中國農業農村發展如何借鑒國際經驗

京雨

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世界政治經濟發展不平衡，農業農村領域尤甚。在一個開放的世界里，世界各國之間有相互學習的必要。那么，對于中國來說，什么才是發達農業農村的標準？現代農業農村有哪些基本表現？發達國家農業農村有何基本表現，又有哪些難題？在農產品產量與質量保障之間發達國家有什么好的經驗？發達國家的重農傳統對本國政府有什么影響？欠發達國家農業發展該選擇什么樣的路徑？中國現在的農業農村發展有哪些有利條件，需要克服哪些困難？本刊特約記者采訪了中國社會科學院農村發展研究所研究員黨國英，請他就這些問題作了解答。

中國農業發達的特征應該是：第一，中國人吃飯支出占總消費支出的比例（恩格爾系數）降低到15%以下，使中國人不僅能端牢飯碗，還要吃得便宜、吃得好。第二，中國農民成為社會中產階層，農戶的平均收入還略高于社會平均收入；同時，農民憑自己的收入也有能力加入社會保障系統，獲得不低于平均水平的養老與醫療保障。第三，農戶本質上與城市居民一樣享有良好的公共服務，農民的社會保障達到全社會的平均水平。

《領導文萃》：早些年我們常說要解決中國存在的“三農”問題，現在講要將中國建成農業強國，這兩種說法有何不同？將中國建成農業強國，那么，您眼中的中國農業發達的特征應是什么？

黨國英：過去講的“三農”問題主要是指中國農業比較落后，農村社會穩定堪憂（公共服務質量低）以及農民收入低。由于中國改革開放，農業有了進步，農民收入也有所提高，農村的公共服務也有不小改觀，但現狀與農業強國的要求還有相當距離，與發達國家相比也還有明顯差距。

在我看來，中國農業發達的特征應該是：第一，中國人吃飯支出占總消費支出的比例（恩格爾系數）降低到15%以下，使中國人不僅能端牢飯碗，還要吃得便宜、吃得好。這就要求中國農產品的成本大幅降低。第二，中國農民成為社會中產階層，農戶的平均收入還略高于社會平均收入；同時，農民憑自己的收入也有能力加入社會保障系統，獲得不低于平均水平的養老與醫療保障。這就要求農業從業者在農閑時間能夠就近兼業，實現充分就業。農戶在農村有完整的家庭，再不會有“留守婦女”“留守兒童”。農村的那些依靠政府持續幫助方能脫貧的“剛性貧困人口”應該在城鎮獲得更好的安置。農村不再是困難人口的收留底地，也不再是什么過剩人口的“蓄水池”。第三，農戶本質上與城市居民一樣享有良好的公共服務，農民的社會保障達到全社會的平均水平。實現這個目標不容易，要求城鄉產業與人口的合理布局，形成以市鎮繁榮為支撐的鄉村服務中心，以提高公共服務的效率。特別是農業產業鏈要合理布局，實現生產服務、技術開發普及、產品初加工、農產品電商的貨源組織等環節，以及這些環節所關聯的旁側產業，下沉到建制鎮鎮區，形成建制鎮繁榮的產業支撐。未來中國約200萬平方公里的農區（包括河流、道路、建制鎮及各類農業居民點）以及更大面積草原地帶，會興起1萬多個小城市，其所容納的常住人口及所服務的農業人口占到中國人口的一半左右，而農業人口則居住在自己的大農場上，形成廣大田野上星羅棋布的小型農業居民點，那里農業高度發達、產品有高度國際市場競爭力，農民安居樂業，環境整潔優美，成為人們生產生活的一片樂土。

