對口援疆助力提升南疆地區(qū)發(fā)展能力：歷史性成就、驅(qū)動機(jī)理與行動策略

彭銀春 孟大虎 孫景兵

[摘要]提升南疆地區(qū)發(fā)展能力是新疆區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)建設(shè)的必然選擇，而對口援疆是南疆地區(qū)發(fā)展能力提升過程中必不可少的推動力。2010年以來，對口援疆在南疆地區(qū)取得了經(jīng)濟(jì)實力不斷增強(qiáng)、民生發(fā)生質(zhì)的改善、特色產(chǎn)業(yè)體系初步形成、城鄉(xiāng)一體化持續(xù)推進(jìn)、立體交通網(wǎng)絡(luò)初步形成等歷史性成就。但是，還存在人才援疆未達(dá)到預(yù)期成效、產(chǎn)業(yè)援疆面臨困境、援疆工作實效有待深化、援疆工作機(jī)制有待完善等問題。需要進(jìn)一步增強(qiáng)對口援疆的理性認(rèn)識，完善“組團(tuán)式”和“合作共建”對口援疆模式，實施“飛地經(jīng)濟(jì)”援疆模式，助推南疆發(fā)展能力進(jìn)一步提升。

[關(guān)鍵詞]對口援疆；南疆地區(qū)；發(fā)展能力；援疆模式

[中圖分類號]D261.41? ? ? ? ? ? ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A? [文章編號]1009—0274（2024）01—0086—10

[作者簡介]彭銀春，男，兵團(tuán)黨委黨校（行政學(xué)院）副教授，研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)；孟大虎 ，男，《北京師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》編審；孫景兵，男，新疆大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授。

新疆一盤棋，南疆是“棋眼”。加快南疆發(fā)展成為做好新疆工作、解決好新疆問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視南疆發(fā)展。在第二次中央新疆工作座談會上，習(xí)近平總書記指出：“對南疆發(fā)展，要從國家層面進(jìn)行頂層設(shè)計，實行特殊政策，打破常規(guī)，特事特辦。”1在第三次中央新疆工作座談會上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要大力推動南疆經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民生改善。”2對口援疆是在對口支援基礎(chǔ)上為明確援助對象而形成的具體國家政策模式，是指由國家啟動，通過組織動員和政策支持，安排和調(diào)動國家機(jī)關(guān)和具有相對優(yōu)勢的各省區(qū)市以結(jié)對的方式援助新疆經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)步的一項政策措施。對口援疆政策促進(jìn)了新疆綜合發(fā)展水平，改變了新疆整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展軌跡，提升了受援地區(qū)的“造血”能力。[1]我國從20世紀(jì)90年代末就開始實行對口援疆政策，重點就在南疆地區(qū)。目前，對口援疆已經(jīng)上升到國家戰(zhàn)略高度，其作為常態(tài)化政策工具助力南疆發(fā)展成為必然。正如習(xí)近平總書記所指出的那樣，“對口援疆是國家戰(zhàn)略，必須長期堅持，把對口援疆工作打造成加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)的工程。”1僅在2014年至2019年，19個對口援疆省市就累計投入援疆資金（含兵團(tuán)）964億元，實施援疆項目1萬余個，引進(jìn)援疆省市企業(yè)到位資金16840億元，中央企業(yè)投資超過7000億元。2在新時代背景下，全面總結(jié)對口援疆助力提升南疆發(fā)展能力的歷史性成就，歸納梳理對口援疆之于提升南疆發(fā)展能力的作用機(jī)理，進(jìn)而明確對口援疆提升南疆發(fā)展能力的未來行動策略，具有重要理論價值和現(xiàn)實意義。

一、對口援疆助力提升南疆地區(qū)發(fā)展能力的歷史性成就

對口支援作為一項具有中國特色的政策模式，產(chǎn)生于20世紀(jì)50年代，圍繞著不同時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的突出矛盾和任務(wù)，由初期的地區(qū)內(nèi)“城鄉(xiāng)互助”“廠社掛鉤”發(fā)展到全國范圍“省際支援”“多主體多領(lǐng)域支援”，實施頻次越來越高、領(lǐng)域越來越廣、責(zé)任越來越明確、運(yùn)行越來越規(guī)范、效果越來越顯著，成為我國相關(guān)部門、相對發(fā)達(dá)地區(qū)支援欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，或支援遭遇重大災(zāi)害地區(qū)恢復(fù)或彌補(bǔ)不足，或支援具有重大影響的重大項目順利實施的一項中國特色政策措施。尤其是進(jìn)入新時代，聚焦脫貧攻堅，創(chuàng)新推進(jìn)定點扶貧、東西協(xié)作、支援邊疆民族地區(qū)等，成為新時代對口支援的首要任務(wù)[2]。新疆南疆地區(qū)作為邊疆地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)、相對貧困地區(qū)、民族地區(qū)，成為國家對口支援的重點地區(qū)、典型地區(qū)。新一輪對口援疆啟動以來，南疆地區(qū)發(fā)展能力不斷增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)快速發(fā)展、民生發(fā)生質(zhì)的改善、城鄉(xiāng)一體化穩(wěn)步推進(jìn)、立體交通網(wǎng)絡(luò)初步形成，取得了歷史性成就。

（一）經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)快速增長

2010年，新一輪對口援疆啟動。2011—2021年新疆南疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)了快速增長，由2011年的1901.18億元增長到4816.95億元，年均增長9.74%，分別高于同期全疆和全國0.51個和0.48個百分點（如圖1所示）；占新疆經(jīng)濟(jì)總量由2011年的28.76%上升到2021年的30.14%，提高了1.38個百分點。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，由25.88∶44.18∶29.94調(diào)整為22.99∶33.13∶43.88。南疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)實力不斷增強(qiáng)，為對口援疆進(jìn)一步助力南疆發(fā)展增添了物質(zhì)基礎(chǔ)保障。

（二）民生發(fā)生質(zhì)的改善

對口支援南疆重點在民生領(lǐng)域，如就業(yè)、教育、衛(wèi)生、社會保障、公共服務(wù)等方面，使南疆民生得到質(zhì)的改善。

第一，貧困問題歷史性消除。南疆四地州是國家14個集中連片特困地區(qū)之一，是全國“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)之一。南疆四地州2011年貧困發(fā)生率為38.7%，包括巴音郭楞蒙古自治州共有貧困縣26個、貧困村2643個、貧困人口274.67萬，在對口支援南疆省市的支持下，到2020年全部脫貧，貧困群眾“兩不愁三保障”全面實現(xiàn)，生產(chǎn)生活條件得到大幅改善，貧困家庭義務(wù)教育階段孩子因貧失學(xué)輟學(xué)實現(xiàn)動態(tài)清零，基本醫(yī)療保險、大病保險參保率均達(dá)到100%，南疆絕對貧困問題歷史性消除。

