昆山市水行政執法權下放區鎮承接情況分析—以淀山湖鎮為例

倪翠林，徐建平，王永紅

(昆山市水事綜合管理中心淀山湖管理站，江蘇 昆山 215300)

隨著基層綜合行政執法體制改革推進，各地進行了很多探索實踐，積累了很多改革經驗，文章以昆山市淀山湖鎮在承接過程中創新實踐，不斷將改革實踐經驗具體化、制度化及可操作化，著力構建權責明晰、運轉協調、執法有力的基層綜合行政執法體制，為基層水行政執法提供借鑒。

1 水行政執法權限下放綜合執法目的

為進一步深化“放管服”改革，創新行政管理方式，提升基層政府社會治理能力，2020年昆山由區鎮集中行使行政處罰權，主要涉及教育、人社、資規、住建、城管、水務、農業農村、文體廣旅、衛健委、應急管理、市場監管等11個市級權力下放部門，各區管委會、各鎮人民政府成立綜合行政執法局，并相繼高標準通過蘇州市委編辦組織“三整合”驗收。昆山市開發區和建制鎮首批相對集中水行政處罰權事項74項。通過整合行政執法資源要素，推動執法力量下沉、執法重心下移，著力解決“看得見、管不著”的基層社會治理難題，切實增強人民群眾獲得感和滿意度。

2 區鎮綜合執法承接方法措施

2.1 著力高效執法隊伍建設

昆山市淀山湖鎮位于江蘇、上海兩省交界處，轄區涉及省級邊界，淀山湖鎮成立區鎮綜合執法局，負責綜合行政執法工作，下設綜合科、法制科和若干執法中隊。昆山市水務局派執法人員下沉區鎮進行指導。合理配置執法人員，部分執法人員通過整合屬地原有執法人員、向社會公開招聘人員組成，另一部分由市級執法部門下派執法人員組成。人員經費、執法車輛、辦公場所等所需經費列入鎮財政預算，確保資源配置合理，做到執法力量和行政處罰權相匹配。

2.2 做好新案件執法方案

水行政執法的范圍涉及水資源、河湖水域、水利工程管理、水土保持、非法采砂、供水排水以及城市節水等水務工作的各個方面。承接以來水行政執法案件主要有違法棄土亂堆，2022年，淀山湖鎮綜合行政執法局累計處罰擅自傾倒建筑垃圾、渣土案件13起，罰款金額17.71萬元。執法過程中對船只、挖機等作業工具先行登記保存，開展多方調查取證，并對渣土取樣化驗，嚴格案卷歸檔。

2.3 優化承接后執法效果

淀山湖鎮統一規范執法流程、執法文書、自由裁量權和執法責任制度，執法案件統一在市級執法平臺運行，確保綜合執法公平公正。按照《中華人民共和國行政處罰法》《江蘇省行政程序規定》等要求，明確立案、調查取證、處罰告知、聽證告知、集體討論、處罰決定、文書送達等環節的崗位職責和時間節點，規范行政處罰流程[1]。典型做法有以下幾種。

(1)不斷提升執法規范化水平。各區鎮均建立并實施以行政執法公示制度、行政執法全過程記錄制度、重大行政執法決定法制審核制度行政執法“三項制度”為核心的執法規范化制度。實行行政處罰案件全流程網上辦理。淀山湖鎮綜合執法局制作了音像記錄演示視頻，指導執法人員開展行政執法音像記錄。并要求執法人員在執法過程中，全程開啟執法記錄儀，以保證執法的完整性和公證性，每年還組織參加庭審旁聽現場觀看學習，提高執法人員的整體業務水平。

(2)建立跨界水行政執法協調機制。市級成立推進區鎮綜合行政執法工作領導小組，統籌協調全市區鎮綜合行政執法工作，及時解決共性問題，制定了《昆山市行政執法監督實施細則》《昆山市行政執法爭議協調辦法》《昆山市區鎮綜合行政執法案件及線索移送辦法》等市級層面制度。淀山湖鎮探索建立跨界水行政執法協調機制。淀山湖鎮轄區內淀山湖為交界湖泊。由于跨省區域在管理上存在職責交叉，管理真空。近年受長三角一體化工作推進，交界屬地聯合建立了跨界水行政執法協調機制，對淀山湖水事違法進行聯合巡查執法，對水域中存在的1處“飛地”形成共管。跨界屬地執法力量形成區域執法合力，形成違法違規行為信息共享機制，對部分違法行為進行聯合執法，杜絕行政執法相對人以不在執法區域為借口逃避處罰。

