甘肅省河道砂石資源分析及對(duì)策

田建華，王亦可，孫棟元，周 敏

(1.甘肅省水利廳水利技術(shù)服務(wù)保障中心，甘肅 蘭州 730020；2.甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)水利水電工程學(xué)院，甘肅 蘭州 730070)

0 引言

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)建設(shè)中對(duì)砂石的需求不斷增加，導(dǎo)致河道采砂成為一個(gè)重要的環(huán)境問(wèn)題。如何科學(xué)合理開(kāi)發(fā)管理河砂資源至關(guān)重要。近年來(lái)，甘肅省經(jīng)濟(jì)和建筑業(yè)的快速發(fā)展導(dǎo)致了砂石資源需求的不斷增加。不同學(xué)者針對(duì)不同方面開(kāi)展了相關(guān)研究，宋永鋒[1]等根據(jù)甘肅東部涇河葫蘆河流域現(xiàn)有河道采砂廠，進(jìn)行合理性、合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)性調(diào)查分析研究，提出了隴東地區(qū)規(guī)范化河道采砂廠建設(shè)運(yùn)營(yíng)指標(biāo)體系及其最優(yōu)閾值，總結(jié)推廣以供黃土高原溝壑丘陵區(qū)中小河流河道砂礫資源開(kāi)發(fā)及采砂廠建設(shè)參考。文軍[2]對(duì)永靖縣的河道采砂管理現(xiàn)狀和解決方案進(jìn)行深入研究，針對(duì)該縣3條河流的砂石資源、涉水項(xiàng)目及生態(tài)環(huán)境等各個(gè)領(lǐng)域的實(shí)際情況，詳細(xì)分析了當(dāng)前采砂管理狀況和存在問(wèn)題，并給出了具體解決策略。

科學(xué)評(píng)估砂石資源，規(guī)劃合理的采砂行為是保持河道采砂可持續(xù)發(fā)展的前提。本文通過(guò)系統(tǒng)分析和實(shí)地調(diào)研，梳理了甘肅河道砂石資源狀況，剖析了河道采砂相關(guān)問(wèn)題，并提出相關(guān)對(duì)策與建議，為甘肅省河道采砂綜合管理提供參考。

1 河道砂石剩余儲(chǔ)量估算

1.1 估算方法

基于2021年甘肅全省及各市(州)采砂規(guī)劃中規(guī)定的開(kāi)采限制數(shù)量，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和分析，確定采砂計(jì)劃指定區(qū)域的位置和范圍[3]。通過(guò)實(shí)地勘查，核實(shí)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)以確保準(zhǔn)確無(wú)誤。基于此，進(jìn)一步明確砂石開(kāi)采現(xiàn)狀，并對(duì)采砂計(jì)劃所涉及的河道剩余儲(chǔ)量做出評(píng)估[4-5]。

1.2 河道砂石資源分布及儲(chǔ)量情況

1.2.1各縣區(qū)砂石資源分布及儲(chǔ)量情況

由于所收集的甘肅省各縣區(qū)采砂規(guī)劃資料中規(guī)劃年度不同，故將數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)年份統(tǒng)一為2021年，其中部分縣區(qū)因禁采，未編寫(xiě)采砂規(guī)劃，數(shù)據(jù)未作統(tǒng)計(jì)。根據(jù)所收集的甘肅省各縣區(qū)采砂規(guī)劃整理統(tǒng)計(jì)出2021年各市(州)砂石儲(chǔ)量情況，見(jiàn)表1。從市域尺度來(lái)看，各市的砂石儲(chǔ)量差異明顯。砂石資源總量最高為白銀市14628.66萬(wàn)m3，最低為天水市132.02萬(wàn)m3，從大到小依次為白銀市﹥酒泉市﹥張掖市﹥定西市>武威市﹥金昌市>慶陽(yáng)市>隴南市>甘南州>平?jīng)鍪?臨夏州>嘉峪關(guān)市>天水市[6]。2021年河道砂石可開(kāi)采最高為白銀市679.58萬(wàn)m3，最低為張掖市7.425萬(wàn)m3，從大到小依次為白銀市﹥酒泉市﹥定西市>隴南市>甘南州>慶陽(yáng)市>平?jīng)鍪?金昌市>武威市﹥天水市>嘉峪關(guān)市>臨夏州>張掖市。