第二，城鄉(xiāng)居民收入持續(xù)增長。2021年，南疆地區(qū)城鎮(zhèn)人均可支配收入和農(nóng)村人均可支配收入分別達(dá)到33222元和12990元，分別比2011年的14724元和4121元增長了2.26和3.15倍。10年來，南疆城鎮(zhèn)人均可支配收入和農(nóng)村人均可支配收入年均增長分別為8.5%和12.17%，分別高出全國0.41個和1.67個百分點（如表1所示）。

第三，“看病難”得到有效緩解。為切實提高人民群眾幸福感、獲得感，充分利用援疆資金、各級財政支持，積極推進(jìn)基層衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室標(biāo)準(zhǔn)化率達(dá)到100%，各族群眾看病難、看病貴問題得到了有效緩解。[3]

第四，適齡人口實現(xiàn)義務(wù)教育全覆蓋?；A(chǔ)教育力量持續(xù)增強(qiáng)，全面實現(xiàn)國家通用語言文字教育教學(xué)，學(xué)前教育毛入園率、小學(xué)凈入學(xué)率、初中階段毛入學(xué)率、高中階段毛入學(xué)率均達(dá)到98%以上，南疆率先在全國實現(xiàn)15年義務(wù)教育。

第五，基本社會保障率不斷提升。南疆地區(qū)基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險參保率由2011年的37.12%和18%分別提高到2021年的50.83%和89.6%。尤其是南疆地區(qū)基本醫(yī)療保險參保率高出全疆9.98個百分點（如圖2所示）。

（三）特色產(chǎn)業(yè)體系初步形成

近年來，國家和新疆維吾爾自治區(qū)高度重視南疆地區(qū)發(fā)展，專門出臺《南疆地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)向南發(fā)展規(guī)劃綱要》《自治區(qū)黨委、人民政府關(guān)于維護(hù)南疆社會穩(wěn)定和實現(xiàn)長治久安的意見》等多項政策措施支持南疆地區(qū)發(fā)展，為對口援疆助力南疆發(fā)展提供了重要機(jī)遇。隨著一系列政策的實施，加速了對口援疆在南疆各領(lǐng)域深度參與，促進(jìn)了南疆地區(qū)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，為南疆地區(qū)治理能力和治理體系現(xiàn)代化奠定了基礎(chǔ)，成為推動南疆地區(qū)高速發(fā)展的重要力量。南疆地區(qū)圍繞用好用足中央、自治區(qū)特殊優(yōu)惠政策，借助援疆力量，加快了紡織服裝、農(nóng)副產(chǎn)品加工、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、農(nóng)用化工產(chǎn)品制造、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用、裝備制造等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和生物產(chǎn)業(yè)、新能源、新材料、電子信息、節(jié)能環(huán)保等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展步伐；積極承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，依托南疆優(yōu)質(zhì)棉花資源建設(shè)形成了紡織產(chǎn)業(yè)集群，依托香梨、紅棗資源等建設(shè)形成了農(nóng)副產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)集群等，目前各類產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)已逐步顯現(xiàn)。

（四）城鄉(xiāng)一體化穩(wěn)步推進(jìn)1

城市是人類文明的結(jié)晶，城鎮(zhèn)化率越高，文明進(jìn)步水平越高。2011—2021年南疆城鎮(zhèn)化率由26.68%增長到36.68%，提高了10個百分點。雖然南疆城鎮(zhèn)化落后于全疆，有很大的上升空間，但是發(fā)展很快，年均發(fā)展速度高出全疆0.5個百分點。與此同時，南疆城鎮(zhèn)供水普及率、污水處理率、生活垃圾無害化處理率分別達(dá)98.0%、96.9%、97.0%以上，城鎮(zhèn)功能不斷完善。新農(nóng)村建設(shè)成效顯著，農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率84.95%，87.15%的行政村生活垃圾得到有效處理。以互聯(lián)網(wǎng)、5G等為代表的新基礎(chǔ)設(shè)施在南疆地區(qū)與全疆同步推進(jìn)，所有行政村實現(xiàn)了通硬化路、通客車、通動力電、通光纖寬帶，廣播電視實現(xiàn)全覆蓋，數(shù)字政務(wù)、數(shù)字社會建設(shè)在城鄉(xiāng)加快推進(jìn)，電商、直播帶貨等走在全疆前列，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，人們的思想觀念不斷更新、現(xiàn)代文明意識不斷增強(qiáng)、市場競爭意識持續(xù)注入。

（五）立體交通網(wǎng)絡(luò)初步形成

在新一輪對口援疆初期，新疆缺乏南北疆便捷的公路通道，區(qū)內(nèi)骨架公路網(wǎng)不完善，公路等級偏低，國道、省道干線二級以上公路比例僅為53%，遠(yuǎn)低于全國70%的平均水平，高速公路里程僅838公里，位列全國倒數(shù)第五。[4]具體到南疆地區(qū)，南疆五地州沒有通高速、鐵路，相互聯(lián)通及對外物流主要靠國道314。10年后，南疆地區(qū)打通了一條直接出南疆通道——高速公路、鐵路直接沿國道315連通西寧，環(huán)塔鐵路和高速公路建成，民用通航機(jī)場數(shù)增至12個，所有地州市邁入高速公路時代，縣級轄區(qū)二級以上公路全部連通，南疆地區(qū)立體交通網(wǎng)絡(luò)初步形成。隨著G0711線烏魯木齊至尉犁高速公路、伊寧至阿克蘇鐵路等交通線路貫通，南疆地區(qū)立體交通網(wǎng)絡(luò)將進(jìn)一步完善。

二、對口援疆提升南疆發(fā)展能力的驅(qū)動機(jī)理

顯然，發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間差距或不平衡無法靠市場這只手來彌補(bǔ)，需要政府采取必要的政策措施來實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。對口支援就是“必要的政策措施”，本質(zhì)上是通過政治權(quán)力機(jī)制來實現(xiàn)資源再配置，從而解決“區(qū)域發(fā)展不平衡”“資源供給與需求失衡”問題，推進(jìn)其不平衡轉(zhuǎn)向動態(tài)平衡。[5]

