江蘇省“三線一單”生態環境分區管控實施應用情況分析

蔣豫，蔡云，潘旻陽

摘要：“三線一單”生態環境分區管控是加強生態環境源頭防控、推動高質量發展和高水平保護的重要制度。目前，江蘇省生態環境分區管控體系基本建立，為“三線一單”的實施應用提供了制度基礎。文章從組織實施、成果管理、落地應用等方面系統評估了江蘇省“三線一單”生態環境分區管控實施應用情況，分析存在的主要問題，提出對策建議，以期推動“三線一單”生態環境分區管控體系不斷完善。

關鍵詞：“三線一單”；生態環境分區管控；實施應用

中圖分類號：X321文獻標志碼：A

0引言

“三線一單”是生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單的簡稱，核心內容是實施生態環境分區管控［1］。實施“三線一單”生態環境分區管控制度，是新時代貫徹落實習近平生態文明思想，深入打好污染防治攻堅戰，加強生態環境源頭防控的重要舉措［2］。截至2021年2月，13個設區市“三線一單”生態環境分區管控實施方案均完成發布，全省共劃定了4 613個環境管控單元，其中優先保護單元1 214個，重點管控單元2 202個，一般管控單元1 197個，一套覆蓋省域國土空間的生態環境分區管控體系基本建立，為“三線一單”的實施應用提供了制度基礎。

2022年11月，江蘇省生態環境廳印發《關于開展生態環境分區管控跟蹤評估工作的通知》（蘇環辦〔2022〕325號），明確了生態環境分區管控跟蹤評估的工作要求。本文以設區市自查評估報告為基礎，對江蘇省“三線一單”生態環境分區管控實施應用情況進行系統評估，精準分析存在的問題，提出進一步完善的對策建議。

1推進情況及實施成效

1.1組織實施

1.1.1工作落實

江蘇省積極推動落實生態環境分區管控要求，強化宏觀引領與約束，將生態環境分區管控寫入了《江蘇省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標綱要》（蘇政發〔2021〕18號），并將生態環境分區管控確定的環境質量底線目標和分區管控要求作為“十四五”生態環境保護規劃編制的重要內容。推進沿海三市（南通、鹽城、連云港）建成引領綠色低碳發展的標桿區、環境質量持續改善的標桿區、生態系統穩定提升的標桿區、治理制度創新的標桿區、分區管控制度落地應用的標桿區。南京、蘇州、鹽城、鎮江、泰州等設區市將生態環境分區管控納入國民經濟社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標綱要；南京、徐州、常州、泰州等設區市將生態環境分區管控納入深入打好污染防治攻堅戰的實施意見；各設區市均將生態環境分區管控納入“十四五”生態環境保護規劃等重要文件，壓實工作責任，加強保障機制，落實制度建設，有效落實保障制度。

1.1.2制度建設

江蘇省較早謀劃制定省級“三線一單”相關管理文件，為江蘇省生態環境分區管控制度規范化管理與實施奠定基礎。13個設區市均有生態環境分區管控實施方案發布，明確了相關管理制度、落實隊伍建設、推動宣傳引導、強化經費保障的內容。南通市制定出臺《南通市“三線一單”生態環境分區管控管理暫行辦法》，規范了全市生態環境分區管控成果管理，為開展成果應用與監督管理、動態調整與長效管理、組織保障與考核獎懲等工作提供了堅實的制度保障。

1.1.3宣傳培訓

2022年全省組織開展兩輪生態環境分區管控培訓班，培訓班緊密結合江蘇省“三線一單”動態更新、跟蹤評估、典型案例上報等工作要求，介紹平臺使用流程和數據管理工作技術要求，提出相關建議，交流好的經驗和做法，有效提升生態環境分區管控管理部門和相關技術人員業務能力。各設區市充分利用省級培訓的機會，扎實落實對環評審批人員、環評技術單位技術人員、環境監管執法及環境管理業務人員、開發園區管理人員、相關部門規劃領域從業人員的培訓。