表1 2021年甘肅省各市(州)砂石儲(chǔ)量統(tǒng)計(jì)表

2021年甘肅省各市(州)砂石資源儲(chǔ)量空間分布由多到少可依次劃分為隴中、河西、隴南和隴東地區(qū)。各地區(qū)的砂石儲(chǔ)量差異明顯，隴中地區(qū)最多，隴東最少，總體呈現(xiàn)出中西部多東部少的特點(diǎn)。而砂石儲(chǔ)量主要與地區(qū)生產(chǎn)氣候降水、地勢(shì)起伏和下墊面等因素相關(guān)。砂石可開(kāi)采量空間分布由多到少可依次劃分為隴中、隴南、隴東和河西地區(qū)。各地區(qū)的砂石開(kāi)采量差異顯著，隴中地區(qū)最多，河西地區(qū)最少，總體呈現(xiàn)出中南部多西部少的特點(diǎn)。進(jìn)一步分析砂石可開(kāi)采量分布集中程度可知，隴南地區(qū)砂石分布比較集中，隴東地區(qū)次之，隴中地區(qū)較為分散，河西地區(qū)分散程度最大。

1.2.2各水系砂石資源分布及儲(chǔ)量情況

甘肅省2021年各水系砂石儲(chǔ)量情況見(jiàn)表2。從水系尺度來(lái)看，各水系的砂石儲(chǔ)量差異明顯，從大到小依次為黃河干流、疏勒河、黑河、石羊河、渭河、洮河、涇河、嘉陵江、湟水；各水系砂石可開(kāi)采量差異顯著，從大到小依次為黃河干流、黑河、嘉陵江、涇河、洮河、石羊河、渭河、疏勒河、湟水[7]。

表2 2021年甘肅省各水系砂石儲(chǔ)量統(tǒng)計(jì)表

2 存在問(wèn)題

2.1 采砂規(guī)劃編制不夠科學(xué)

目前全省有采砂任務(wù)的縣(市、區(qū))都已實(shí)現(xiàn)規(guī)劃編制全覆蓋，各地按照SL 423—2008《河道采砂規(guī)劃編制規(guī)程》編制的河道采砂規(guī)劃，但是部分地區(qū)的政府并未充分認(rèn)識(shí)到其重要性[8]，對(duì)于環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展的觀念較為模糊，導(dǎo)致采砂規(guī)劃編制內(nèi)容不夠科學(xué)全面，難以起到規(guī)劃對(duì)采砂的指導(dǎo)和約束作用。

2.2 采砂許可方式和流程有待統(tǒng)一

各地以采砂規(guī)劃為剛性約束，堅(jiān)持依法審批、規(guī)范許可，實(shí)行“一年一審一換證”制度，全面落實(shí)了河道采砂許可制度，基本杜絕非法采砂現(xiàn)象。但因許可方式和流程缺乏統(tǒng)一要求，許可中還存在以下問(wèn)題：一是各地許可流程和材料不一致，個(gè)別沒(méi)有通過(guò)政務(wù)網(wǎng)，直接在水行政主管部門申請(qǐng)?jiān)S可。二是在停征河道采砂管理費(fèi)后，各地基本以“招拍掛”的方式公開(kāi)出讓河道采砂權(quán)，受暴利驅(qū)使，個(gè)別企業(yè)惡意競(jìng)標(biāo)，導(dǎo)致中標(biāo)價(jià)“虛高”，為收回成本、追求經(jīng)濟(jì)利益，致使超范圍、超深度開(kāi)采時(shí)有發(fā)生，河道采砂監(jiān)管難度較大。三是各地許可流程和所需前置要件(包括環(huán)評(píng)、安評(píng)、用地手續(xù)，年度采砂方案)等要求不統(tǒng)一，審批和備案事項(xiàng)的界定不明確，所需前置要件的編制主體不明確，導(dǎo)致各地行政許可要求不統(tǒng)一，監(jiān)管的要求不一致，不利于規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化管理。四是因當(dāng)前河道清淤疏浚利用的政策要求尚不明確，僅規(guī)定清淤疏浚砂石“一般不得經(jīng)營(yíng)銷售，確需經(jīng)營(yíng)銷售的按經(jīng)營(yíng)性采砂管理，由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一處置”，但缺乏具體的審批程序和處置要求，導(dǎo)致各地對(duì)清淤和采砂的界定不準(zhǔn)確，個(gè)別地方甚至存在以清淤疏浚之名行非法采砂之實(shí)的現(xiàn)象。

