了常委會會議期間召開中共黨員會議或建立臨時黨組織的方式。其中，尤其是臨時黨組織這一特殊組織形態，以靈活設置強化了組織覆蓋，以結構重塑強化了個體整合，以機制嵌入調控了議事過程[10]，具備獨特的整合效能。

省級人大常委會會議期間的臨時黨組織如何組織與運作？在組織程序上，由省級人大常委會黨組決定設置，報經省委同意，其成立以人大常委會黨組的規范性文件為標志，在本屆人大常委會任期結束時自行撤銷。在組織形態上，多為臨時黨支部，包括整體設一個支部、按照分組設多個支部。在組織關系上，黨員依然在原單位過組織生活、交納黨費，但在常委會會議期間服從人大常委會黨組的領導。在組織職責上，主要是集中學習，開展民主討論，團結黨外組成人員，完成人大常委會黨組安排的協商任務。

四、結論與探討

通過設立黨組、建立嚴密的組織體系、干部兼任、黨管干部、嚴肅黨內政治生活等實踐，中國共產黨在省級人大常委會內實現了“組織嵌入”“角色同構”與“個體整合”。在組織層面，從縱向上構建了省級黨委領導人大常委會黨組進而領導人大常委會內的基層黨組織的多層組織領導機制，從橫向上構建了省級黨委與人大常委會的職能分工機制，推動形成了以省級人大常委會黨組為中軸的組織耦合、功能協同與個體激勵結構，有效保證了黨對人大工作的全面領導。

但是，必須清醒認識到，黨領導人大工作的組織機制還有可進一步推進之處。如，目前的法律法規為專門委員會分黨組提供了制度遵循，但人大常委會工作委員會分黨組的設置是否科學合理，仍需進一步評估與規范；分黨組、機關黨組、機關黨委的職責任務與相互關系還有待進一步理順；人大常委會黨組書記與常委會主任“一肩挑”或分開任職各有益弊，如何進一步規范；主任會議成員與黨組成員高度重合，主任會議與黨組會議交叉或合開，如何規范。