《領導文萃》：您描繪了一幅令人憧憬的美好圖景，很是迷人。那么您是否認為這樣的圖景在經濟發達國家已經存在？

黨國英：這個圖景看起來像是天方夜譚，但我認為不是。這個圖景如果實現不了，那意味著中國城鄉差別沒有消失，意味著中國現代化進程受到影響。經濟發達國家，主要指規模較大的發達國家，都有先進的農業，也有包括市鎮在內的廣義鄉村的繁榮。當然，這些國家農業農村發展水平也不是一般齊，有的國家在其內部各區域之間也發展不平衡，但總體上具有我前面描述的特征。英國、荷蘭、丹麥、德國、美國、加拿大、新西蘭、澳大利亞等國都具有很高的農業農村發展水平。日本因為曾經對土地流轉予以過分限制，以及過度發展鄉村旅游業，使其農業規?；洜I水平相對落后，限制了農業競爭力提高。但日本近年在農業發展上也有較大進步。美國農業農村整體發展水平很高，但因為宗教信仰因素，美國的局部農村地區的農民，如阿米什人，采用現代農業技術的意愿很低，農業生產水平不高。這種情況也在發生變化，年輕的阿米什人已經不同于父輩，采用現代農業技術的意愿有所增強。總體上講，中國農業有必要追趕發達國家，學習他們好的經驗。

《領導文萃》：能否再對發達國家的農業農村做出幾點直觀的判斷？

黨國英：我的第一個直觀的判斷是：發達國家呈現以家庭農場為主的多元化經營特征。這種特征以美國最為突出。美國有大量退休者農場和休閑型農場，分別占家庭農場總數的17%和42%，但它們很少有農產品銷售，前者的農業年平均純收入僅為1.15萬美元，后者則幾乎沒有農產品銷售，種地純粹是自己玩。這兩部分農場所使用的農地占農地總面積在20%左右，他們的收入總和占美國家庭農場實際總收入的比例僅為10%左右，可見這類農場的效益比較低。但是，我們切莫以為這些家庭的總收入很低。他們的主要收入來自退休金，所以實際收入要超過那些小型經營性農場50%以上，日子過得很滋潤。粗略計算，這兩部分農場平均占地面積大約相當于中國的26畝。

《領導文萃》：在美國，這么多農地被低效率使用，政府是否會予以干預？另外，經營效率高的農場是什么情況？

黨國英：據我所知，美國政府對這種情況不會、也不可能干預。不能想象美國地方政府強制或變相強制一個退休的農民必須放棄自己的土地。美國有土地使用稅，對農業用地的使用稅顯著低于其他領域的土地使用稅，但不會再對不同年齡的納稅人實行差別稅率。當然，即使很低的稅率也會對納稅人的行為產生影響，使得退休農場主一般都會轉讓、出租或遺贈自己的土地。

從大局看，這部分低效率的農地對美國農業的經濟效率的影響是有限的，因為美國經營性農場的耕作面積占比更大，且具有很高的經營效率。美國人把年銷售額低于35萬美元的農場定義為小型農場，依次還有中型、大型和超大型家庭農場，后面這三類農場所耕種的土地占到土地總面積的51%，它們獲得的農業純收入占到所有家庭農場農業純收入的82%。舉個例子，我曾訪問過美國一個家庭農場，其主要勞動力是家庭，這個家庭是父子兩人，還有一名合伙人，耕種的土地竟達到相當于中國的4.5萬畝，相當于中國一個普通鄉的耕地面積！這意味著一個農業勞動力可以為1.5萬人提供食品原料！

在歐洲發達國家，家庭農場雖然平均規模小于美國經營性農場的規模，但經營效率仍然很高。荷蘭的乳業就很典型。家庭牧場面積一般七八十公頃，每公頃飼養兩頭奶牛，每頭奶牛每年產奶1.5萬斤上下，一個牧場由兩個勞動力維持，每年產奶量可達到200萬斤以上。

農業經濟周期理論把農產品價格波動看成是一個國家或一個區域市場內生現象。由于發達國家已經形成規模龐大的農業合作社，有的合作社還是跨國性的組織，他們與農戶建立了訂單農業關系，合作社根據區域市場需求制定生產計劃，社員按照訂單生產。歐盟農業政策也會對生產指標進行一定的分配干預，有利于消除農業周期波動。