對口援疆提升南疆發(fā)展能力就是通過國家或援疆省市支援實現(xiàn)資源再配置，解決地區(qū)發(fā)展不足、不平衡和供需失衡問題。因此，對口援疆對促進(jìn)南疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民生改善，實現(xiàn)區(qū)域平衡協(xié)調(diào)發(fā)展有重要作用。

（一）彌補(bǔ)生產(chǎn)要素不足，促進(jìn)南疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展

馬克思再生產(chǎn)理論告訴我們：只有兩大部類（第I部類和第II部類）的剩余價值部分轉(zhuǎn)化為資本，才有實際的積累，才可能進(jìn)行擴(kuò)大再生產(chǎn)。[6]也就是說，沒有積累就不會有擴(kuò)大再生產(chǎn)，生產(chǎn)規(guī)模就不會逐年擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)總量就不會增長，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也就無從談起。從這個意義上說，實際的積累越多，則經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力就越強(qiáng)。馬克思把生產(chǎn)規(guī)模逐年擴(kuò)大歸因于投入生產(chǎn)要素規(guī)模的不斷增長和資本使用效率的不斷提高。[7]南疆是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力弱，表明其積累少，制約生產(chǎn)要素投入規(guī)模和資本使用效率。因此，要提升南疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力，就得在增加其積累上下功夫，對口援疆可謂是“對癥下藥”。

一是在基礎(chǔ)設(shè)施短板上支援。通過對口援疆改善經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的人力資本、交通設(shè)施、生產(chǎn)生活環(huán)境等基礎(chǔ)性條件。完善的基礎(chǔ)設(shè)施既是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)，也是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的組成部分，補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施短板的過程本身就是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的過程。

二是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面支援，補(bǔ)充生產(chǎn)要素投入。產(chǎn)業(yè)援疆是新一輪對口援疆的重點。通過產(chǎn)業(yè)援疆，培育地域特色鮮明的產(chǎn)業(yè)集群，吸引各種資源要素集聚，促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。同時，也推動沿海、內(nèi)地省市與南疆地區(qū)展開經(jīng)濟(jì)合作，實現(xiàn)兩地資源互補(bǔ)、共同發(fā)展。

三是人才技術(shù)支援，提高資本使用效率。人才、技術(shù)是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必備條件，是南疆地區(qū)是否具備自我發(fā)展能力的重要標(biāo)志。智力援疆是對口援疆的又一重要內(nèi)容，通過智力援疆，一方面適時補(bǔ)充南疆地區(qū)人力資源的不足，尤其是專業(yè)性強(qiáng)的特殊人才資源，帶來先進(jìn)的管理經(jīng)驗和技術(shù)；另一方面以“師帶徒”的方式培養(yǎng)本地人才資源。同時，教育師資等教育資源支援，改善了辦學(xué)質(zhì)量和條件，對地區(qū)整體人口素質(zhì)改善有重要意義，這是南疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生內(nèi)生動力的關(guān)鍵。

（二）改善民生條件，促進(jìn)人的現(xiàn)代化

顯然，發(fā)展的要義或本質(zhì)就是民生條件的不斷改善。南疆地區(qū)發(fā)展一個重要標(biāo)志就是南疆地區(qū)人民群眾民生條件持續(xù)改善。而對口支援在實踐中本意是政府間的財政資金援助，更多的是強(qiáng)調(diào)民生援助。由經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)且財政余足的?。ㄊ校┮越Y(jié)對的形式，對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)西部地區(qū)、落后區(qū)域或災(zāi)區(qū)所實行的一種支援，[8]引進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)的物質(zhì)和智力資源，促進(jìn)不發(fā)達(dá)或欠發(fā)達(dá)地區(qū)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、民生發(fā)展，[9]改善所在地人們的生產(chǎn)生活條件。

馬克思認(rèn)為，人朝什么方向發(fā)展、怎樣發(fā)展、發(fā)展到什么程度取決于社會條件，人的發(fā)展同其所處的社會生活條件是相聯(lián)系的，即人的發(fā)展與民生條件相聯(lián)系。民生即民眾生存發(fā)展的總的概述，其本質(zhì)是基于人的需要的探索發(fā)展[10]。人的需要基于社會生產(chǎn)的發(fā)展不斷更新，并隨著社會生產(chǎn)力的進(jìn)步不斷衍生出新的需要，因時代發(fā)展而不斷豐富，是建立在一定社會存在基礎(chǔ)上的民眾生產(chǎn)生活需要。人的發(fā)展離不開人的需要；人的需要是人的發(fā)展的出發(fā)點和歸宿點。[11]要促進(jìn)人的全面發(fā)展、人的現(xiàn)代化，就必須不斷地充分地滿足人們?nèi)找嬖鲩L和擴(kuò)大的需要。南疆地區(qū)通過對口援疆改善民生、推進(jìn)民生工程建設(shè)，改善人民群眾生產(chǎn)生活條件，就是為了在滿足民眾生產(chǎn)生活需要的同時，產(chǎn)生新的現(xiàn)代的需要，促進(jìn)人的全面發(fā)展和現(xiàn)代化，從而實現(xiàn)為南疆地區(qū)可持續(xù)發(fā)展提供持續(xù)內(nèi)生動力。

（三）促進(jìn)交往交流交融，增強(qiáng)社會融合凝聚力

對口援疆首先體現(xiàn)為一種源于中華民族大家庭、鑄牢中華民族共同體意識之上的互助行為。[12]這種基于交往交流交融的互助、互動行為，必將增強(qiáng)各族人民的凝聚力和向心力。交往交流交融是社會融合凝聚力的外在表現(xiàn)，一個地區(qū)交往交流交融越充分，社會融合凝聚力越強(qiáng)，凝心聚力求發(fā)展的積極性就可能越發(fā)強(qiáng)烈。本質(zhì)上，一個地區(qū)發(fā)展能力就是組成該地區(qū)個體自身對生產(chǎn)、生活的認(rèn)識和操作能力以及與社會整體的聯(lián)系和融合能力的總和。[13]因此，社會融合凝聚力是發(fā)展能力重要組成部分。