2.3 采砂現(xiàn)場(chǎng)管理不規(guī)范

由于河道開(kāi)采信息公示不到位，一些民眾誤把合規(guī)開(kāi)采視為違法開(kāi)采并進(jìn)行投訴，增加了政府的管理負(fù)擔(dān)[9]。采砂點(diǎn)的開(kāi)始與結(jié)束位置標(biāo)識(shí)不明或者未標(biāo)明，使得監(jiān)管變得困難。部分地區(qū)過(guò)于重視經(jīng)濟(jì)收益，忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，未能迅速修補(bǔ)因采砂導(dǎo)致的道路、河堤等基礎(chǔ)設(shè)施損耗，也未能及時(shí)清除河中的廢棄物，使河道生態(tài)被嚴(yán)重破壞。采砂場(chǎng)生產(chǎn)、生活環(huán)境普遍較差。污水處理、電子圍欄、開(kāi)采區(qū)、加工區(qū)等視頻監(jiān)管普遍缺少。因資金不足，相關(guān)電子設(shè)備配置少，大部分地區(qū)只是在砂場(chǎng)安裝電子監(jiān)控，河道里的采砂點(diǎn)并未配置相應(yīng)電子設(shè)備，24h線上監(jiān)管的覆蓋率比較低，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管手段單一落后，現(xiàn)代化、信息化的技術(shù)手段還未得到有效運(yùn)用，信息化建設(shè)監(jiān)管能力薄弱。

2.4 河道采砂監(jiān)管能力薄弱

對(duì)于先進(jìn)信息化技術(shù)的運(yùn)用仍然不夠，監(jiān)督信息收集、分析、研判、決策輔助等功能不足。處置和反饋機(jī)制仍有待健全，部分公眾反映的問(wèn)題仍不能得到及時(shí)快速地回應(yīng)和妥善有效地處理。社會(huì)監(jiān)督渠道仍有待拓展，尚未形成健全的節(jié)水、護(hù)水公益服務(wù)體系，從事專業(yè)化水利監(jiān)督的社會(huì)組織存在不足。

采砂涉及部門眾多，在采砂設(shè)備制造和改建、砂石運(yùn)輸、砂石銷售以及違規(guī)砂場(chǎng)整改、關(guān)停等多個(gè)環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理除水務(wù)部門牽頭外還需要公安部門、交通部門等方面的配合，但部門分工職責(zé)未明確，聯(lián)合執(zhí)法力度不夠，部門監(jiān)管協(xié)同性不高，因此難以真正實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管和問(wèn)題整治。

2.5 河道采砂管理智慧平臺(tái)建設(shè)滯后

根據(jù)智慧水利發(fā)展要求，要實(shí)現(xiàn)智慧河網(wǎng)、智慧水利工程和河道采砂管理智慧平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)采砂管理數(shù)據(jù)大融合和信息機(jī)制共享。目前甘肅省河道采砂管理主要以人工方式為主，但受人力資源條件制約，難以及時(shí)、全面掌握全省采砂總體情況，缺乏系統(tǒng)數(shù)據(jù)資料，很難掌握全省河砂實(shí)際量。缺乏與實(shí)際采砂管理業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)的河道采砂管理信息系統(tǒng)，尤其是敏感河段的信息監(jiān)管、以及數(shù)據(jù)管理情況。

2.6 河道生態(tài)文明建設(shè)略顯薄弱

河道采砂過(guò)程中環(huán)保意識(shí)薄弱，根據(jù)健康河流的原則應(yīng)有效控制采砂活動(dòng)[10]。但目前沒(méi)有形成一整套全面且完善的河道采砂環(huán)境影響評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)及其相關(guān)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。部分河段仍存在過(guò)度挖掘或隨意開(kāi)采的問(wèn)題，導(dǎo)致河底凹凸不平、河流方向錯(cuò)綜復(fù)雜、河岸坍塌、河堤受損，極大地干擾了河流的穩(wěn)定形態(tài)，危及到沿河重要設(shè)施安全，也可能引發(fā)洪水災(zāi)害，并對(duì)自然環(huán)境產(chǎn)生危害。河道采砂生態(tài)修復(fù)無(wú)明確開(kāi)采區(qū)域修復(fù)方案，河道生態(tài)文明建設(shè)滯后，不利于河道植被及生態(tài)恢復(fù)。

3 對(duì)策與建議

3.1 提升管理經(jīng)營(yíng)人員的業(yè)務(wù)水平

開(kāi)展河道采砂管理經(jīng)營(yíng)培訓(xùn)。有計(jì)劃的組織開(kāi)展培訓(xùn)交流活動(dòng)或邀請(qǐng)有集中統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)的專家座談，讓管理經(jīng)營(yíng)人員學(xué)習(xí)借鑒經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)及先進(jìn)的管理措施，解放管理經(jīng)營(yíng)思想，提高創(chuàng)新性，拓寬資金來(lái)源渠道，增加電子圍欄、實(shí)時(shí)監(jiān)控設(shè)備等先進(jìn)管理手段的運(yùn)用。

