省域國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃體系構(gòu)建的邏輯與實(shí)踐*——基于“規(guī)劃—設(shè)計(jì)—治理”的視角

虞舟魯 徐漢梁 何佑勇 林 霖 沈志勤 王 珂

(1.浙江大學(xué)環(huán)境與資源學(xué)院,浙江 杭州 310030;2.浙江省國(guó)土整治中心,浙江 杭州 310007;3.中國(guó)計(jì)量大學(xué)人文與外語(yǔ)學(xué)院,浙江 杭州 310018)

國(guó)土空間是由各種自然和人文要素組成的物質(zhì)實(shí)體,是國(guó)民從事各類活動(dòng)的場(chǎng)所和環(huán)境,是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)和資源[1]。高強(qiáng)度的人類活動(dòng)與劇烈的氣候變化使國(guó)土空間面臨的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題不斷突出,迫切需要開(kāi)展系統(tǒng)修復(fù)以提高生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性、提升國(guó)土空間品質(zhì)[2]。國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)是指遵循生態(tài)系統(tǒng)演替規(guī)律和內(nèi)在機(jī)理,基于自然地理格局,對(duì)生態(tài)功能退化、生態(tài)系統(tǒng)受損、生態(tài)網(wǎng)絡(luò)阻隔、空間格局失衡、自然資源開(kāi)發(fā)利用不合理的生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)和海洋空間,統(tǒng)籌和科學(xué)開(kāi)展系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)的活動(dòng)[3]。以往的國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)工作中多呈現(xiàn)單一化特征,多聚焦林、田、路、水、村等單一要素的整治活動(dòng),對(duì)整體空間問(wèn)題的把控不足,缺少系統(tǒng)性治理的思維,規(guī)劃引領(lǐng)與傳導(dǎo)措施相對(duì)匱乏。自然資源部門被賦予“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)、統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”的“兩個(gè)統(tǒng)一行使”職責(zé)[4],統(tǒng)籌開(kāi)展國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)工作,國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)工作開(kāi)始從原來(lái)單一要素的治理和單項(xiàng)修復(fù)工程的實(shí)施轉(zhuǎn)變?yōu)橄到y(tǒng)性的保護(hù)修復(fù),對(duì)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)的理論、方法等研究也進(jìn)入了新階段[5]。目前,對(duì)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)的研究大多聚焦于概念辨析、理論闡述和邏輯認(rèn)識(shí),例如曹宇等[6]辨析了國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)概念與理論,彭建等[7]等提出了國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)的基本邏輯,白中科等[8]對(duì)國(guó)土空間整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)與綜合治理進(jìn)行了深入探討。同時(shí),對(duì)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃有較多研究聚焦于修復(fù)分區(qū)的確定方法,例如方瑩等[9]提出了識(shí)別和確定區(qū)域的生態(tài)修復(fù)關(guān)鍵區(qū)域的方法,倪慶琳等[10]在南方地區(qū)探索了生態(tài)修復(fù)分區(qū)劃定的方法,謝余初等[11]通過(guò)研究生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供需匹配關(guān)系、空間聚集程度和協(xié)調(diào)關(guān)聯(lián)性,進(jìn)而探討區(qū)域國(guó)土生態(tài)修復(fù)的空間分區(qū)及其管控措施與建議。但是,目前國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃的理論認(rèn)知在工作價(jià)值邏輯、規(guī)劃體系構(gòu)建等方面尚未達(dá)成共識(shí),仍需進(jìn)行深入探討。本研究以面向需求層次的國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃為切入點(diǎn),借鑒國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)架,從“規(guī)劃—設(shè)計(jì)—治理”角度探索省域范圍內(nèi)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃體系的構(gòu)建邏輯,并提出國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃編制、實(shí)施與支撐3個(gè)體系的框架結(jié)構(gòu),以期為國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃研究以及相關(guān)工作開(kāi)展提供參考和借鑒。

1 面向需求層次的國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)