1.2成果管理

1.2.1成果發布

截至2021年2月，13個設區市生態環境分區管控成果均完成政府發布，基本建立了較為精細化的生態環境分區管控體系，為政府決策和生態環境部門參與綜合決策提供了寶貴的政策工具。其中，南通市于2022年5月發布《南通市近岸海域“三線一單”生態環境分區管控實施方案（試行）》（通政辦發〔2022〕56號），是江蘇省唯一編制并發布近岸海域生態環境分區管控實施方案的設區市，進一步完善了分區管控的范圍，建立了陸海統籌的管控體系。南通市在江蘇省率先將生態環境分區管控實施方案落實到區縣，10個縣（市、區）完成生態環境分區管控實施方案編制與發布。

1.2.2數據管理

江蘇省生態環境廳牽頭建設江蘇省生態環境分區管控綜合服務系統，分為管理端和公眾端。管理端根植于政務內網，主要面向各級環境、審批管理部門，系統于2020年建設完成并不斷優化完善。2023年，系統進行全面升級，整合至江蘇省生態環境智慧監管平臺。該平臺在保留原有功能的基礎上，增加錄入、導出、統計等功能，實現系統（管理端）與排污許可、項目環評、污染源“一企一檔”等信息系統互聯互通，旨在提升系統數據貫通，提升綜合服務支撐效能。公眾端為互聯網訪問端，向社會公眾、建設單位、第三方服務機構開放，可通過系統了解全省環境管控單元與對應的管控要求，重點實現自助選點智能評估、管控單元管控要求查詢等功能，實現不同使用主體對生態環境分區管控查閱、分析、應用等功能，為項目選址提供參考。各設區市積極配合，將設區市生態環境分區管控數據提交省級，共同構建數據管理平臺，有條件的南京、南通、連云港等3個設區市正在積極開展市級平臺建設工作。

1.2.3動態更新

2022年4月，江蘇省生態環境廳印發《關于做好“三線一單”生態環境分區管控動態更新工作的通知》（蘇環辦〔2022〕124號），對動態更新工作基本原則、更新情形、工作流程、工作時間、技術要求等內容做了詳細梳理和規定，全面啟動態更新工作。目前，南京、泰州、無錫等3個設區市完成對生態環境分區管控單元和環境準入清單的更新，并獲得江蘇省生態環境廳復函。

1.3落地應用

1.3.1政策制定

江蘇省“三線一單”實施以來，生態環境分區管控有關規定條款陸續被列入《江蘇省水污染防治條例》《江蘇省生態環境保護條例（草案）》等地方性法規，探索了在立法中的應用。“十四五”的國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃、礦產資源規劃、生態環境保護規劃等政策制定過程，也積極應用“三線一單”成果，持續強化生態保護紅線、生態空間管控區域的保護力度，科學引導產業合理布局，精準謀劃生態環境保護工作。各設區市積極推動生態環境分區管控成果在重大政策、重大規劃、重大戰略制定及實施過程中的有效銜接。其中，宿遷市在國土空間總體規劃編制過程中，加強與資規部門溝通，建議將生態環境分區管控的環境評價結果納入資源環境承載力評價，使空間規劃的“雙評價”充分考慮環境因素。

1.3.2環境準入

各設區市加快落實生態環境分區管控成果與規劃環評、項目環評編制及審查、審批的有效銜接，涌現了近50個優質典型案例。常州市利用省級應用平臺智能研判，大大提高審批服務質量和工作效率，研判次數達300余次。截至2022年12月，累計17個規劃、2 699個建設項目對照生態環境分區管控開展成果對比應用，精準識別了重大項目選址可能存在的環境風險、政策制約因素，為項目審批決策提供了重要依據。南通市對照生態環境分區管控省域、區域/流域、市域空間布局約束以及項目所屬環境管控單元空間布局約束要求，全方位指導中天綠色精品鋼等項目選址落地。

1.3.3園區管理

各設區市、各級工業園區嚴格遵守項目引入、結構和布局調整、落后產能清退等日常管理中的生態環境分區管控要求。連云港市打造綠色石化產業基地，印發《連云港石化產業基地世界一流標準體系》（連發〔2022〕6號），作為全市石化產業發展標桿全面推進落實，強化生態環境分區管控與園區“限值限量”管理聯動工作，積極推動污染源在線監控設施建設與聯網工作。泰州市泰興藥妝產業集聚區，明確所有入區項目在滿足污染物排放總量替代前提下，其工藝、裝備、資源利用、污染防治等各項內容均應達到國家及省市相關規范和標準要求。