《領導文萃》：發達國家農業有這么高的生產力，按以往農業經濟周期理論，會不會發生長期的產品過剩？

黨國英：這個問題重要。這也是我要說的發達國家農業的第二個直觀性特征。發達國家當然也有農產品價格波動，但波動機制已經發生重要變化。農業經濟周期理論把農產品價格波動看成是一個國家或一個區域市場內生現象。由于發達國家已經形成規模龐大的農業合作社，有的合作社還是跨國性的組織，他們與農戶建立了訂單農業關系，合作社根據區域市場需求制定生產計劃，社員按照訂單生產。歐盟農業政策也會對生產指標進行一定的分配干預，有利于消除農業周期波動。家庭農場不論經營規模有多大，對于龐大的市場來說，仍然是微不足道的小生產單位。他們的產品必須由合作社或者其他中間商統一組織銷售，否則自己干會產生很高的銷售成本。我在訪問荷蘭一家牧場時，牧場主主動跟我說起他們按訂單生產所帶來的價格穩定的好處，并說看消息知道中國農牧業有時發生產品賣不了壞在地頭的情況。我告訴他，中國沒有規模巨大的合作社，即使有大的龍頭企業，其規模也比不上他們的合作社。中國的乳業巨頭伊利和蒙牛的經營規模加起來都不及荷蘭乳業合作社Friesl and Campina的經營規模。要知道中國人口總量約為荷蘭的80倍！當然，發達國家的農產品價格也有波動，但波動主要是外生性因素引起的。近些年發生的新冠疫情、俄烏沖突等都在較大程度上導致發達國家農產品價格上升。

《領導文萃》：中國老百姓很關注農產品質量和食品安全。一般來講，農業產量的提升與質量保障之間存在一定的矛盾，這方面發達國家有什么好的經驗？

黨國英：通常認為，有機農產品具有很高的品質，同時也具有安全性。但從有關資料看，發達國家的有機農產品生產比例并不高，歐美有機農產品的市場份額在10%左右，美國的比例要更低一些。在嚴格監管之下，大宗農產品也可以有安全保障。最受中國人關注的轉基因農產品在北美的市場供應比例較大，很多人在虛假信息的影響下，認為它不安全。還有人說美國人自己不吃轉基因農產品，只向外國出口。只要對生物科學技術有一定了解，就會正確理解轉基因技術對于人類生存的意義。在當代農業發展中，良種培育對農業增產貢獻極大，而使用轉基因技術是育種的基本方法。自然界植物的基因也總在變化，人工雜交育種也要利用植物的基因改變，轉基因只是以分子水平上的人工操作實現基因變化，且更具有目的性。自然界的有毒植物很多，隨意使用轉基因技術也可能使植物產生有毒有害性狀，但在對遺傳物質充分了解的基礎上有目的地做轉基因操作，加上從育種到推廣的嚴格的科學把控，完全可以保證大田使用的良種的安全性。美國的大田黃豆全部是轉基因品種，我在美國農村小超市里就看見用轉基因大豆制作的小吃，包括炒黃豆。這些食品當然是賣給美國人的，因為外國人極少光顧這些小超市。嚴格的質量管理是保證食品安全的基礎。以荷蘭乳業生產為例，牧場的奶液一旦出問題，擠奶設備就會自動停止工作。大噸位的罐車到每一個牧場汲取奶液時，會取一小瓶樣本；奶液加工廠會對大罐奶液做合格檢測，如果發現大罐奶液有藥品殘留等問題，整罐奶液就會停止使用，并溯源檢測牧場奶液標本，讓涉事牧場賠償整罐奶液，接受更進一步處罰。從這個例子便可以看出荷蘭乳業的質量控制水平。我們可以想想，只要大宗農產品的安全有保證，有機農產品的市場份額也就不會太大，食品價格也就容易保持到民眾可以接受的水平。

《領導文萃》：您前面提到農民收入，有一個問題，農民收入高低是否與他們的經營規模有密切關系？即使農民收入比較高，但他們所能得到公共服務是否能達到城市居民的水平？

黨國英：這個問題也很重要。按2019年美國農業部的數據，美國經營性農場的規模與其純收入成正比，例如，年銷售額在15萬至35萬美元的小農場的自營農業平均純收入42170美元，而年銷售額在100萬至500萬美元的大農場的自營農業的平均純收入達到350839美元，后者是前者的8倍多。但是如果考慮到農場主家庭成員的工資性兼業情況，這兩類農場的純收入差距就縮小到5.1倍；如果再考慮到兩類農場家庭的轉移支付收入，差距進一步縮小到4.2倍。這些數據表明，兼業收入對小農場和大農場都很重要。大的家庭農場的兼業收入的絕對數要高于小的家庭農場，但小農場的兼業收入占比高，因此更重要。此外，我們也能看到以政府操作為主的轉移支付能帶來縮小農場主之間收入差別的作用，只是這也不足以大幅度減少差別。這樣做只是意味著政府的收入調節政策在效率與平等之間向平等有適當傾斜，對效率的影響應該不大。