應(yīng)重點(diǎn)提高監(jiān)管機(jī)構(gòu)專業(yè)技術(shù)水平，借助相關(guān)培訓(xùn)和學(xué)習(xí)以增強(qiáng)河道采砂管理的專業(yè)技能，深入理解有關(guān)河道開(kāi)采的相關(guān)法規(guī)[11]，嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)和專業(yè)知識(shí)進(jìn)行執(zhí)法工作。

3.2 落實(shí)嚴(yán)格的規(guī)劃許可制度

凡具有河砂資源并計(jì)劃開(kāi)采的河湖水域，應(yīng)及時(shí)編制或修改完善采砂規(guī)劃，徹底改變無(wú)規(guī)劃或規(guī)劃不力等問(wèn)題[12]。深入了解河流渠道演變，確定時(shí)空侵蝕和沉積之間的動(dòng)態(tài)平衡，科學(xué)調(diào)整采砂區(qū)。通過(guò)優(yōu)化供需平衡的建模方法調(diào)整開(kāi)采量和使用再生和替代材料減少對(duì)天然砂石的需求。加強(qiáng)對(duì)河岸砂石資源的地質(zhì)調(diào)查，建立砂石資料管理系統(tǒng)。可以規(guī)劃和監(jiān)測(cè)采砂總量、可采面積和周期以及采礦高程，建立可持續(xù)采砂的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。

3.3 加強(qiáng)河道采砂現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管

要規(guī)范化河道采砂管理，勢(shì)必要加強(qiáng)河道采砂現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管[9]，構(gòu)建并優(yōu)化現(xiàn)場(chǎng)管理的結(jié)構(gòu)，配置相應(yīng)的工作人員及設(shè)備，明晰其職責(zé)，同時(shí)也要修訂相關(guān)管理規(guī)定，確保資金充足。采砂企業(yè)需嚴(yán)格遵循批準(zhǔn)年份的采砂計(jì)劃，做好實(shí)地放線和原始地形測(cè)量工作，并且在采砂區(qū)的周圍放置顯著的標(biāo)志物，方便施工和監(jiān)督管理工作。要堅(jiān)持“一邊開(kāi)采，一邊恢復(fù)”的原則，要求采砂經(jīng)營(yíng)者及時(shí)清理掉從河道中挖出的砂石，平整好廢棄物堆積區(qū)和挖出來(lái)的凹陷區(qū)。當(dāng)河道采砂作業(yè)完成后，頒發(fā)許可證的部門必須召集相關(guān)部門對(duì)河道采砂狀況、生態(tài)環(huán)境保護(hù)狀況，受損的路況及其它基礎(chǔ)設(shè)施的修繕狀態(tài)等進(jìn)行評(píng)估驗(yàn)收。采砂規(guī)模大的采砂點(diǎn)四周要設(shè)置電子圍欄，在采砂船、運(yùn)砂車上安裝GPS衛(wèi)星定位系統(tǒng)，搭建采砂電子化監(jiān)控系統(tǒng)，設(shè)置自動(dòng)報(bào)警系統(tǒng)，對(duì)采、運(yùn)、儲(chǔ)實(shí)施24h在線監(jiān)控。

3.4 強(qiáng)化提升監(jiān)督管理能力

強(qiáng)化各部門間的協(xié)作配合，依據(jù)流域特點(diǎn)調(diào)整各部門的職責(zé)范圍，實(shí)行常規(guī)監(jiān)管與關(guān)鍵打擊并行的方式，定期執(zhí)行執(zhí)法干預(yù)及專項(xiàng)整治活動(dòng)，持續(xù)保證對(duì)違法挖沙的高壓嚴(yán)厲打擊狀態(tài)[13]。各個(gè)級(jí)別的水利主管單位可以參照長(zhǎng)江河道開(kāi)采管理的專門管理機(jī)構(gòu)、專職管理人員、專用執(zhí)法裝備和專項(xiàng)管理經(jīng)費(fèi)(也就是“四個(gè)專門”)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)研究和制定關(guān)于執(zhí)法中心、執(zhí)法工具、管理費(fèi)用、執(zhí)法團(tuán)隊(duì)等能力提升計(jì)劃，提供政策建議以爭(zhēng)取國(guó)家的支持，徹底解決開(kāi)采管理組織的編制、財(cái)政來(lái)源、執(zhí)法人員的身份標(biāo)識(shí)和制服等方面的問(wèn)題，全面推動(dòng)砂石開(kāi)采管理和執(zhí)法保障體系的發(fā)展，逐漸構(gòu)建起長(zhǎng)期的管理制度。