在高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)下,重新認(rèn)識(shí)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)的工作需求至關(guān)重要。國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)是國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)現(xiàn)的重要手段之一,也是國(guó)土空間相關(guān)利用行為不斷優(yōu)化的動(dòng)態(tài)過(guò)程。國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)具有多目標(biāo)性的特點(diǎn),在生態(tài)本底、區(qū)域環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)等存在差異的條件下,其工作需求也表現(xiàn)出顯著差異,可以概括為“功能修復(fù)—韌性提升—價(jià)值實(shí)現(xiàn)”3個(gè)遞進(jìn)的需求層次(見(jiàn)圖1)。

圖1 國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)的3個(gè)需求層次

1.1 基于問(wèn)題導(dǎo)向的功能修復(fù)需求

國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)的第一層次需求是解決已經(jīng)存在的生態(tài)損害問(wèn)題、消除生態(tài)安全隱患[12]。目前我國(guó)已開(kāi)展的廢棄礦山治理、海岸帶生態(tài)修復(fù)、荒漠化治理等實(shí)踐均屬于這一范疇,通過(guò)評(píng)價(jià)生態(tài)退化程度及資源環(huán)境承載能力,識(shí)別區(qū)域生態(tài)受損程度,按照系統(tǒng)修復(fù)的原則,重點(diǎn)針對(duì)土地、海洋、礦山、水域等要素提出對(duì)應(yīng)的生態(tài)修復(fù)措施,并形成了一些聚焦特定模塊的生態(tài)修復(fù)技術(shù)[13-15],具體表現(xiàn)為國(guó)土空間的過(guò)度開(kāi)發(fā)利用之下采取的一系列生態(tài)問(wèn)題修復(fù)措施與污染防治策略。從需求層次來(lái)看,基于問(wèn)題導(dǎo)向的國(guó)土空間生態(tài)修復(fù),實(shí)現(xiàn)功能修復(fù)是其第一層次的需求導(dǎo)向,以工程措施實(shí)現(xiàn)退化生態(tài)系統(tǒng)的重建與恢復(fù)為重點(diǎn),通過(guò)功能修復(fù)使受損國(guó)土空間得到修復(fù),生態(tài)功能達(dá)到安全底線之上。

1.2 基于系統(tǒng)導(dǎo)向的韌性提升需求

“韌性”概念最早被引入生態(tài)學(xué),是指系統(tǒng)擁有化解外來(lái)沖擊,并在危機(jī)出現(xiàn)時(shí)仍能維持其主要功能運(yùn)轉(zhuǎn)的能力[16],對(duì)生態(tài)系統(tǒng)韌性的維持是生態(tài)修復(fù)的關(guān)鍵目標(biāo)[17]。因此,國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)在解決顯性生態(tài)破壞的基礎(chǔ)上,以提升隱性的生態(tài)系統(tǒng)韌性作為第二層次需求。國(guó)土空間生態(tài)系統(tǒng)韌性提升應(yīng)以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能為基礎(chǔ),從區(qū)域尺度明確修復(fù)分區(qū)管理策略,為開(kāi)展實(shí)施生態(tài)修復(fù)工程提供適應(yīng)性操作框架[18]。山水林田湖草綜合治理、生態(tài)廊道構(gòu)建、生物多樣性維護(hù)等工作都突出了協(xié)同治理,從脆弱性與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)耦合分析的角度在一定區(qū)域范圍內(nèi)開(kāi)展系統(tǒng)性的修復(fù)工程[19-21],皆屬于這一層次。從生態(tài)系統(tǒng)的角度來(lái)看,韌性提升是以達(dá)到生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定基線為目標(biāo)實(shí)現(xiàn)值,通過(guò)實(shí)現(xiàn)功能修復(fù)、韌性提升兩個(gè)需求層次,有望解決國(guó)土空間生態(tài)功能缺陷的問(wèn)題。

