制度型開放與“一帶一路”倡議機制化

【內容提要】2018 年以來，黨中央和國務院多次提出部署制度型開放，為以“一帶一路”共建合作為重點的新一輪高水平開放中推進“一帶一路”倡議機制化指明了努力方向和實現路徑。制度型開放推進“一帶一路”倡議機制化的理論邏輯是通過對接高標準國際規則、規制、管理、標準， 建立并完善“一帶一路”機構和制度，通過規則、規制等的跨境整合實現戰略對接和議題聯合。制度型開放在“一帶一路”倡議機制化進程中的作用主要有促進“一帶一路”相關機構和制度的建立并完善、促進戰略對接和小多邊機制建立、促進多層次貿易投資規則建立和產能合作。我國應進一步借助制度型開放，加強對小多邊機制的整合，提升新興領域合作的機制化水平，強化與“一帶一路”參與國尤其是與東盟國家間的戰略對接，打造周邊命運共同體，應對美國對我國周邊地緣環境的塑造。

【關鍵詞】制度型開放；“一帶一路”倡議；機制化

2017 年以來，美國全面推進“印太戰略” 和“印太經濟框架”，以新聯盟戰略從安全和經濟兩方面遏制中國的發展，解構亞太“安全靠美國、經濟靠中國”的二元格局，以安全主導力和經濟吸引力重塑中國周邊戰略環境。周邊國家面臨政治壓力加大、經濟誘惑力增強、地緣經濟日益政治化和安全化的局面。周邊國家雖然總體上不在中美間選邊站隊，但對美依靠的傾向增加，對“一帶一路” 共建合作產生沖擊。美國還拉攏其他G7 成員啟動“重建更美好世界”（B3W）倡議，并建立“全球基礎設施與投資伙伴關系”，聯合印度、歐盟、沙特、阿聯酋、以色列和其他G20 伙伴國共同打造印度—中東—歐洲經濟走廊（IMEC），利用美國及其盟友在規則和技術上的領先優勢塑造基建規則以抗擊中國的“一帶一路”倡議。因此，無論是應對美國對我國周邊地緣戰略環境的塑造，還是應對美歐“全球基礎設施與投資伙伴關系”對“一帶一路”倡議的抗擊，我國都有必要進一步推進“一帶一路”建設，尤其是機制化建設，促使“一帶一路”行穩致遠。習近平主席強調，“建設絲綢之路經濟帶、二十一世紀海上絲綢之路，是黨中央統攬政治、外交、經濟社會發展全局作出的重大戰略決策，是實施新一輪擴大開放的重要舉措，也是營造有利周邊環境的重要舉措”。a 黨的十九大報告提出“要以‘一帶一路建設為重點，……形成陸海內外聯動、東西雙向互濟的開放格局”。b 這就提出了一個很有理論意義和實踐價值的課題，如何在以“一帶一路”建設為重點的新一輪高水平開放中推進“一帶一路”倡議機制化？ 2018 年底中央經濟工作會議指出，“要適應新形勢、把握新特點、推動商品和要素流動型開放向規則等制度型開放轉變”。c 應該說， 推進制度型開放這一戰略部署為中國以“一帶一路”建設為重點的新一輪高水平開放中推進“一帶一路”倡議機制化指明了努力方向和實現路徑，但仍然有一些問題需要澄清。制度型開放促進“一帶一路”倡議機制化的政策意涵和理論邏輯是什么？制度型開放在“一帶一路” 倡議機制化進程中有哪些作用？以制度型開放進一步推進“一帶一路”倡議機制化的路徑是什么？本文嘗試對這些基本問題進行探討。