3.5 構(gòu)建采砂管理智慧平臺(tái)

借助“互聯(lián)網(wǎng)+”科技手段，實(shí)施人力與科技相結(jié)合的雙層保護(hù)措施，以保證有效的監(jiān)督覆蓋到所有被批準(zhǔn)開(kāi)采砂石的企業(yè)。企業(yè)必須保證采砂作業(yè)嚴(yán)格遵守“定時(shí)間、定地點(diǎn)、定范圍、定方量、定船只、定功率”等相關(guān)規(guī)章制度規(guī)定。同時(shí)，使用采砂管理信息系統(tǒng)來(lái)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)工作情況，并在現(xiàn)場(chǎng)派駐監(jiān)察人員對(duì)操作進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)處理違規(guī)事項(xiàng)，并追責(zé)相關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)人[14]。

對(duì)有河砂資源的河道定點(diǎn)安裝高清晰度的攝像頭監(jiān)視設(shè)備或者采用無(wú)人駕駛飛機(jī)巡查，還可使用遙感圖像等比較高新的技術(shù)方法來(lái)擴(kuò)大監(jiān)測(cè)時(shí)間與范圍，建立采砂監(jiān)管人員明察暗訪巡邏制度，還可設(shè)立有獎(jiǎng)舉報(bào)熱線，鼓勵(lì)沿岸人民群眾對(duì)非法采砂進(jìn)行監(jiān)督舉報(bào)，對(duì)舉報(bào)線索經(jīng)過(guò)查實(shí)再根據(jù)具體情況給予相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)等，以避免出現(xiàn)管理漏洞。通過(guò)建立水利、生態(tài)環(huán)境、交通、自然資源和公安等有關(guān)部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，不定期開(kāi)展打擊非法采砂多部門聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)察，或針對(duì)“人防+技防”發(fā)現(xiàn)的非法采砂線索，迅速啟動(dòng)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，嚴(yán)厲打擊非法采砂行為[15]。

3.6 建立嚴(yán)格生態(tài)修復(fù)制度，促進(jìn)河道生態(tài)文明建設(shè)

基于生態(tài)文明建設(shè)理念，建立健全河道采砂影響綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和水生態(tài)文明評(píng)價(jià)體系以及相關(guān)生態(tài)補(bǔ)償制度。以河長(zhǎng)制為主要抓手，針對(duì)每一條河流采取不同的政策，重點(diǎn)關(guān)注水源保育、河湖岸線的維護(hù)、污水控制、環(huán)境治理、生態(tài)恢復(fù)及監(jiān)管等方面的工作內(nèi)容。同時(shí)，加速推進(jìn)河流生態(tài)綠化構(gòu)建與人工濕地的建立。探索政府補(bǔ)償與市場(chǎng)補(bǔ)償結(jié)合的新思路，設(shè)立專項(xiàng)生態(tài)環(huán)保修復(fù)基金，建立合法合規(guī)的激勵(lì)制度，激勵(lì)開(kāi)采者或施工者主動(dòng)履行河道生態(tài)環(huán)境修復(fù)義務(wù)[16-18]。

4 結(jié)語(yǔ)

根據(jù)甘肅省不同區(qū)域砂石資源狀況，選擇適宜的經(jīng)營(yíng)模式，砂石資源豐富且分布集中的地區(qū)適合集中統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，同時(shí)標(biāo)準(zhǔn)化砂場(chǎng)的建設(shè)規(guī)模也要與輻射區(qū)域的砂石量相適應(yīng)，砂場(chǎng)規(guī)模過(guò)大或過(guò)小都不可取，過(guò)大會(huì)導(dǎo)致資金回本周期過(guò)長(zhǎng)，資金浪費(fèi)，過(guò)小滿足不了生產(chǎn)需求。總體看，各地應(yīng)因地制宜推行采砂經(jīng)營(yíng)管理模式。由于河道采砂經(jīng)營(yíng)的復(fù)雜性，統(tǒng)一管理受因素綜合影響，還需進(jìn)一步理順甘肅省河道采砂管理體制。因此，后續(xù)可通過(guò)數(shù)據(jù)模型分析，開(kāi)展甘肅省河道砂石開(kāi)采與管理措施研究，推動(dòng)甘肅省河道采砂高效管理和綜合利用。