1.3 基于品質(zhì)導(dǎo)向的價(jià)值實(shí)現(xiàn)需求

國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)與自然資源保護(hù)利用在本質(zhì)核心上是趨同的,是在人類社會(huì)系統(tǒng)與自然生態(tài)系統(tǒng)的相互滲透作用下推動(dòng)著人-地系統(tǒng)的正向演替和協(xié)調(diào)發(fā)展[22],促進(jìn)人與自然的和諧相處。對(duì)于自然生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生的問(wèn)題,人類社會(huì)系統(tǒng)通過(guò)適當(dāng)?shù)母深A(yù)加以修正并形成正向反饋,使自然生態(tài)系統(tǒng)能夠給人類社會(huì)系統(tǒng)提供更高品質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品與價(jià)值。類似于馬斯洛需求層次理論,人類需求從缺陷需求最終提升到增長(zhǎng)需求,國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)的對(duì)象——國(guó)土空間,也從功能缺陷轉(zhuǎn)向了價(jià)值外溢,這是國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)的第三層次需求。如礦山修復(fù)的礦地公園、城市生態(tài)修復(fù)的藍(lán)綠空間、土地整治的大地景觀,在實(shí)現(xiàn)功能修復(fù)、韌性提升的基礎(chǔ)上,可以提供優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)價(jià)值轉(zhuǎn)換。

2 基于“規(guī)劃—設(shè)計(jì)—治理”的國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃體系構(gòu)建邏輯

國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)是自然資源部門履行“兩個(gè)統(tǒng)一行使”的核心要求,它既是國(guó)土空間總體規(guī)劃的重要內(nèi)容,又自成體系形成完整的工作閉環(huán),具有一定的業(yè)務(wù)特性。因此在國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃編制與實(shí)施的體系構(gòu)建中,既要落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃體系的整體要求,又要實(shí)現(xiàn)工程實(shí)施的技術(shù)支撐作用[23],可以總結(jié)為“規(guī)劃—設(shè)計(jì)—治理”的體系構(gòu)建邏輯,即以國(guó)土空間規(guī)劃、國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)專項(xiàng)規(guī)劃、專項(xiàng)領(lǐng)域的“十四五”規(guī)劃等為引領(lǐng),以重點(diǎn)修復(fù)區(qū)域的單元、工程和項(xiàng)目設(shè)計(jì)為支撐,以系統(tǒng)修復(fù)和空間治理為手段,最終實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間生態(tài)安全與空間價(jià)值的全面提升(見(jiàn)圖2)。

圖2 基于“規(guī)劃—設(shè)計(jì)—治理”的國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)體系構(gòu)建邏輯

2.1 專項(xiàng)規(guī)劃引領(lǐng)項(xiàng)目設(shè)計(jì)

按照國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)框架,作為專業(yè)領(lǐng)域支撐的國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃屬于空間型的專項(xiàng)規(guī)劃,旨在通過(guò)系統(tǒng)評(píng)價(jià),明確規(guī)劃實(shí)施的重點(diǎn)領(lǐng)域與區(qū)域,統(tǒng)籌安排未來(lái)一定期限內(nèi)的重點(diǎn)工程與計(jì)劃,以強(qiáng)化宏觀引導(dǎo)為主。專項(xiàng)規(guī)劃要在不同尺度上建立起差異化的區(qū)域劃分,并突出對(duì)流域性、區(qū)域性的國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)需求的引導(dǎo)。同時(shí),根據(jù)規(guī)劃體系中“總體規(guī)劃—詳細(xì)規(guī)劃”的體系設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn),在國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃體系中也建立起“專項(xiàng)規(guī)劃—項(xiàng)目設(shè)計(jì)”的上下級(jí)傳導(dǎo)與深化的關(guān)系,作為項(xiàng)目實(shí)施的核心依據(jù)。