(3)積極開展水行政案件執法指導。全市11個權力下放部門共舉辦各類執法培訓，全方位覆蓋各區鎮行政執法人員，促進了處罰權行使有序過渡。昆山市水務局通過聯合執法、上門指導、掛職鍛煉等多種方式開展“傳幫帶”。聘請法律顧問參與案卷評查，以其多年的法庭辯護經驗促使執法過程更加合法、合理。推動執法案卷“縱橫”交流審查，讓基層案卷能參與上級主管單位的案卷評查，更能有機會參與同級當地政府的案卷評查，使水行政執法更加合法、合規。

(4)提升執法隊伍專業水平。淀山湖鎮高度重視執法隊伍建設，通過黨性教育和執法業務培訓，提升執法隊伍綜合素質，塑造政治過硬、業務過硬、作風過硬的執法隊伍。淀山湖鎮制定匯編管理制度、執法制度、執法手冊、員工手冊等，為全市綜合執法改革提供可復制的示范樣板。并打通安全員職業晉升通道，建立可上可下的激勵機制[2]。結合水行政執法人員下沉，充分利用綜合執法平臺，提高水行政執法專業水準。

3 存在問題及優化建議

3.1 個別領域監管與處罰邊界仍不清晰

雖然昆山市政府已經通過會議紀要的形式進行過明確，但是各區鎮、部門對于監督檢查權含義、邊界理解仍不統一，造成監管執法中存在真空或者推諉。清單化管理，明晰執法邊界。應統籌考慮綜合執法的連續性、高效性和便民性，堅持事權、財權和責任相統一，通過制定權力清單、責任清單、主體責任和配合責任清單等[3]，進一步明晰市與區鎮權限關系，厘清執法邊界，避免重復執法和推諉扯皮，實現權責更清晰、制度更完善、風險更可控。

3.2 上級主管部門業務指導不夠

對區鎮綜合執法局的業務指導不主動或者舉措不實，未能將區鎮綜合行政執法人員納入市級部門培訓計劃，對基層執法人員的業務培訓比較欠缺。針對區鎮綜合執法過程中出現的新情況、新問題研究不夠，對本領域內的執法業務問題，未有效發揮指導職能。應邀請相關執法領域專家下層一線，全程輔導，從調查取證到立案處罰，在實戰中規范執法行為、提升執法水平。建議在水行政處罰程序中對法制審核進行電子記錄，法制審核要形成包含圖像、聲音的動態記錄，進一步夯實執法責任制。

3.3 區鎮執法規范化建設有待加強

淀山湖鎮綜合行政執法局法制審核力量比較薄弱，缺乏專業法學背景的法制審核人員。具有執法資格的執法人員普遍比較緊缺，輔助執法人員實際承擔了大量的執法任務，輔助性事務與執法事務的邊界不清晰。鎮級溝通協調機制還不健全，處罰案件移送機制不健全，案件辦理后未及時向移送部門反饋[4]。在案件辦理過程中存在事實調查不清、法律法規使用錯誤、證據收集不規范等問題，影響行政執法公平公正。重大行政執法決定集體討論程序不規范，法制審核意見過于簡單。建議強化執法規范化建設，同時加大技術賦能，提升執法效能。

3.4 加強水行政行業監管執法聯動

水行政主管部門要加強行業監管，水行政執法部門要從重事后查，轉變為以預防為主查防結合，切實加強履行管理巡查的責任，加強巡查的力度和頻次通過巡查早發現和制止違法行為，從而達到預防的目的。另一方面加強與區鎮綜合行政執法局案件線索的移交閉環。另外應多渠道、多模式進行水行政法規宣傳。同時結合“以案釋法”、模擬辦案等新式形式，讓群眾更直觀的接受普法教育[5]。

4 結語

本文主要是通過基層執法權限下放區鎮承接過程分析，首先是要革除權力集中帶來的弊端，起到有效處置涉水案件，讓執法發揮更大作用，充分發揮執法隊伍主觀能動性，讓辦事老百姓少跑彎路，減少個人辦事的繁瑣事項，遇到問題各職能部門再沒有推脫的理由，積極相互配合，解決基層“看得見、管不著”的問題，推動行政執法重心下移，滿足集中綜合行政執法需求，整合規范執法主體，優化執法力量配置，為社會經濟建設提供保障。