一、制度型開放推進“一帶一路” 倡議機制化的政策意涵和理論邏輯

（一）經濟全球化已步入制度型開放新階段

習近平總書記在2016 年5 月省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的重要講話將經濟全球化分為三個階段：一是殖民擴張和世界市場形成階段；二是二次世界大戰結束到冷戰結束前的兩個平行世界市場階段；三是冷戰結束后的經濟全球化階段。第一階段大約是19 世紀后半期至第一次世界大戰，國際貿易和全球經濟發展主要得益于三個因素：一是蒸汽機在海陸交通運輸中的大規模應用縮短了運輸時間，降低了運輸成本；二是金本位制促進了匯率的穩定，降低了外匯交易風險和成本，促進國際貿易和跨境資金流動；三是西方列強依靠船堅炮利進行占領和掠奪的同時打開了封閉的亞非拉廣大殖民地市場，逐漸形成了統一的世界性市場。兩次世界大戰及其間的資本主義世界經濟大蕭條嚴重破壞了經濟全球化進程。二戰后布雷頓森林體系確立的以美元為中心的固定匯率制和關貿總協定共同促進了第二階段資本全球化、國際貿易和世界經濟的發展，但戰后形成的“冷戰” 局面將世界劃分為資本主義和社會主義兩個陣營，并分別發展了兩個平行的世界市場，以美元為中心的固定匯率制和關貿總協定推進的全球化并沒有擴展到社會主義國家。d 柏林墻倒塌后，兩個平行市場合并為一個全球統一的大市場，圍繞促進商品和要素流動問題而構建相應全球經貿規則和全球經濟治理體系成為第三階段經濟全球化的主要經貿議題，突出表現為關稅及貿易總協定（GATT）及隨后的世界貿易組織（WTO）主導下的多輪談判，促進了世界范圍內關稅和非關稅壁壘的大幅降低，e 并建立了包括貨物貿易、服務貿易，以及與貿易有關的投資及知識產權等一系列新規則，進而推進了貿易和投資的全球化。商品和要素的流動型開放是第三階段經濟全球化的主要特征， 根據聯合國貿易與發展會議（UNCTAD）數據，1990 年全球商品貿易34956.75 億美元， 2008 年則達到161477.73 億美元，18 年間增長近4.62 倍，年均增長率8.87%。1990 年全球對外直接投資存量為22539.44 億美元，到2008 年達到162056.63 億美元，18 年間增長近7.19 倍，年均增長率11.58%。

2008 年國際金融危機影響深遠，引致逆全球化現象和貿易保護主義抬頭，表明第三階段經濟全球化經過二十余年的發展，其模式、路徑及其主導的規則體系越來越難適應新時期經濟全球化的發展需要，急需調整。f 首先，國際經貿規則滯后于全球化的發展。第三階段經濟全球化的深入發展推動國際分工向價值鏈分工形態演進，國際貿易的對象由產品向同一產品內零部件和不同工序發展，不同國家可以利用自身的比較優勢，從全球價值鏈的某一環節直接參與國際分工，進而產生“序貫生產”這一分工新形式，即便是產品的某一生產環節，也可能是多個國家和地區要素共同參與的結果。g 為了提高生產效率，需要產品生產的各環節無縫對接，這就需要促使各國境內生產規則和制度的相容。而GATT 和WTO 主導下的國際經貿規則談判主要促進的是關稅和非關稅壁壘的消除，即著眼于邊境開放，但在促進各國境內規則和制度的相容上舉步維艱，這也是各種高水平區域貿易協定蓬勃發展的原因之一。其次，第三階段經濟全球化促進的主要是商品和資本等一般要素跨境流動，創新要素流動不足，制約了產業鏈向創新鏈發展，根本原因是創新要素對制度環境質量要求較高，高質量制度環境的缺失抑制了創新要素的跨境流動。無論是促進各國境內制度和規則相容還是促進各國制度環境質量提升，都依賴于制度型開放，可以預期，新一輪全球化的重要特征將是制度型開放。當前，制度型開放的最突出特征是在新一輪國際經貿規則議題中，關稅和非關稅壁壘議題不再是重點，取而代之的是以貿易和投資便利化、知識產權保護、競爭中立、國有企業、政府采購、營商環境等為主要內容的境內開放措施和規則等重點議題。h

（二）制度型開放推進“一帶一路”倡議機制化的政策意涵

2018 年以來黨中央和國務院多次提出并部署實施制度型開放。2018 年12 月中央經濟工作會議提出要適應新形勢、把握新特點，推動由商品和要素流動型開放向規則等制度型開放轉變。i2019 年10 月中共十九屆四中全會提出建設更高水平開放型經濟新體制，推動規則、規制、管理、標準等制度型開放，對制度型開放進行了拓展，將制度型開放從規則的層面擴展到規則、規制、管理、標準等層面。j 隨后的中央和政府文件也延續了制度型開放的擴展提法，如2021 年3 月由全國人民代表大會審議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》強調“持續深化商品和要素流動型開放，穩步拓展規則、規制、管理、標準等制度型開放。”k