對口援疆通過對南疆地區(qū)綜合援助，就促進(jìn)交往交流交融而言，主要體現(xiàn)兩點：一是通過干部人才援疆，促進(jìn)了受援雙方人員交往交流交融。各援疆省市在受援地成立援疆指揮部，選派干部人才到受援地任職服務(wù)，“傳幫帶”當(dāng)?shù)馗刹咳瞬抨犖椤Ｍ瑫r，選派當(dāng)?shù)馗刹咳瞬诺絻?nèi)地任職學(xué)習(xí)培訓(xùn)。另外，通過開辦內(nèi)高班、認(rèn)親結(jié)對等方式，加強(qiáng)兩地人員交往交流交融。二是通過產(chǎn)業(yè)援疆，促進(jìn)了受援雙方經(jīng)濟(jì)資源要素交往交流交融。通過市場援疆對接內(nèi)地市場，加強(qiáng)內(nèi)地與南疆的市場交往；建立“飛地園區(qū)”，引入企業(yè)，強(qiáng)化兩地民間經(jīng)濟(jì)交往。以對口援疆為平臺，加強(qiáng)南疆與內(nèi)地的人員、市場、民間經(jīng)濟(jì)往來，帶來了先進(jìn)的文化價值尤其是商業(yè)文化理念。因此，這種交往交流交融和互助，不但增強(qiáng)了南疆發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，還為南疆與各地之間各民族進(jìn)一步交流交往提供了契機(jī)，使得各族人民真切感受到國家發(fā)展的實惠、中華民族親如一家，將更加堅定各族人民在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下走中國特色社會主義道路的信心和決心，也必然堅定各族人民“五個認(rèn)同”，形成鑄牢中華民族共同體意識的有益循環(huán)，增強(qiáng)社會融合凝聚力。

（四）促進(jìn)改革開放，改善發(fā)展環(huán)境

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，改革開放是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展動力。[14]同樣，改革開放也是南疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展動力。以開放促改革、促發(fā)展，是我國改革發(fā)展的成功實踐。[15]改革開放成為發(fā)展的必要舉措。實踐證明，產(chǎn)業(yè)援疆促進(jìn)了新疆社會綜合發(fā)展水平，提升了受援地區(qū)的“造血”能力。[16]產(chǎn)業(yè)援助成為促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展的重要手段。而產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要寬松良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。這就要求欠發(fā)達(dá)地區(qū)對內(nèi)推行改革，消除限制或阻礙產(chǎn)業(yè)發(fā)展的障礙；對外進(jìn)行開放，發(fā)展方便各種生產(chǎn)要素的流動的政策環(huán)境，鼓勵和支持自由貿(mào)易和投資。產(chǎn)業(yè)援疆客觀上要求南疆地區(qū)對內(nèi)推行改革，完善經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境；對外敞開胸懷，制定優(yōu)惠政策，進(jìn)行開放，充分利用地區(qū)優(yōu)勢資源，招商引資，發(fā)展自由貿(mào)易，以增強(qiáng)地區(qū)自我發(fā)展能力。研究表明，思想觀念轉(zhuǎn)變慢、體制機(jī)制創(chuàng)新不足是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)重要因素。對口援疆帶來先進(jìn)文化觀念尤其是市場觀念，以及產(chǎn)業(yè)援疆倒逼南疆地區(qū)改革開放，促進(jìn)思想解放、突破傳統(tǒng)條條框框約束和破除與欠發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的制度障礙，建立便于各種經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素自由流動、高效配置的體制機(jī)制。

三、對口援疆提升南疆地位發(fā)展能力的未來行動策略

南疆是援疆的重點地區(qū)，也是最早的受援地之一。雖然取得了矚目的歷史性成就，但是還存人才援疆未達(dá)到預(yù)期成效、產(chǎn)業(yè)援疆面臨困境、援疆工作實效有待深化、機(jī)制有待完善等挑戰(zhàn)。因此，未來提升南疆發(fā)展能力，須堅持問題導(dǎo)向原則，創(chuàng)新對口援疆模式。堅持問題導(dǎo)向，是對口援疆助力提升南疆發(fā)展能力的重要法寶。強(qiáng)化問題意識、堅持問題導(dǎo)向，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出的做決策、抓工作的科學(xué)方法。習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要堅持問題導(dǎo)向，把問題作為研究制定政策的起點，把工作的著力點放在解決最突出的矛盾和問題上。[17]因此，對口援疆助力提升南疆發(fā)展能力，既要把握機(jī)遇，也要積極面對挑戰(zhàn)，強(qiáng)化問題意識，堅持問題導(dǎo)向，準(zhǔn)確把握提升南疆發(fā)展能力的未來行動策略。

（一）完善“組團(tuán)式”援疆模式，夯實南疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)

“組團(tuán)式”援疆模式是破解當(dāng)前人才援疆面臨挑戰(zhàn)的重要舉措。該模式是一種“輸血”與“造血”并重的智力對口援疆模式，來自不同單位、部門、具有不同的技能特長的援疆成員進(jìn)行組團(tuán)，針對薄弱環(huán)節(jié)、瓶頸問題進(jìn)行援助解決的提升援疆實效的方式。我們知道，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長起決定作用的是人，是人力資本積累而不是靠自然資源。因此，南疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)最關(guān)鍵最重要的是人的知識、技術(shù)的積累和人的勤奮努力，即人的發(fā)展。人的發(fā)展一方面是知識技能和經(jīng)驗的積累；另一方面是適應(yīng)生活環(huán)境的改善及與之相適應(yīng)的現(xiàn)代文明生產(chǎn)生活方式?！敖M團(tuán)式”援疆既能及時提供目前南疆經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展急需的人才資源，又能通過“傳幫帶”方式提升和增加南疆人力資本積累，尤其是教育組團(tuán)，提升當(dāng)?shù)亟逃?，改善教育軟硬件條件，對南疆人口素質(zhì)改善、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動力有十分重要的意義。通過完善或創(chuàng)新“組團(tuán)式”援疆模式，目的就是要為新疆打造人才流入洼地，既實現(xiàn)“輸血”又兼顧“造血”。