說到公共服務方面的情況，地方的公共服務資金主要來源是居民繳納的物業費、地方稅、專項收費以及上級政府的轉移支付。這些收入構成了地方公共財政的硬約束。地方舉債也會受到限制，因為沒有政府辦的金融機構作為地方的錢袋子。地方政府就是一個法人機構，它一旦破產，會殃及債主。這種情況下，地方市鎮政府會非常關注公共服務的運行成本，它不會在很小的諸如幾戶人家的農場主居民點上提供常見的公共服務。政府也常常是不完全政府，即不是那種“三權分立”的政府，而是“議行合一”的政府。有的地方甚至沒有法院，居民打個官司也要到其他地方去。政府官員往往是不拿或少拿報酬的志愿者、兼業者。消防員、警察、學校老師甚至市長，也有可能是兼業者。這是農業經營的一個好處，因為農業管理有季節性，加上技術的進步，農戶不需要經常泡到地里做什么田間管理。農戶不兼業行不行？不行！因為勞動市場存在競爭，若別人兼業，自己不兼業，別人就可能以產品低價展開市場競爭，拿兼業收入彌補低價銷售產品的損失，這樣就會導致自己的收入減少。來自美國農業部2019年的數據，美國近半數家庭農場虧損，但農場照常經營，這與美國家庭農場成員的兼業有直接關系。英國也大抵如此。我曾經訪問過的一家農場，耕種約1000英畝土地，到我訪問時為止，竟然連續6年虧損！但農場主的太太在阿伯丁大學的一個學院做辦公室負責人，她在假日季周末可以回家幫助丈夫打理農場，而政府在農場虧損期間每年給于補貼6萬英鎊（當時的匯率1比14），所以農場照常經營。

《領導文萃》：按照您上面所介紹的情況，西方發達國家的鄉村社會似乎很和諧。他們難道就沒有什么難題？

黨國英：對發達國家的農業農村問題，我沒有長期身臨其境，很難做出中肯的評論。我用他們那里農戶、農民組織以及農業專家的話來回答這個問題。仍以農業強國美國為例，我聽到農場主的抱怨主要是三點：一是認為美國政府對農業生產的規矩太多，特別是環保方面的規矩太多，會增加農業生產成本。二是抱怨農產品價格低迷，賺不到錢；認為美國政府在開拓國際市場方面行動不力，對他們銷售農產品特別是銷售糧食幫助不夠。三是抱怨美國政府農業稅收太高。實際上美國政府對農場主納稅有減免政策，只是天下納稅人沒有不希望稅收多多減免的。

通常情況下，農民組織會向國會以及政府提出關于支持農業農村發展的請愿。他們關注的主要問題是：第一，歐洲農民組織對市場開放十分敏感，而為了限制開放程度，要求政府或歐盟使用非關稅壁壘限制境外農產品進入。第二，對通貨膨脹也很敏感。美國農場主現在面臨的利率是2020年的兩倍甚至三倍。截至2021年年底，在4410億美元的農業債務總額中，大部分是市場化債務，政府機構FSA（Farm Service Agency）只提供了其中的3%。第三，在稅收、補貼方面的利益糾葛，其中包括圍繞WTO有關條款的沖突，但這方面的問題總體上不是太大，政府的有關補貼總體上對專業農戶有利。比較而言，對農民的補貼額度歐盟的水平要高于美國，這也是歐美之間農業政策摩擦的原因之一。第四，農民組織一般都會向政府請求發展援助，特別是基礎設施建設方面的援助。從我們中國人的角度看，歐美鄉村的基礎設施有點“落后”。在農業高度發達的荷蘭，有的鄉村道路沒有鋪裝，且崎嶇不平。在日本北海道也可以看到這種情況。美國的鄉村道路更給人感覺低于中國“村村通”的標準。鄉村寬帶建設也是多年來見諸美國農業立法的熱詞。很難說這方面因素確實構成了美國農業農村發展的“短板”，但它們構成了美國農民組織與政府方面常年對話的內容，可見它們多少具有現實重要性。