2.2 項(xiàng)目設(shè)計(jì)支撐修復(fù)治理

修復(fù)治理工程是開(kāi)展國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)系統(tǒng)工作的具體行為,在自然資源體系重構(gòu)的過(guò)程中,國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)工程的思路與過(guò)程也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變,羅明等[24]在國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)工程設(shè)計(jì)規(guī)范上開(kāi)展了一系列探索,基本梳理形成編制流程、基礎(chǔ)調(diào)查、分析評(píng)價(jià)、工程規(guī)劃、方案編制、論證協(xié)調(diào)和公眾參與等系統(tǒng)要求。工程設(shè)計(jì)是在實(shí)施區(qū)域開(kāi)展相關(guān)評(píng)估的基礎(chǔ)上,準(zhǔn)確識(shí)別生態(tài)安全隱患,提供對(duì)生態(tài)低影響的開(kāi)發(fā)和設(shè)計(jì)方向,為生態(tài)修復(fù)提供安全的設(shè)計(jì)、管理和政策指導(dǎo)。工程設(shè)計(jì)與技術(shù)體系的系統(tǒng)構(gòu)建是支撐修復(fù)治理工程實(shí)施的重要支撐。

2.3 治理修復(fù)實(shí)現(xiàn)藍(lán)圖目標(biāo)

國(guó)土空間治理是對(duì)國(guó)土空間系統(tǒng)組分進(jìn)行治理[25],是通過(guò)制定空間發(fā)展戰(zhàn)略布局和實(shí)施資源優(yōu)化配置手段來(lái)影響國(guó)土空間要素,優(yōu)化國(guó)土空間結(jié)構(gòu)和格局,以促進(jìn)國(guó)土空間功能提升和價(jià)值實(shí)現(xiàn)的安排和行動(dòng)過(guò)程[26]。國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)是國(guó)土空間治理在生態(tài)保護(hù)修復(fù)領(lǐng)域的實(shí)踐過(guò)程,通過(guò)治理修復(fù)完成設(shè)計(jì)要求,持續(xù)優(yōu)化國(guó)土空間利用格局、加強(qiáng)系統(tǒng)生態(tài)服務(wù)功能、提升空間資源的利用效率,從而實(shí)現(xiàn)規(guī)劃定位與藍(lán)圖。

3 浙江省省域國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃體系構(gòu)建實(shí)踐

國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃涉及較多政府部門,除自然資源部門職責(zé)以外,還涉及生態(tài)環(huán)境部門的生態(tài)環(huán)境治理,水利部門的水利工程管理和水土保持,住建部門的城市生態(tài)修復(fù),農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的鄉(xiāng)村人居環(huán)境提升等工作。各部門之間職責(zé)分散、資金分散、項(xiàng)目零散[27],即使在機(jī)構(gòu)改革后,在實(shí)施過(guò)程中依然還存在部門職責(zé)邊界不清晰等矛盾,不利于統(tǒng)籌系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù),也不符合資源統(tǒng)籌的發(fā)展觀念。究其原因,一方面是因?yàn)樯鷳B(tài)系統(tǒng)本身具有復(fù)雜性,山水林田湖草海等各要素之間的聯(lián)系較為復(fù)雜,生態(tài)修復(fù)也是復(fù)雜且系統(tǒng)的修復(fù)過(guò)程[28];另一方面,系統(tǒng)探索國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃還處于起步階段,對(duì)規(guī)劃的編制、實(shí)施與支撐的研究均有所欠缺。目前國(guó)內(nèi)各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)相對(duì)缺乏,沒(méi)有一個(gè)完善的規(guī)劃體系作為支撐,未厘清各層級(jí)、各階段規(guī)劃的部門職責(zé)和權(quán)限,國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃的體系化構(gòu)建對(duì)促進(jìn)系統(tǒng)工作的整體提升具有重要意義。基于“規(guī)劃—設(shè)計(jì)—治理”的構(gòu)建邏輯,從統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分類實(shí)施的角度出發(fā),可根據(jù)浙江省在國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃體系探索中的經(jīng)驗(yàn),建立基于不同規(guī)劃層級(jí)的縱向傳導(dǎo)的規(guī)劃編制體系,基于專項(xiàng)規(guī)劃、實(shí)施計(jì)劃與項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案的橫向深化的規(guī)劃實(shí)施體系和實(shí)現(xiàn)全流程的規(guī)劃支撐體系,可總結(jié)為“編制—實(shí)施—支撐”3個(gè)體系(見(jiàn)圖3)。