一方面，完善“組團(tuán)式”援疆模式，實現(xiàn)人的跨越式發(fā)展。人的跨越式發(fā)展就是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所必需的人力資源由短缺、不適應(yīng)發(fā)展到充足、適應(yīng)。人的發(fā)展涉及教育和健康兩個基本方面。實際上，“組團(tuán)式”援疆就涉及人的發(fā)展問題或人力資本培育問題。“組團(tuán)式”援疆模式在實踐中取得了很好的效果，促進(jìn)了當(dāng)?shù)蒯t(yī)療、教育水平提高。但是，還存在一些不足，如頂層設(shè)計不夠完善，有些地方政府重視程度不夠、對援疆工作保障機(jī)制不到位等，導(dǎo)致援疆成效差異明顯。為了能使“組團(tuán)式”援疆模式發(fā)揮其持久作用，建立標(biāo)準(zhǔn)化體系非常必要，可設(shè)立專門針對援疆的決策機(jī)構(gòu)、實施機(jī)構(gòu)、援助管理機(jī)構(gòu)以及制定相應(yīng)的機(jī)制保障措施、業(yè)績評估機(jī)制和激勵“組團(tuán)式”援疆標(biāo)準(zhǔn)體系，為援疆干部人才提供施展才華的平臺，提高“組團(tuán)式”援疆綜合效益。尤其是在南疆，教育資源和醫(yī)療資源嚴(yán)重不足，急需組團(tuán)式智力支援。一方面，加大對教育和醫(yī)療設(shè)施的投入，改善人教育、醫(yī)療衛(wèi)生環(huán)境，為經(jīng)濟(jì)增長提供充足健康的人力資本；另一方面完善“組團(tuán)式”智力援疆保障機(jī)制，不但接受援助的受方要拉出短缺的、必要的需求清單，且為組團(tuán)提供良好的生產(chǎn)生活環(huán)境，而且提供援助的授方要密切結(jié)合需求清單選派合適的功能互補(bǔ)的人才組團(tuán)，根據(jù)人才工作性質(zhì)確定最低援疆年限，確保人才在援疆期間各種補(bǔ)助和待遇，并提高他們的援疆津貼，尤其是特殊南疆津貼，為南疆制造援疆人才流入洼地提供關(guān)鍵保障。受援雙方根據(jù)工作性質(zhì)、任務(wù)、效果等共同完善對援疆人才的考評機(jī)制，使“組團(tuán)式”援疆綜合效益最大化，實現(xiàn)受援地人力資源的跨越式發(fā)展。

另一方面，創(chuàng)新“組團(tuán)式”援疆模式，實現(xiàn)發(fā)展環(huán)境的跨越式發(fā)展。我們知道，心理學(xué)中有一個從眾心理，即個人受到外界人群行為的影響，而在自己的知覺、判斷、認(rèn)識上表現(xiàn)出符合于公眾輿論或多數(shù)人的行為方式。一個單位或部門接受一個人才，初衷是改善團(tuán)體運(yùn)行效率或為完成目標(biāo)任務(wù)提供新的思路或支持，但是，在實踐中，由于從眾心理作用，當(dāng)對口援疆個體置于一個團(tuán)體中其作為受制于團(tuán)體習(xí)慣性路徑依賴，不能很好地發(fā)揮作用?；诖?，需要借助“組團(tuán)式”援疆模式，并對其進(jìn)行一定程度的改良，由醫(yī)療和教育組團(tuán)援疆?dāng)U展到其他領(lǐng)域，即跨行業(yè)單位組團(tuán)，這個團(tuán)體包括各方面專門人才，既包括受援地方面的人才也包括受援方人才，以受援方人才為主導(dǎo)，能夠?qū)崿F(xiàn)原援疆省市單位理念、工作方式方法等整體移植，實現(xiàn)生產(chǎn)生活環(huán)境的跨越式發(fā)展。這里的生產(chǎn)生活環(huán)境跨越式發(fā)展或跨行業(yè)單位組團(tuán)，主要起兩方面作用，一是起生產(chǎn)生活環(huán)境“穩(wěn)定屋”作用，利于援助提供方（授方）方便工作，實現(xiàn)援疆人才生產(chǎn)生活空間環(huán)境的無縫對接，短期內(nèi)產(chǎn)生援疆實效，避免“從眾”而導(dǎo)致援疆人才處處掣肘，因不適應(yīng)而無法有效貢獻(xiàn)或埋沒自己的才干；二是發(fā)揮現(xiàn)代文明生產(chǎn)生活的“示范島”作用，利于援助接受方（受方）在家門口學(xué)習(xí)先進(jìn)管理理念、先進(jìn)技術(shù)和生活工作方式，帶動受援地人文發(fā)展環(huán)境整體改善。這在宗教意識濃厚的多民族經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的南疆地區(qū)意義非同尋常。

（二）完善“合作共建”援疆模式，打造南疆經(jīng)濟(jì)增長極

“合作共建”援疆模式是完善援疆工作機(jī)制和深化援疆工作實效的重要舉措。該模式是由兵團(tuán)第三師與廣東省東莞市、佛山市、中山市合作共建四十一團(tuán)草湖鎮(zhèn)而開創(chuàng)的對口支援模式，指由發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)開展對口合作共建，由發(fā)達(dá)地區(qū)統(tǒng)籌選派行政管理干部，促進(jìn)結(jié)對雙方優(yōu)勢互補(bǔ)、互惠互利、共謀發(fā)展，支持受援地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果，銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化，激發(fā)內(nèi)生動力和發(fā)展活力的援疆模式。就南疆而言，重點是聚焦現(xiàn)代文明生產(chǎn)生活理念、銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化、完善基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)、促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和綠色低碳發(fā)展、共同建設(shè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺等，打造受援地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長極。

其一，加強(qiáng)頂層設(shè)計，完善“合作共建”援疆模式。對口援疆發(fā)展到目前，合作共建援疆應(yīng)該已經(jīng)成為主要雙方共同理念。因此，強(qiáng)化雙方交流形成共識推動對口援疆工作取得實實在在成效顯得尤為重要?！昂献鞴步ā痹Ｊ皆趯嵺`中遇到的問題，實質(zhì)上就是交流不足、共識不夠、頂層設(shè)計不到位所致。所以，應(yīng)在以下三方面著力。

一是建立健全常態(tài)化交流協(xié)調(diào)機(jī)制。建立健全援疆?。ㄊ校┪托陆畢^(qū)委（兵團(tuán)黨委）對口援疆工作議事機(jī)制，援受雙方每年召開一次省級層面的工作推進(jìn)會，研究部署干部選派、政策及重大項目落地、合作方案等工作，明確各層級援受雙方牽頭負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)，明確由雙方各層級黨委組織部、發(fā)展改革委等部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)銜接、督促工作落實。

二是實施“一對一”結(jié)對關(guān)系，創(chuàng)新管理機(jī)制。在南疆，對口援疆省市實行針對援助對象特點構(gòu)建市縣對市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（團(tuán)）“一對一”為主其他單位為輔的合作共建關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，由受援地賦予合作共建的南疆地州（師）、市縣或團(tuán)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）上一級直管的部分職能。項目計劃方面，合作共建對象的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、年度計劃直接越一級上報相關(guān)部門，上一級部門項目計劃直接明確到合作共建對象；為優(yōu)化相關(guān)審批程序，提高辦事效率，行政審批可采取授權(quán)或委托管理等方式，合作共建對象享有上一級的審批權(quán)限；合作共建對象為較為特殊的團(tuán)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)），可以明確合作共建的團(tuán)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）的人、財、物等由援助地選派的鎮(zhèn)長（鄉(xiāng)長、團(tuán)長）或行政副職主持工作，全盤負(fù)責(zé)，事關(guān)全局性的重大事項及時向團(tuán)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）黨委書記及上一級黨委請示報告。