我覺得歐美農業農村發展有一個真正具有廣泛社會關聯的問題不能被忽視，即農村“無證工人”問題。按美國2012年的有關報告，勞動力報酬是農民的第三高支出，占整個行業生產成本的17%，在水果、蔬菜和園藝等勞動密集型部門高達40%～50%。無證工人占所有雇傭農場工人的一半以上，總人數在55萬人左右。對這個問題作評價，可謂一言難盡。按經濟學的一般原理來說，這種情況會導致農業領域的勞動力市場存在價格扭曲，當然不利于農業發展。但是，按美國專家估計，將農場工資提高到足以重新激發美國工人對農業工作的興趣的理論選擇是不可行的，因為在商品價格和農場收入沒有任何抵消性增長的情況下，勞動力成本大幅上升將很快使農民失業，帶來很麻煩的社會問題。多年來，這個問題一直是美國社會的難題。歐洲也存在類似問題。

《領導文萃》：根據您所介紹的發達國家農業農村的這些直觀情況，總體感覺是他們的發展水平具有先進性，同時也面臨不少要解決的問題。您可否進一步對他們的發展歷程作一個解釋性概述？

黨國英：這是一個具有挑戰性的問題，我試著談談自己的看法。應該說發達國家農業農村發展背后，既有比較穩定的社會經濟文化因素，也有較為積極的應對發展難題的變革性因素。

第一，應該把歐美農業農村發展看作一個自然歷史過程。這是一個伴隨封建權力瓦解，個人自由權利擴張、地方自治地位加強、自愿結社組織在公共領域深入替代政府的過程。這方面美國與歐洲當然有所不同，這里不作過多的解釋。這個過程表現在社會經濟結構上，顯著特征是城市化、市場化和世俗化。世俗化也就是去貴族化，實現權利平等。農業農村發展便是在這樣一個歷史演化基礎上實現的。承認自然演化，不是說其中沒有暴力，更不是說發展過程歌舞升平，充滿溫馨。

第二，歐美國家有著重農傳統，這在總體上也有利于農業發展。重農的觀念很難說能直接促進農業農村發展，但重農觀念會影響到選區的劃分、財政預算的制定，以及被美國學者總結為“發展型國家模式”的農業發展戰略的實施，這些因素對歐美農業進步有重要影響。

第三，承認私人產權的土地制度，應該說對歐美農業成長有基礎性作用。農場主擁有土地，或者以較長租約使用土地，有利于土地肥力的保護。近年發達國家漸趨流行的私地公用，在一定程度上克服了私有土地制度被人們詬病的一些問題。這個變化顯示了對環境保護的某種促進作用，很值得關注。

第四，技術進步對農業農村發展有推動作用。在歐美農業技術進步中，最重要的現代創新之一是發展精準農業。精準農業依賴于與互聯網相連的工具，實現技術操作在空間上和流程上的精準定位。2018年《精準農業連通性法案》被納入美國2018年農業法案，并成立了一個精準農業特別工作組。

第五，市鎮發達是歐美國家農業現代化的重要條件。我過去就談過，市鎮的合理分布，有利于農場主家庭成員兼業，增加收入；有利于農業產業鏈下沉到農業服務區，提高服務效率；有利于提高均衡城市化水平，使城鄉居民得到質量相近的公共服務水平。

《領導文萃》：上面您簡明扼要地介紹了西方發達國家農業農村的一些基本情況， 也對深層原因作了一個陳述。接下來，想請您談談欠發達國家農業農村發展的有關問題，以及問題發生的原因。

黨國英：我覺得當今世界不需要每一個國家都有發達的農業。很多發達經濟體國土面積很小，或者就是城市國家，例如新加坡、摩納哥、列支敦士登等，進口食品滿足需求即可。有的城市型國家發展了都市農業，可以滿足本國的少量需求。還有的國家在自然條件上看，也難以發展有競爭力的農業。但是如果一個國家有肥沃的耕地，而農業卻發展很落后，這就成為一個問題。事實上，國際糧食機構關注的也是這類國家。這類國家可分為幾種情況。