圖3 浙江省國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃體系框架

3.1 縱向傳導(dǎo)的規(guī)劃編制體系

省域國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃編制體系對(duì)應(yīng)省域行政管理的縱向治理體系,從上至下編制省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)3級(jí)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃,也與同級(jí)政府編制的總體規(guī)劃相匹配。不同層級(jí)的國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)因空間尺度的差異面臨的問(wèn)題不同,方法論也不同[29]。浙江省在省域國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃編制體系構(gòu)建過(guò)程中,不同的規(guī)劃尺度,其核心目標(biāo)與生態(tài)安全格局的構(gòu)建要點(diǎn)均有所差異(見(jiàn)圖4)。

圖4 浙江省“三級(jí)”國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃的多尺度框架

省級(jí)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)在規(guī)劃尺度上以“格局”為核心,推動(dòng)省域生態(tài)安全格局的建立,考慮生態(tài)系統(tǒng)的完整性、地理單元的連續(xù)性和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的可持續(xù)性,以系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)為主線,確立省域國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)的總體格局。基于陸海統(tǒng)籌的要求,浙江省國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃提出“四片六區(qū)”的國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)總體格局。省級(jí)尺度的規(guī)劃起到上下銜接的作用,銜接落實(shí)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略,也是對(duì)省域重點(diǎn)修復(fù)區(qū)域、重大修復(fù)工程的統(tǒng)籌部署。

市級(jí)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃是對(duì)省級(jí)規(guī)劃的深化細(xì)化,在規(guī)劃尺度上以“單元”為核心,指導(dǎo)市域范圍內(nèi)跨流域、跨區(qū)域生態(tài)修復(fù)重點(diǎn)工程實(shí)施,指導(dǎo)縣級(jí)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃的編制。以寧波市國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃為例,根據(jù)地理特征、流域劃分、陸海界限等因素,總體劃定了“八大單元”。市級(jí)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃通過(guò)分區(qū)傳導(dǎo)、指標(biāo)分解、工程布局、政策要求等方式,對(duì)縣級(jí)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃進(jìn)行指導(dǎo)和調(diào)控,具有承接性、協(xié)調(diào)性。

縣級(jí)尺度的國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃,具有較強(qiáng)的實(shí)施性,強(qiáng)調(diào)對(duì)重點(diǎn)生態(tài)問(wèn)題、重要生態(tài)節(jié)點(diǎn)的識(shí)別與修復(fù),因此縣級(jí)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃以工程落實(shí)為重點(diǎn)。以象山縣國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃為例,圍繞山水林田湖海等要素提出“十大工程”。縣級(jí)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)修復(fù)區(qū)域的問(wèn)題識(shí)別和指標(biāo)任務(wù)的落地,強(qiáng)化工程實(shí)施,承擔(dān)著規(guī)劃的傳導(dǎo)與落實(shí),強(qiáng)調(diào)對(duì)上級(jí)規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)的落地與實(shí)施,具有實(shí)施性、操作性。

3.2 橫向深化的規(guī)劃實(shí)施體系

國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)從規(guī)劃設(shè)計(jì)領(lǐng)域傳導(dǎo)至工程實(shí)施領(lǐng)域,在橫向上深化上可以分為專項(xiàng)規(guī)劃、實(shí)施計(jì)劃和項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案3個(gè)層次。專項(xiàng)規(guī)劃即是“三級(jí)”國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃,是制定生態(tài)修復(fù)政策、開(kāi)展生態(tài)修復(fù)工程實(shí)施的藍(lán)圖,是項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案的基礎(chǔ)。