三是優(yōu)化人員配置。援疆省市在對“一對一”合作共建干部人才選配時要充分考慮合作共建對象的特點，采取計劃內(nèi)加柔性援疆干部人才相結(jié)合的方式，做到專業(yè)結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)合理，能有效發(fā)揮干部人才的能力。選派優(yōu)秀干部任職領(lǐng)導(dǎo)崗位及機(jī)關(guān)科室領(lǐng)導(dǎo)崗位，分別負(fù)責(zé)黨政、黨建、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會事務(wù)、財政、工業(yè)園區(qū)、招商引資等他們熟悉擅長的工作，明確援疆干部不參與工作職權(quán)范圍無關(guān)的其他工作。受援方從系統(tǒng)內(nèi)選派精英干部人才任職分管領(lǐng)導(dǎo)崗位，要求專業(yè)結(jié)構(gòu)合理，干部隊伍穩(wěn)定，掛職時間與援疆工作隊輪換時間一致；強(qiáng)化對受援方選派干部的考核，促其積極參與合作共建各項工作，使援受雙方心往一處想、勁往一處使，形成共建合力。

其二，在“合作共建”上下功夫，培育經(jīng)濟(jì)增長極。南疆是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，要想具備自我發(fā)展能力、獲得長遠(yuǎn)發(fā)展，有必要在南疆地區(qū)進(jìn)行子區(qū)域間分散投資，建立一個完整的多層級的增長極體系。這個多層級的增長極體系有機(jī)結(jié)合既能發(fā)揮極化效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)，又能發(fā)揮著綜合效應(yīng)，最終形成南疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長極。增長極體系的空間結(jié)構(gòu)是由點、線、網(wǎng)絡(luò)和域面等四個基本要素構(gòu)成的，又以點狀擴(kuò)展、線狀蔓延、網(wǎng)絡(luò)交織進(jìn)而形成域面狀。[18]各子區(qū)域的增長極極點可以是產(chǎn)業(yè)集群區(qū)域（產(chǎn)業(yè)園區(qū)），也可以是區(qū)域性中心城市（特色城鎮(zhèn)），構(gòu)成增長極體系的極點，各交通線或網(wǎng)絡(luò)形成的經(jīng)濟(jì)帶（網(wǎng)）構(gòu)成線（網(wǎng)）狀的經(jīng)濟(jì)增長軸，各城鎮(zhèn)和廣大農(nóng)村地區(qū)構(gòu)成整個地區(qū)經(jīng)濟(jì)區(qū)的面。南疆地區(qū)增長極體系包括以喀什市為中心、其他各地州城市以及兵團(tuán)師所在城市為次中心城市、各縣及各團(tuán)鎮(zhèn)為小城市重點鎮(zhèn)多層次，“合作共建”援疆模式中受援雙方要以培育這個多層級增長極體系為目標(biāo)，分層合作共建。

（三）實施“飛地經(jīng)濟(jì)”援疆模式，打造南疆對外開放高地

“飛地經(jīng)濟(jì)”援疆模式是破解產(chǎn)業(yè)援疆困境的重要舉措?！帮w地經(jīng)濟(jì)”，是指援疆省市與南疆地區(qū)雙方政府打破行政區(qū)劃限制，把援疆省市的資金和項目放到行政上互不隸屬但具有土地、資源優(yōu)勢的南疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)園區(qū)（在我國，各類經(jīng)濟(jì)園區(qū)統(tǒng)稱為經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)），通過規(guī)劃、建設(shè)、管理和稅收分配等合作機(jī)制，實現(xiàn)互利共贏持續(xù)發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作模式。目前，新疆依托19省市援疆工作機(jī)制，在全疆20個園區(qū)（開發(fā)區(qū)）開展“飛地園區(qū)”試點。[19]19個支援省市與新疆簽署了20個冠名支持產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的合作框架協(xié)議，建立了支援省市48家國家級開發(fā)區(qū)對口支援新疆39家產(chǎn)業(yè)聚集園區(qū)的結(jié)對關(guān)系。為盡快形成南疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力，調(diào)動援疆省市積極性，可在南疆地區(qū)實施并推廣“飛地經(jīng)濟(jì)”援疆模式，充分利用《西部地區(qū)鼓勵類產(chǎn)業(yè)目錄》和支持喀什經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)發(fā)展等國家賦予的一系列支持政策，堅持內(nèi)外資一體化招商，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，把各經(jīng)濟(jì)園區(qū)打造成南疆對外開放高地。

第一，加強(qiáng)頂層設(shè)計，為“飛地經(jīng)濟(jì)”援疆模式健康發(fā)展提供政策保障。一是建立“飛地經(jīng)濟(jì)”推進(jìn)機(jī)制。與對口援疆省市組建“飛地經(jīng)濟(jì)”工作協(xié)調(diào)小組，建立聯(lián)席會議制度，完善合作雙方?jīng)Q策、協(xié)調(diào)、服務(wù)機(jī)制，調(diào)動雙方積極性。根據(jù)各地園區(qū)情況確定合作共建項目、雙方權(quán)利義務(wù)，明確園區(qū)規(guī)劃、建設(shè)、管理和稅收分成等合作機(jī)制等。具體來說，包括援受雙方要明確園區(qū)規(guī)劃建設(shè)、運(yùn)營管理的職責(zé)分工，明確飛出地和飛入地利益分享和投入分擔(dān)，細(xì)化雙方在園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，財稅收入和統(tǒng)計指標(biāo)的分享，節(jié)能減排降碳分擔(dān)，安全生產(chǎn)責(zé)任承擔(dān)等。二是進(jìn)一步完善自治區(qū)、兵團(tuán)園區(qū)體制機(jī)制改革相關(guān)政策。解除制約“飛地經(jīng)濟(jì)”或“飛地園區(qū)”要素保障、產(chǎn)業(yè)項目落地等方面因素，明確在各園區(qū)實施合作共建、產(chǎn)業(yè)共育和利益共享的“飛地園區(qū)”模式。三是以市場化機(jī)制推進(jìn)“飛地經(jīng)濟(jì)”援疆模式。利益共享是“飛地經(jīng)濟(jì)”的本質(zhì)，也是未來對口援疆得以持續(xù)的內(nèi)在要求。因此，以受援雙方內(nèi)在需求為導(dǎo)向，堅持“政府推動、園區(qū)支撐、企業(yè)運(yùn)作、項目帶動、利益共享”原則，按照市場化的手段運(yùn)行。

