全面推進黨對國家機關領導的法治化

李壽初 劉匡潔

（上海交通大學馬克思主義學院，上海，200240）

2018年，在中央全面依法治國委員會第一次會議上習近平指出：“推進黨的領導制度化、法治化，既是加強黨的領導的應有之義，也是法治建設的重要任務。”[1]從此，習近平反復強調黨的領導法治化。其中,黨對國家機關領導法治化是黨的領導法治化的晴雨表，是推進國家治理現代化進程中的關鍵所在。

一、黨對國家機關領導法治化是國家治理現代化的根本要求

從黨的十一屆三中全會開始，我國實行改革開放，進行中國特色社會主義建設。在加強黨的領導的同時，黨也在認真改善黨的領導方式，憲法明確規定任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權，黨章也明確規定黨必須在憲法和法律的范圍內活動，最終形成了黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一的基本政治形態。從黨的十八大開始，中國特色社會主義進入新時代，黨積極推進國家治理體系和治理能力現代化，更加強調法治思維和法治方式。

黨與國家機關之間的關系，不是國家權力系統中的上下級服從關系，也不是黨的組織體系中的上下級隸屬關系，而是政治上的領導與被領導關系。黨是我國最高政治領導力量，但是黨沒有超越于法律之外或凌駕于法律之上的特權，過去沒有，現在沒有，將來更不會有。依法規范黨的領導，必然會對黨的各級組織及其領導干部進行適當約束。有些人看不清法治是社會發展不可逆轉的方向，還在迷戀過去的習慣做法而不情愿依法領導，甚至公開流露出依法領導就是限制黨的領導的負面情緒，將黨的領導與法治人為地對立起來。實踐已經證明，依法規范黨的領導活動，非但沒有削弱反而加強了黨的領導和權威。

黨的政策和國家法律都是人民意志的反映，在本質上是一致的。由于法律的制定要比黨的政策出臺復雜得多，一般先通過黨的政策來指導社會實踐，待條件成熟時再將黨的政策轉變為法律。黨的政策是法律的先導和指引，是立法的依據和執法司法的重要指導。黨的政策成為法律后，實施法律就是貫徹黨的意志，依法辦事就是執行黨的政策，并不得以任何借口使黨的新政策違背既有法律規定。黨要帶頭守法，維護法律權威就是維護黨的權威，確保黨的政策和國家法律得到統一正確實施，不能將二者對立起來或割裂開來，更不能厚此薄彼。

習近平指出：“領導干部心中無法、以言代法、以權壓法是法治建設的大敵。各級領導干部必須強化法治意識，帶頭尊法學法守法用法，做制度執行的表率。”[2]各級領導干部要深刻意識到，黨的領導法治化順應了世界民主政治發展的總趨勢和市場經濟運行的客觀規律，是治國理政方式的革命性變革。各級領導干部一定要與時俱進，摒棄不合時宜的領導方式。一方面，要遵循現代民主政治的一般原則，正視人民利益與執政黨利益的主體屬性，厘清執政黨與國家政權的職權范圍。另一方面，要一切從實際出發，實事求是，有計劃有步驟地將黨的一切領導活動納入法治軌道。

二、黨的領導與黨的執政是有區別的兩種行為

中國共產黨既是執政黨又是領導黨，執政是領導的體現，領導是執政的保障。領導和執政是兩個不同的行為，但是實踐中時常糾結在一起。領導與執政之間的關系從政權初創時就是難題，貫穿于從新民主主義革命、社會主義革命和建設、改革開放和社會主義現代化建設到中國特色社會主義新時代的全過程。

在革命戰爭時期，黨的領導權來自黨的權威。毛澤東說：“所謂領導權，不是要一天到晚當作口號去高喊，也不是盛氣凌人地要大家服從我們，而是以黨的正確政策和自己的模范工作，說服和教育黨外人士，使他們愿意接受我們的建議。”[3]但是，新中國成立后，黨的領導權來自執政黨地位，人民必須服從黨的領導，正如習近平所說，“中國共產黨是執政黨，黨的領導地位和執政地位是緊密聯系在一起的”[4]。2018年十三屆全國人大一次會議通過憲法修正案將“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”載入憲法成為憲法規范，更使得黨的領導有了明確的憲法依據。