在中央文件有關制度型開放表述的基礎上，學術研究對制度型開放進行了界定，大多認為制度型開放指的是規則、規制、管理、標準的跨境融合，l 大致包括三個方面，即規則進口、規則出口和規則整合。m 在規則進口方面，通過與國際經貿規則接軌來打造高質量的國際化經貿規則體系；在規則出口方面，主要是為全球提供公共產品、參與全球經濟治理； 在規則整合方面，則是積極引領、共建和擴展全球通行貿易規則。n

總結中央文件和現有文獻關于制度型開放的概念界定，本文認為以制度型開放推進“一帶一路”倡議機制化的政策意涵主要有三個方面：一是在“一帶一路”建設中主動對接高標準國際規則、規制、管理、標準，在高質量建設“一帶一路”的同時，推進“一帶一路”倡議機制化；二是出口規則、規制、管理、標準，在推進“一帶一路”倡議機制化的同時， 向全球提供公共產品、參與全球經濟治理；三是在引進來和“走出去”中對國際規則、規制、管理、標準實施跨境整合和提升，促進“一帶一路”倡議機制化，參與重塑全球經貿規則。

（三）制度型開放推進“一帶一路”倡議機制化的理論邏輯

機制化指的是一個系統或者組織的各個組成部分的相互作用所形成的一種穩定運行的狀態或者模式。這種相互作用涉及機構、制度等的建立和完善，包括相應的規則、規制、管理、標準等。制度型開放通過對接高標準國際規則、規制、管理和標準，以及促進規則、規制、管理和標準的跨境整合來推進“一帶一路”倡議機制化。

制度型開放通過規則、規制、管理、標準的跨境整合實現戰略對接，夯實“一帶一路” 機制化的基礎。共建“一帶一路”倡議秉持共商共建共享原則，堅持和平合作、開放包容、互學互鑒、互利共贏為核心的絲路精神，攜手打造開放合作平臺，實現與國際組織和各參與國家間的戰略對接。而要實現有機的戰略對接，則有賴于制度型開放來促進相關各方在規則、規制、管理、標準上的相容。

制度型開放通過規則、規制、管理、標準的跨境整合實現眾多議題的功能性聯合，促進“一帶一路”機制化。“一帶一路”聚焦構建互利合作網絡、新型合作模式、多元合作平臺， 實現涵蓋鐵路、港口、能源、金融、稅收、環保、智庫、媒體等在內的眾多議題型功能性聯合，并在規則、規制、管理、標準跨境整合的基礎上，構建了20 多個小多邊合作機制。

制度型開放通過對接高標準國際規則、規制、管理、標準，建立并完善絲路基金、亞洲基礎設施銀行、“一帶一路”國際合作高峰論壇等機構和制度，在推進“一帶一路”機制化的同時，向全球提供公共產品、參與全球經濟治理。

二、制度型開放在“一帶一路”倡議機制化進程中的作用

（一）促進“一帶一路”相關機構和制度的建立和完善

習近平總書記在2018 年8 月舉行的“一帶一路”建設工作5 周年座談會上強調，共建“一帶一路”不僅是經濟合作，而且是完善全球發展模式和全球治理、推進經濟全球化健康發展的重要途徑。既有的全球治理秩序規則和制度是在發達國家主導下建立和完善的，主要反映的是發達國家的利益，對新興和發展中國家的利益和訴求照顧不足，越來越難以適應國際格局變化下的全球治理要求，急需改革和調整。在對接高標準國際規則、規制、管理、標準基礎上成立的亞洲基礎設施投資銀行、絲路基金和“一帶一路”國際合作高峰論壇等機構和制度，既是對現行國際秩序規則和制度的整合，同時也為完善全球治理體系變革提供了新思路、新方案。