第二，“飛地經(jīng)濟(jì)”模式打造南疆經(jīng)濟(jì)園區(qū)，完善對外開放載體。當(dāng)前，應(yīng)選取自治區(qū)（兵團(tuán)）級以上經(jīng)濟(jì)園區(qū)及口岸為重點實施“飛地經(jīng)濟(jì)”援疆模式。這部分園區(qū)一般具備了一定的基礎(chǔ)條件，在資源稟賦、交通區(qū)位、產(chǎn)業(yè)承載、投資環(huán)境等方面具有資源相對優(yōu)勢，容易實現(xiàn)互利共贏。對援方而言，便于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，為本省市產(chǎn)品出口中亞、南亞、西亞、非洲等地區(qū)陸路途中且就近建立了一個“中轉(zhuǎn)站”“保稅倉庫”；對受援方而言，園區(qū)因承接?xùn)|中部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，帶動各種要素資源流動集聚，形成經(jīng)濟(jì)增長點或增長極，帶動整個區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

一是以喀什經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為重點，打造南疆對外開放龍頭。充分發(fā)揮深圳特區(qū)經(jīng)驗優(yōu)勢，利用南疆特色資源、喀什區(qū)位、國家特殊政策優(yōu)勢，把喀什經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)打造成南疆地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展高地、改革創(chuàng)新高地、向西開放高地和人才匯聚高地，引領(lǐng)南疆各園區(qū)外向型發(fā)展。探索園區(qū)運(yùn)營管理模式創(chuàng)新，引入深圳園區(qū)運(yùn)行方式，大膽創(chuàng)新，先行先試，建成南疆改革創(chuàng)新先行區(qū)、試驗區(qū)；挖掘與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶沿線國家，尤其是中西亞國家的互補(bǔ)性和合作空間，在經(jīng)貿(mào)、科技、旅游、醫(yī)療衛(wèi)生、教育和人文等方面加強(qiáng)交流，不斷提升開放層次和開放水平，成為向西開放的“探路者”“排頭兵”，推動形成全方位、多層次、寬領(lǐng)域的內(nèi)陸向西開放的新格局；全面優(yōu)化創(chuàng)新人才發(fā)展的整體環(huán)境，建立人才評價機(jī)制、激勵機(jī)制，努力創(chuàng)造人才“引得進(jìn)、留得住、流得動、用得好”的良好政策環(huán)境，推動形成“引才聚人”、人才集聚帶動人口集聚的新格局，引領(lǐng)打造中國西部陸路對外開放新“深圳”，把大喀什市打造成西部特區(qū)。

二是以各地州市國家級園區(qū)為主，自治區(qū)（兵團(tuán)）級園區(qū)為輔，強(qiáng)化外循環(huán)，打造南疆對外開放支撐點。隨著中巴經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)進(jìn)一步完善、中巴鐵路、中吉烏鐵路的暢通，在可預(yù)見的將來，沿G314的庫爾勒、鐵門關(guān)、庫車、阿克蘇、阿拉爾、圖木舒克、阿圖什、喀什等城市，沿G315的米蘭、若羌、且末、南屯、于田、和田、昆玉、葉城、莎車等城鎮(zhèn)必然將成為中歐班列新疆西通道、中國至西亞南亞通道的節(jié)點城鎮(zhèn)。沿線城鎮(zhèn)完全可以與對口援疆省市進(jìn)行“飛地園區(qū)”合作，搭建對口援疆?。ㄊ校┫蛭鏖_放的平臺，提升對外開放層次，打造面向中亞、南亞、西亞、歐洲、非洲的外向型經(jīng)濟(jì)平臺。針對絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶沿線國家需要，根據(jù)援疆省市和受援地方的資源稟賦，承接援疆省市轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，組裝加工業(yè)，大力發(fā)展外貿(mào)出口產(chǎn)業(yè)，打造南疆對外開放支撐點，形成以喀什經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為龍頭的環(huán)塔里木經(jīng)濟(jì)增長圈。

三是以各地州自治區(qū)、兵團(tuán)級園區(qū)為主，強(qiáng)化內(nèi)循環(huán)，打造南疆對外開放保障基點。各地州、兵團(tuán)級及以下培育園區(qū)，強(qiáng)化與對口援疆省市合作，引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和先進(jìn)管理經(jīng)驗，重點發(fā)展當(dāng)?shù)靥厣Y源加工業(yè)、零部件加工業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，為外向型園區(qū)提供必要生產(chǎn)資料和服務(wù)保障、為國內(nèi)市場提供具有地方特色的產(chǎn)品和服務(wù)。圍繞區(qū)域商貿(mào)物流、金融服務(wù)、醫(yī)療保障、文旅以及進(jìn)口資源加工、糧食安全、應(yīng)急物品保障、安防設(shè)施設(shè)備制造等基地（或中心）建設(shè)發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)或提供相關(guān)服務(wù)。

第三，“飛地經(jīng)濟(jì)”模式打造南疆口岸經(jīng)濟(jì)帶，打通對外開放通道。目前，南疆口岸經(jīng)濟(jì)整體水平低、管理制度落后、服務(wù)效率低下、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等，處于起步階段，基本屬于經(jīng)濟(jì)通道，而且大多離具有一定規(guī)模城鎮(zhèn)較遠(yuǎn)。只有喀什機(jī)場（空運(yùn)）口岸在喀什市，規(guī)模較大，其他的口岸距離縣城較遠(yuǎn)、人口規(guī)模在25萬人以下，需要以“飛地經(jīng)濟(jì)”模式實現(xiàn)南疆口岸經(jīng)濟(jì)“彎道超車”。根據(jù)南疆的實際情況，把口岸經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)成為我國對中亞、西亞、南亞、歐洲國家，尤其是巴基斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗等國家的重要陸路通道之一，成為輻射帶動功能強(qiáng)和富有競爭力的陸路口岸，國內(nèi)外知名的以商貿(mào)物流、進(jìn)出口加工、旅游為一體的沿邊經(jīng)濟(jì)區(qū)。當(dāng)前，應(yīng)以完善口岸基礎(chǔ)設(shè)施、提升特色口岸功能、培育集聚進(jìn)出口產(chǎn)業(yè)為重點，推動實現(xiàn)口岸就地生產(chǎn)加工出口，推動“經(jīng)濟(jì)通道”向“產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)”“口岸經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)變。[20]