1.3.4執法監管

各設區市充分利用生態環境分區管控成果進行環保督察、日常監管執法。南京市交通運輸局與南京市生態環境局協同開展船舶和港口污染突出問題整治，對存在問題的內河港碼頭分類整改，對位于生態保護紅線、飲用水水源保護區的碼頭以及不符合港口規劃、產業政策的碼頭堅決取締。鹽城市強化生態環境分區管控成果與《強化危險廢物監管和利用處置能力改革實施方案》的銜接，進一步優化全市危險廢物處理處置設施的結構與布局，進一步強化危險廢物監管能力，保護和改善區域環境質量。

2存在的主要問題

2.1法律保障和管理機制不夠健全

生態環境分區管控目前仍缺乏法律法規保障［3］，相比環境影響評價制度、排污許可管理制度等其他管理機制，法規建設相對滯后，國家層面僅出臺了行政規范性文件，約束強制力不足，為管理、應用工作帶來較大的阻礙。部分省市立法僅有原則性內容，操作性不高。此外，生態環境分區管控制度體系仍有待完善，國家層面相關管理細則、工作要求發布比較滯后，省級市級動態更新、跟蹤評估等工作只能根據實際需求提前開展。工作過程中缺少國家統一的流程依據與技術指導，造成省內動態更新等工作機制不夠順暢、備案時效性有待提高等問題。

2.2應用實施場景與模式有待拓展

通過收集典型案例發現，各市在產業布局優化和轉型升級方面應用較多，但與區域環境質量底線目標、資源開發利用以及執法督察等方面銜接應用的案例較少，成果應用場景不廣，應用深度不夠［4］。生態環境分區管控工作涉及部門眾多，在具體實施應用時部門間聯動較弱，現階段聯動仍以方案等成果征求意見的形式為主。在生態環境系統內部，生態環境分區管控與項目環評、規劃環評、排污許可、工業園區限值限量、總量管理等環境管理制度銜接有待加深和完善［5］。

2.3成果精細化及智慧化程度不足

江蘇省生態環境分區管控綜合服務系統作為成果落地應用的主要工具，集成了成果數據，為不同使用主體提供查閱、分析、應用等功能，取得了很多應用實效。但由于數據信息的維度、密度和邏輯度的限制，實際應用存在一定不足，智能化、精細化管控受阻。目前，各管控單元的準入清單多以制度、規定等定性表述為主，僅有污染物管控有部分定量限制；對各級各類產業園區主導產業類型、禁止進入產業類型等表述并不統一規范，“新興產業”等表述無法準確界定。由于目前清單成果精細化不足，導致系統數據信息的精密度和智慧程度無法支撐系統自動研判，不能充分發揮生態環境分區管控的支撐作用。

3對策建議

3.1完善制度規范建設

加強與生態環境部以及其他省市的交流互通，利用各類調研座談等機會，了解國家對生態環境分區管控工作的計劃設想與管理動向，學習相關省市經驗做法。結合江蘇省工作需求，提早謀劃，進一步完善江蘇省生態環境分區管控成果管理制度體系，明確生態環境分區管控各部門協作、定期會商的工作機制，各設區市動態更新與跟蹤評估工作流程與技術要求、成果數據與平臺數據管理規范等內容；待國家發布相關文件后及時更新修訂省級規范文件，提高生態環境分區管控工作規范性和時效性。