（二）促進多層次貿易投資規則建立和“一帶一路”產能合作

在邊境后開放取代邊境開放成為新一輪經貿規則談判焦點的背景下，WTO 談判舉步維艱、新興領域治理機制缺失、全球經貿規則面臨重塑，一些發達國家紛紛另起爐灶，建立區域性高水平貿易協定，以引領國際經貿規則的發展方向，并在全球經貿規則重塑中占據主導權。這些高水平區域性貿易協定具有更低的關稅和非關稅水平，涵蓋更多的邊境后規則和新領域，如競爭政策、政府采購和反腐敗、供應鏈便利化、數字貿易規則、環境規則等，更具有約束性和可執行性。o 對接高標準國際經貿規則、規制、管理、標準，推進高水平“一帶一路”自由貿易協定談判，在促進市場準入、勞務、知識產權、公平貿易、項目和貿易融資等規則制定權利共享的同時，促進規則、規制、管理、標準等的進口、出口和跨境融合，發展出適應不同發展水平的多層次貿易投資規則，可以為“一帶一路”產能合作機制建設提供堅實支撐。p

產能合作是“一帶一路”全方位、多層次、多元化合作體系的核心內容與實體支撐。產能合作，實質上是一方提供資金、技術、設備、管理等方面的支持，與另一方共同建立生產基地、工業園區，進而形成產業鏈、供應鏈的分工合作關系。q“一帶一路”倡議提出十年來，中國先后與13 個國家簽署了7 個高水平自由貿易協定，為中國與相關國家產能合作機制建設打下堅實基礎，合作領域涉及農業、工業、服務業等領域。中國企業與共建國政府、企業合作共建的海外產業園超過70 個， 包括中印尼“兩國雙園”、中阿（聯酋）產能合作示范區、中白（俄羅斯）工業園、中埃（埃及）泰達蘇伊士經貿合作區、土耳其中國工業園、中國印尼聚龍農業產業合作區等。r 以合作園區為載體，通過規則、規制、管理、標準的跨境整合，探索建立產業互聯、設施聯通、政策互惠的產能合作機制。

（三）促進戰略對接提升規則標準等“軟聯通”水平

高質量共建“一帶一路”，需要發揮政策溝通的引領作用，而與國際組織、共建國家的雙邊戰略對接是“一帶一路”機制化的基礎。s 十多年來，在制度型開放的帶動下，“一帶一路”制度性合作不斷完善。在全球和區域性組織方面，“一帶一路”倡議實現與聯合國《2030 年可持續發展議程》、歐盟“歐亞互聯互通戰略”、非盟“2063 年議程”、東盟“互聯互通總體規劃2025”和“東盟印太展望”對接。在與共建國家雙邊戰略對接方面，通過雙邊協議、合作文件等形式實現“一帶一路”倡議與參與國家的戰略對接。在東盟，“一帶一路”倡議實現與印尼“全球海洋支點”構想、越南“兩廊一圈”、泰國“4.0 戰略”、柬埔寨“四角戰略”等的戰略對接；t 在俄羅斯與中亞，“一帶一路”倡議與俄羅斯的“歐亞經濟聯盟戰略”、蒙古的“草原之路”倡議、哈薩克斯坦的“光明之路”、土庫曼斯坦的“復興古絲綢之路” 實現戰略對接；在中東，“一帶一路”倡議與沙特的“2030 愿景”、埃及“蘇伊士運河走廊開發計劃”等實現戰略對接；在非洲，“一帶一路”倡議與南非的“經濟重建和復蘇計劃”、摩洛哥的“2020 工業加速發展計劃”、肯尼亞的“2030 愿景”等實現戰略對接。“一帶一路”倡議與全球和區域組織以及諸多參與國家間實現戰略對接，體現了共建“一帶一路”倡議在戰略、政策對接上的開放性，也提升了“一帶一路”規則、規制、管理、標準等“軟聯通”水平。