首先，完善口岸基礎(chǔ)設(shè)施。聚焦各口岸通關(guān)、物流、產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套設(shè)施建設(shè)，有效提高“集貨、建園、聚產(chǎn)業(yè)”能力；進(jìn)一步完善口岸通關(guān)檢驗檢疫基礎(chǔ)設(shè)施條件，提高通關(guān)能力和效率。按照國家級口岸標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善口岸間、口岸與腹地間的快速交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，推進(jìn)中巴鐵路、中吉烏鐵路項目建設(shè)。近期重點拓展喀什機(jī)場（空運(yùn)）口岸經(jīng)濟(jì)功能和服務(wù)功能，努力在短時間內(nèi)，完成溝通口岸內(nèi)外的交通通道建設(shè)。

其次，提升特色口岸功能。明確口岸功能和發(fā)展定位，引導(dǎo)口岸錯位發(fā)展?？κ矙C(jī)場（空運(yùn)）口岸，以喀什市為依托，大力發(fā)展進(jìn)出口加工業(yè)及商貿(mào)物流、商務(wù)會展、金融、旅游等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。依托塔什庫爾干塔吉克自治縣“一縣通三國，兩口通兩亞，兩路連東西”的獨(dú)特區(qū)位優(yōu)勢，境內(nèi)豐富的礦產(chǎn)資源和旅游資源以及帕米爾機(jī)場通航等，積極謀劃建設(shè)塔什庫爾干邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，發(fā)揮邊民互市的優(yōu)勢，大力發(fā)展進(jìn)出口和轉(zhuǎn)口貿(mào)易。境內(nèi)紅其拉甫陸運(yùn)（公路）口岸，重點深化與巴基斯坦的合作關(guān)系，主要發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工、商貿(mào)旅游、消費(fèi)電子；卡拉蘇陸運(yùn)（公路）口岸，深化與塔吉克斯坦的合作關(guān)系，主要發(fā)展能源資源加工、商貿(mào)旅游、消費(fèi)電子。依托烏恰縣豐富的礦產(chǎn)資源和口岸資源優(yōu)勢及自然資源特點，把伊爾克什坦陸運(yùn)（公路）口岸和吐爾尕特陸運(yùn)（公路）口岸打造成集進(jìn)出口貿(mào)易、礦產(chǎn)品加工、倉儲物流中轉(zhuǎn)于一體，國際性常年開放的國家一類陸路口岸。伊爾克什坦陸運(yùn)（公路）口岸和吐爾尕特陸運(yùn)（公路）口岸為貿(mào)易型，前者主要發(fā)展商貿(mào)和能源資源加工業(yè)，后者主要發(fā)展物流和農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)，與通道型烏什別迭里陸運(yùn)（公路）口岸一起深化與吉爾吉斯斯坦的合作關(guān)系。依托阿克蘇地區(qū)、庫爾勒、阿拉爾等地區(qū)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)及烏什縣“塞外江南”“中國西部生態(tài)明珠”美譽(yù)，到吉爾吉斯斯坦物流集散中心、到哈薩克斯坦比從吐爾尕特陸運(yùn)（公路）口岸距離近的優(yōu)勢，以通道經(jīng)濟(jì)為主，大力發(fā)展旅游業(yè)打造烏什別迭里陸運(yùn)（公路）口岸。

再次，加快構(gòu)建面向中亞、西亞、南亞和歐洲的特色產(chǎn)業(yè)集群。總體來說，在邊境口岸經(jīng)濟(jì)區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以第三產(chǎn)業(yè)為主、第二產(chǎn)業(yè)為輔，以通關(guān)服務(wù)為基礎(chǔ)、旅游為主導(dǎo)，發(fā)展貿(mào)易加工、物流配送等產(chǎn)業(yè)。南疆各口岸通過跨境合作或貿(mào)易互市等方式延伸國內(nèi)市場，面向巴基斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦等國家，形成以喀什經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（含兵團(tuán)分區(qū)） 、喀什綜合保稅區(qū)、各地州師市產(chǎn)業(yè)園區(qū)為支撐平臺，以喀什機(jī)場（空運(yùn)）口岸、紅其拉甫陸運(yùn)（公路）口岸、伊爾克什坦陸運(yùn)（公路）口岸、吐爾尕特陸運(yùn)（公路）口岸、卡拉蘇陸運(yùn)（公路）口岸、烏什別迭里陸運(yùn)（公路）口岸為門戶樞紐，培育本地特色產(chǎn)業(yè)和承接外來產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，發(fā)展口岸進(jìn)出口加工制造業(yè)，形成特色產(chǎn)業(yè)集群，推進(jìn)并形成南疆沿邊口岸經(jīng)濟(jì)帶。

最后，加快構(gòu)建有效促進(jìn)口岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制機(jī)制。主要是通過雙方建立常態(tài)化溝通體制機(jī)制，根據(jù)雙方需要，放寬或解除口岸雙方對各種要素的管制政策，包括跨境合作機(jī)制，深化邊境社會事務(wù)和勞務(wù)合作，方便雙方人員流動；通關(guān)監(jiān)管模式，推行“單一窗口”“兩國一檢”“一站式”和“預(yù)約式”等通關(guān)模式，[21]提升通關(guān)便利化水平；簽證制度，提供方便快速的簽證，延長居留時間，合作區(qū)內(nèi)居民可以自由進(jìn)行生產(chǎn)、經(jīng)商、生活等活動，等等。在南疆口岸，通過飛地園區(qū)建設(shè)，在南疆形成全方位、多層次、寬領(lǐng)域的全面開放新格局，增強(qiáng)口岸與喀什經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)以及巴州、阿克蘇、和田（包括南疆兵團(tuán)師市）等地區(qū)工業(yè)園區(qū)的技（術(shù)）貿(mào)（易）工（業(yè)）聯(lián)系，構(gòu)建南疆對中亞、南亞的開放大通道，形成中巴、中塔、中吉口岸經(jīng)濟(jì)區(qū)。

總之，要全面加強(qiáng)與對口援疆省市各領(lǐng)域合作，創(chuàng)新對口援疆模式，加大招商引資力度，加快形成南北疆及疆內(nèi)外雙向互濟(jì)、陸海內(nèi)外聯(lián)動的開放格局，打造南疆對外開放新高地，培育經(jīng)濟(jì)增長極，實現(xiàn)南疆經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展。

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責(zé)任編輯：劉昌龍