第一種情形是以俄羅斯為代表的前“社會主義陣營”國家。這些國家在完成社會轉型的過程中，大部分放棄了集中計劃經濟體制，土地回歸農戶，農業經濟增長很快。東歐國家農業經濟形勢應該說越來越好。中亞國家的農業恢復要慢一點，但總體上進步也很大。十幾年前我去過烏茲別克斯坦，記得他們的專家說，那時他們的柴油機壞了，也要到幾千公里之外去修理。他們參觀中國江蘇農業后，贊不絕口。

第二種情形是南亞和東南亞國家的農業。這些國家的農村農業曾是發展經濟學家的研究對象，一些著名經濟學家和社會活動家的研究著述均與這里有關。曾經很有影響的綠色革命戰略也主要在這里實施。綠色革命戰略不是泛指農業技術的進步，而是指發展中國家在其他條件不變的情況下，用農業技術投資替代農村制度變革的農業發展推進模式。一般而言，農業技術進步是一件好事，但作為一種農村發展的戰略模式，它卻是失敗的。經濟學家對此作了多種判斷與解釋，我比較認可的說法：一是小農場因技術變化有了節約土地和資本的刺激，勞動力平均產出略有提升，但土地單產卻出現了下降。印度1955—1982年間人均農業產出的增長率僅為0.2%，菲律賓的同一指數在1955—1966年間則年均下降0.1%?；肌じ窭锓艺J為，只有在“綠色革命”中同時推進農村土地制度改革，如臺灣地區的做法，才能避免這種情況。二是對減緩農村貧困的作用不大。印度“綠色革命”早期的農村人口人均收入只增長了8%，此后則呈現下降和停滯。三是對國民經濟總體發展產生傷害。以技術變革替代制度變革，不能減少農村勞動力供應，農業的人工機會成本上升，使農產品價格上漲，既增加了農村貧富差異，也使工業部門勞動力成本上升。如果有意識地減少勞動力供給，改善交通設施，增加城鄉之間勞動力的流動性，則可以糾正這種趨勢。

第三種情形是非洲農業，特別是撒哈拉沙漠以南地區的農業。非洲農業比較原始，現代要素在農業中的裝備程度很低，農業經濟效率不高。中國對非洲農業提供了一些幫助，建設過示范性的生產單位，并帶來生產水平的改觀。但據說中國人一旦撤走，立刻故態復萌。

《領導文萃》：最后，我們還是談談中國，您一開始就憧憬了中國農村未來發展，那么，我們怎樣才能盡快實現這些目標？請您對實現路徑做一個展望，中國現在的農業農村發展有哪些有利條件，有哪些不利因素？

黨國英：對中國農業農村前景，還是要從兩方面看。一方面是有利條件，另一方面是不利因素。中國農業發展的三個有利條件，其他發展中國家不易學到，一是中國的鄉村教育傳統。無論農民多么窮，家長都要孩子上學，只是有的地方對女孩子受教育不夠重視。二是農業的家庭自耕經營傳統。有不少史學家論證過歷史上土地占有相對平均的狀況，對此我在這里不作抖書袋式的陳述。三是中國農民有比較強的積累傳統。傳統社會時期中國農民會勤于購買土地、興辦工坊，還善于學習、模仿別人好的技術。因為這樣一些特點，中國在20世紀80年代初推進農業農村改革時，民間的勞動熱情與投資熱情得以空前煥發，不僅解決了中國人的飯碗問題，而且中國人變得富裕起來了。

中國農業發展的三個有利條件，其他發展中國家不易學到，一是中國的鄉村教育傳統。無論農民多么窮，家長都要孩子上學。二是農業的家庭自耕經營傳統。三是中國農民有比較強的積累傳統。

說到不利因素，就是中國還要繼續致力于完善具有中國特色社會主義市場經濟制度。有專家認為，中國自古（起碼是宋朝以后）就有了市場經濟制度。如果真是這樣，我們還要操心什么社會轉型？單就中國農業農村領域而言，我不能認為市場經濟制度在這個領域已經建立。我希望中國農村大力發展民營經濟，通過土地的自由流轉加快規模經營家庭農場建立的速度；希望建設用地指標不是按照政府級別來分配，而應重視指標向縣以下政府分配，給中國建制鎮以更大發展空間，吸引民間到建制鎮投資，讓建制鎮成為農業的生產服務和農民的生活文化服務中心；希望中國政府加強農業大學的基礎研究功能，并將全國農機推廣體系與農業大學結成一體，提升農業現代化的科技支撐水平。