（四）促進基于議題的小多邊合作機制的建立

“一帶一路”共建各方不斷創新合作模式， 推進“一帶一路”機制化建設走深走實，其中，小多邊合作機制是“一帶一路”倡議機制化的重要支柱。圍繞鐵路、港口、能源、金融、稅收、環保、智庫、媒體、教育、第三方市場等議題，“一帶一路”倡議參與國在規則、規制、管理、標準跨境整合的基礎上，構建了20 多個小多邊合作機制，如“一帶一路”智庫合作聯盟、“一帶一路”新聞合作聯盟、“一帶一路”銀行常態化合作機制、“海上絲綢之路”港口合作機制、“一帶一路”會計準則合作機制、“一帶一路”綠色發展國際聯盟、“一帶一路”可持續城市聯盟、“一帶一路”信息產業發展聯盟、“一帶一路”地震減災合作機制、“一帶一路”能源合作伙伴關系、“一帶一路”第三方市場合作機制、中國—拉美開發性金融合作機制、“一帶一路”國際科學組織聯盟、絲綢之路國際博物館聯盟、絲綢之路國際圖書館聯盟、絲綢之路國際藝術節聯盟、絲綢之路國際劇院聯盟、絲綢之路國際美術館聯盟等。這些小多邊合作機制，具有鮮明的特點： 一是成員數量不一，但規模并不龐大；二是議題較單一，大多聚焦于一個特定的合作議題。這兩個特點為建立靈活的小多邊合作機制提供了可能性。

三、以制度型開放進一步推進“一帶一路”倡議機制化的路徑

（一）加強對小多邊機制的整合，提升機制化水平

小多邊機制是“一帶一路”倡議機制化的重要支柱，但由于是基于議題的功能性聯合， 機制化程度相對較低，在結構上較為松散，需要進一步強化機制化水平。可以考慮采取兩條路徑強化機制化水平：一是在議題領域加強規則、規制、管理、標準的跨境整合，在時機合適時在各個小多邊機制內建立正式的制度框架，強化機制化水平，提升合作質量；二是考慮議題相近小多邊機制間的跨議題合作和整合，在提升機制化水平的同時提升議題聯合的外溢效應。

（二）提升新興領域合作的機制化水平

當前，包括數字貿易、綠色貿易在內的新興領域國際貿易迅速發展，增速遠遠高于國際貿易增速水平，成為國際貿易新的增長點。但WTO 多邊新興領域經貿規則缺失，發達國家在爭奪新興領域經貿規則的主導權。例如， 發達國家主導的區域性貿易協定（USMCA、UJDTA、DEPA）中就包括了高標準的數字貿易規則，而包括我國在內的“一帶一路”參與國家涉及的數字貿易規則無論在廣度和深度上還與高標準數字貿易規則存在較大差距。

數字貿易、綠色貿易也是“一帶一路”合作的重點領域，十多年來，數字絲綢之路、綠色絲綢之路已從理念轉化為行動、從愿景轉變為現實，取得了豐碩成果。我們應基于“一帶一路”參與國家的現實情況考慮，不盲目照搬高標準數字貿易規則、綠色貿易規則。考慮在促進參與國家規則制定權利共享，加強各國間數字貿易規則、綠色貿易規則的跨境融合，發展出適應不同發展水平的多層次數字貿易、綠色貿易投資和發展規則的基礎上，提升“一帶一路”數字經濟、綠色經濟等新興領域合作的機制化水平。

（三）以東盟為重點強化戰略對接，應對美國對我國周邊地緣戰略環境的塑造

美國以“印太戰略”和“印太經濟框架” 重塑我國周邊地緣戰略環境，周邊國家面臨政治壓力加大、經濟誘惑力增強、地緣經濟日益政治化和安全化的局面，雖然總體上不在中美間選邊站隊，但對中美態度出現進一步分化。印度樂于借助外力謀求地區領導權，東盟國家則在持續分化。新加坡尤索夫伊薩東南亞研究院（ISEAS Yusof Ishak Institute） 發布《2023 年東南亞態勢報告》顯示，如果被迫選邊站隊，東盟國家民眾選擇美國的比例在持續增加，由2021 年的56.2% 上升到2023 年的61.1%。就國別而言，2023 年，柬埔寨、老撾、緬甸、菲律賓、新加坡、泰國、越南分別有73.1%、58.9%、67.8%、78.8%、61.1%、56.9%、77.9% 的民眾選擇美國，只有文萊、 印度尼西亞、馬來西亞選擇我國的民眾比例稍微超過美國， 分別為55.0%、53.7% 和54.8%。應對美國對我國周邊地緣戰略環境的塑造，我國應以制度型開放為重點，進一步強化與周邊國家，尤其是與東盟國家的戰略對接，增強機制化水平，確保“一帶一路”合作成果得到有效落實，切實推進周邊優先外交戰略，打造周邊命運共同體，使美國塑造遏制我國的地緣戰略之弧難以成形。