3.2加強應用平臺連通

以綜合服務系統為主要手段，拓展數據覆蓋廣度和應用深度，逐步優化省級信息平臺建設。推動多維度基礎底圖數據交匯，打通不同平臺之間數據壁壘，實現服務系統綜合化、集成化，在一個使用場景下，可以查看全部空間基礎數據。加強與自然資源等部門基礎數據對接，確保生態保護紅線、生態環境分區管控數據動態更新、保持一致，打通聯動更新簡化工作機制；豐富江蘇省生態環境分區管控綜合服務系統底層空間數據，補充“三區三線”最新分區成果、國土空間規劃分區成果，及時更新衛星底圖，聯動更新敏感保護目標點位信息、行政區劃信息等，有效整合基礎數據，形成疊加放大效應，對不同園區、項目進行有針對性、多角度、多維度的準入研判，為決策提供更全面的技術支撐。

3.3全面改善運行模式

管控對象精準化。各管控單元在實際應用時，應重點關注管控對象與準入清單的相符性，才能進一步提升清單的針對性和精準度。優先保護單元應細化管控對象為生態保護對象的具體類別，比如飲用水源保護區、自然保護區、種植資源保護區等，再結合相關法律法規要求制定準入清單；重點管控單元要明確產業園區主導產業，結合限值限量、規劃環評、排污許可等工作成果，定量明確單元污染物排放量；一般管控單元要結合國土空間規劃制定的永久基本農田等需要保護的區域，將相關保護措施納入準入清單。

地域成果差異化。全省13個設區市發展重點各不相同，要尊重行業間的差異，允許存在地域性的差別。需要加強幫扶紓困，推動各市深度挖掘發展需求與保護目標，在全省統籌的大要求下，結合本市實際需求和特色，不斷提升成果精細化水平，拓寬應用場景，提煉應用亮點。

技術路徑動態化。持續推進動態更新機制，不斷總結生態環境分區管控的不足，并通過動態更新的手段不斷完善。未來將在生態環境準入清單規范上加強投入，從格式、內容、表述、產業類型、定量數據等方面形成規范，形成統一的、精細化的準入清單。綜合服務系統通過智能學習可對準入清單進行智能研判，提升系統研判的準確性。

4結語

在“三線一單”生態環境分區管控制度實施過程中，應結合經濟社會發展和生態環境改善的新形勢新任務新要求以及地方實際發展需求，持續優化“三線一單”生態環境分區管控成果，建立與新時代高質量發展和高水平保護相適應的生態環境分區管控體系，全面支撐美麗江蘇建設。

參考文獻

［1］黃潤秋.以生態環境高水平保護推進經濟高質量發展［J］.中國生態文明，2020（5）：17-18.

［2］生態環境部.關于實施“三線一單”生態環境分區管控的指導意見（試行）.［EB/OL］（2021-11-19）［2021-11-19］https：//www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk03/202111/t20211125_961692.html.

［3］秦昌波，張培培，于雷，等.“三線一單”生態環境分區管控體系：歷程與展望［J］.中國環境管理，2021（5）：151-158.

［4］姜昀，王亞男，郭倩倩.“三線一單”生態環境分區管控落地實施情況及應用探討［J］.環境影響評價，2022（1）：1-5.

［5］吳錦澤，蔡思彤，楊夢薇，等.廣東省生態環境分區管控應用路徑探討［J］.環境影響評價，2023（2）：26-30.

（編輯李春燕）

Analysis of the implementation and application of “Three Lines One Permit” ecological environment zoning management and control in Jiangsu province

Jiang? Yu， Cai? Yun， Pan? Minyang

（Jiangsu Provincial Assessment Center of Ecology and Environment （Jiangsu Provincial Assessment Center

for Emission Rights Registration and Exchange）， Nanjing 210036， China）

Abstract：? “Three Lines One Permit” ecological environment zoning management and control is a significant policy to strengthen ecological environment prevention and control at source and promote highquality development with high-level protection coordinately. At present， the ecological environment zoning management and control system in Jiangsu Province has been basically established， and it has provided an institutional basis for the implementation and application of “Three Lines One Permit”. This paper systematically evaluates the implementation and application of “Three Lines One Permit” ecological environment zoning management and control in Jiangsu Province from the aspects of organizational implementation， achievement management， and implementation. It analyzes the main problems and proposes measures and suggestions to promote the continuous improvement of “Three Lines One Permit” ecological environment zoning management and control system.

Key words： “Three Lines One Permit”; ecological environment zoning management and control; implementation and application