執政就是執政黨掌控國家權力。當下各國執政黨運行國家權力大體歸為三種方式：黨政不分、以黨代政和依法執政。黨政不分是指執政黨凌駕于國家機關之上，執政黨決策，國家機關執行，共同履行國家職能。以黨代政是指執政黨不是通過國家機關而是直接行使國家權力，國家機關形同虛設。依法執政就是承認執政黨和國家機關職能有所不同，雖然國家權力都會在執政黨的掌控之中，但是執政黨畢竟不是立法機關、行政機關、監察機關、司法機關或其他國家機關，不能直接行使只能由這些國家機關行使的國家權力。只有依法執政才真正符合社會主義民主政治的基本原則，切實反映人類社會政治文明發展的普遍規律。

中國共產黨同時是領導主體和執政主體。作為領導主體要執行黨的指示，作為執政主體要通過國家機關依法執政。眾所周知，國家機關的重要事項即使依法實施一般也得事先征得同級黨組織或本機關黨組織的同意，這是黨的領導的體現。當黨的意見與法律規定一致時，大家不會在意領導與執政之分，但是一旦遇到法律規定與黨的指示不一致時，領導與執政之間就會出現張力。由于歷史原因，黨在全社會具有最高權威，這就必定會以黨的指示為準，而將法律規定擱置一邊。黨作為領導主體附帶執政主體的特性，作為執政主體附帶領導主體的特性，黨的領導和黨的執政本來不是一回事，結果在實際運行中就變成了一回事。

要改變黨的領導和執政不分的狀況涉及太多因素，是一項復雜的系統工程，不能一蹴而就。首先，各級領導干部要深入領會習近平法治思想的精髓，持續強化依法領導和依法執政的觀念。其次，黨對國家機關領導的內容方式必須合法，要保證國家機關正確行使法定職權。最后，社會各界要自覺監督黨對國家機關的領導活動，促使黨對國家機關領導法治化落到實處。

三、構建新時代權責法定的黨政體制

新時代黨和國家機關呈現何種關系狀態備受社會關注。要以習近平法治思想為指導，將黨對國家機關的依法領導具體化，構建權責法定的黨政體制。

黨支持和組織人民群眾通過人民代表大會這種形式當家作主，支持各級人大及其常委會的工作，保證他們積極主動、獨立負責地行使法定職權。黨要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家機關的領導人員，善于通過國家機關實施黨對國家和社會的領導。人大及其常委會通過的法律與決議實際上也是黨的意志的體現，黨尊重人大及其常委會、遵守各項法律和決議，也就是維護黨的領導、遵守黨的紀律。

黨對行政機關的領導是管原則、管方向，監督大政方針的執行，不能像過去那樣直接介入具體行政事務。無論同級黨委還是本機關黨組織對重大行政事務的決策，都只能作為行政機關的指導意見，而不能作為依法行政的公開依據。依法行政的公開依據必須是國家法律，這是依法行政的形式要求。黨組織不能用黨的決策來代替行政機關的法定職權，行政機關也不得借口黨組織決策來推卸自己應負的法律責任，要不斷探索完善黨對重大行政事務決策的范圍和程序。

黨對監察委員會的領導，主要通過黨的紀律檢查委員會與國家的監察委員會合署辦公來實現。各級監察委員會必須在同級黨的紀律檢查委員會指導下工作，不能撇開黨的紀律檢查委員會單獨行動。同時，監察委員會作為一個獨立的國家機構，又擁有法定職權，必須對同級人大及其常委會負責。國家監察機關在黨的紀檢機關指導下工作只是工作方式而已，不能認為它是黨的紀檢機關的附屬機構。黨的紀檢權和國家監察權是性質不同的兩種權力。黨的紀檢機關和國家監察機關不能相互否定或相互替代，而是要相輔相成，共同依法開展工作。

法院、檢察院、公安機關、安全機關以及司法行政機關等，由于它們之間的業務相關性強，因此統稱為政法系統。習近平指出：“黨對政法工作的領導是管方向、管政策、管原則、管干部，不是包辦具體事務，不要越俎代庖，領導干部更不能借黨對政法工作的領導之名對司法機關工作進行不當干預。”[5]法律是審判和檢察活動的唯一依據，各級黨委、黨委政法委及其領導干部不得以任何理由干涉司法機關依法獨立行使司法權，他們在法定的自由裁量權內處理具體案件的司法活動受憲法和法律保護。

黨在處理黨和國家機關之間關系的原則，也適應于處理黨和人民團體（如工會、共青團、婦聯）、黨和各民主黨派以及黨和其他社會組織之間的關系。