基金項目：本文系中央高校基本科研業務費重大創新項目“美國對華戰略轉型下的中美經貿關系與中美關系研究”（項目編號： 3162019ZYKA03）的階段性成果，也是外交學院一流學科全球經濟治理量化研究創新平臺建設成果。

【注釋】

a《 共同把這條造福世界的幸福之路鋪得更寬更遠——習近平 總書記關于共建“一帶一路”重要論述綜述》，載《人民日報》，2023 年10 月15 日，第01 版。

b《 決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，載《人民日報》，2017 年10 月28 日，第01 版。

c《 中央經濟工作會議在北京舉行，習近平李克強作重要講話》，載《人民日報》，2018 年12 月22 日，第01 版。

d 何帆：《經濟全球化的三次浪潮》，載《世界知識》，1998 年第5 期，第29 頁。

e 經過GATT 主導下的八輪談判，關稅稅率有了較大幅度的下降，發達國家的平均關稅從1948 年的36% 降到90 年代中期的3.8%，發展中國家和地區同期降至12.7%， 非關稅壁壘也在很大程度上得到消除。

f 戴翔：《制度型開放：中國新一輪高水平開放的理論邏輯與實現路徑》，載《國際貿易》，2019 年第3 期，第8 頁。

g 余心玎、楊軍、王苒、王直：《全球價值鏈背景下中間產品貿易政策的選擇》，載《世界經濟研究》，2016 年第12 期，第47 頁。

h 戴翔：《制度型開放：中國新一輪高水平開放的理論邏輯與 實現路徑》，載《國際貿易》，2019 年第3 期，第8—9 頁。

i《 中央經濟工作會議在北京舉行，習近平李克強作重要講話》，載《人民日報》，2018 年12 月22 日，第01 版。

j《 中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，新 華網，2019 年11 月5 日，http：//www.xinhuanet.com/politics/ 2019-11/05/c_1125195786.htm， 訪問時間：2024 年2 月8 日。

k《 中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》， 中國政府網，2021 年3 月13 日，https：//www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/ content_5592681.htm？eqid=a1c81c4d00011cb500000 0066459c07c 訪問時間：2024 年2 月6 日。

l 胡再勇：《制度型開放與中國對外經濟關系重構》，載《外交評論》，2023 年第5 期，第7 頁。

m 常娛、錢學鋒：《制度型開放的內涵、現狀與路徑》，載《世界經濟研究》，2022 年第5 期，第94—95 頁。

n 東艷：《制度摩擦、協調與制度型開放》，載《華南師范大學學報（社會科學版）》，2019 年第2 期，第86 頁；趙蓓文：《制度型開放與中國參與全球經濟治理的實踐》，載《世界經濟研究》，2021 年第5 期，第6、7 頁。

o 崔凡：《國際高標準經貿規則的發展趨勢與對接內容》，載《學術前沿》，2022 年第1 期，第73、74 頁。

p 胡再勇：《制度型開放與中國對外經濟關系重構》，載《外交評論》，2023 年第5 期，第12 頁。

q 袁曉玲：《“一帶一路”產能合作高質量發展新思路》，載《國家治理》，2023 年第16 期，第25 頁。

r《 “ 一帶一路”十周年，產業園合作：助推高質量發展》， 中國政府網，2023 年10 月11 日，https：//www.gov.cn/ yaowen/tupian/202310/content_6908498.htm#1， 訪問時間：2024 年2 月6 日。

s 吳文成：《機制化建設助推“一帶一路”行穩致遠》，載《光明日報》，2023 年11 月1 日，第12 版。

t 許利平：《共建“一帶一路”：中國與東盟共同繁榮之路》， 載《光明日報》，2023 年5 月3 日，第04 版。

（截稿：2024 年3 月 責編：季忱哲）

作者簡介 胡再勇，外交學院國際經濟學院教授