由于國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃期限相對(duì)較長(zhǎng),在專項(xiàng)規(guī)劃與項(xiàng)目設(shè)計(jì)之間,需要通過(guò)實(shí)施針對(duì)規(guī)劃近期或重點(diǎn)領(lǐng)域編制的近期行動(dòng)計(jì)劃或?qū)ｍ?xiàng)工作計(jì)劃來(lái)指導(dǎo)、落實(shí)相關(guān)工作。不同業(yè)務(wù)主管部門根據(jù)部門職責(zé)編制相關(guān)專項(xiàng)工作計(jì)劃(見(jiàn)表1)。對(duì)于特別重要的領(lǐng)域工作,也可以省政府或省政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)小組的名義印發(fā)工作計(jì)劃,如浙江省的全域土地綜合整治是全國(guó)首創(chuàng)、持續(xù)引領(lǐng)的重要工作,由省政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布《浙江省鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)“十四五”行動(dòng)計(jì)劃》。實(shí)施計(jì)劃可根據(jù)工作推進(jìn)適時(shí)更新或調(diào)整部分內(nèi)容,如土地綜合整治工作在2022年納入浙江省政府“十大工程”,根據(jù)工作需要在原實(shí)施計(jì)劃的基礎(chǔ)上調(diào)整部分內(nèi)容、優(yōu)化實(shí)施目標(biāo),由省政府相關(guān)工作專班重新制訂《浙江省土地綜合整治工作方案(2023—2027年)》;省自然資源廳按照工作實(shí)施情況重新制訂《浙江省歷史遺留廢棄礦山三年工作計(jì)劃(2023—2025年)》等。綜上所述,實(shí)施計(jì)劃是對(duì)近期工作或?qū)ｍ?xiàng)領(lǐng)域的工作安排,其編制工作具有一定的特殊性、專業(yè)性和靈活性。

表1 浙江省國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)相關(guān)實(shí)施計(jì)劃

項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案是針對(duì)某一特定區(qū)域范圍開(kāi)展的生態(tài)修復(fù)工程設(shè)計(jì),是對(duì)具體項(xiàng)目的修復(fù)措施做出的實(shí)施性安排。《國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程實(shí)施方案編制規(guī)程》是國(guó)內(nèi)工程設(shè)計(jì)領(lǐng)域的重大工作創(chuàng)新,是保障各類工程科學(xué)實(shí)施的實(shí)施方案編制標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,并作為全國(guó)范圍內(nèi)的國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案編制的重要依據(jù)。浙江省在土地綜合整治、山水林田湖草綜合治理、海洋生態(tài)修復(fù)等領(lǐng)域,按照工作需求也對(duì)實(shí)施方案的編制制訂了規(guī)范要求,明確對(duì)基礎(chǔ)評(píng)價(jià)、實(shí)施范圍、工程布置、資金預(yù)算、實(shí)施計(jì)劃等編制要求,保障了單(跨)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地綜合整治、省級(jí)山水林田湖草一體化保護(hù)修復(fù)、省級(jí)藍(lán)色海灣等一系列省級(jí)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃的順利實(shí)施。同時(shí),對(duì)于中微觀層面的區(qū)域性國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃,杭州市也開(kāi)展了針對(duì)不同區(qū)域類型的技術(shù)探索,如以城市生態(tài)修復(fù)為重點(diǎn)的杭鋼區(qū)塊、以城郊生態(tài)涵養(yǎng)為重點(diǎn)的五常濕地、以鄉(xiāng)村土地整治為目的的徑山地區(qū)、以重要生態(tài)保護(hù)區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)的千島湖區(qū)域等。

3.3 全流程的規(guī)劃支撐體系

確保規(guī)劃編制技術(shù)的實(shí)施傳導(dǎo)是國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃的基礎(chǔ),需確保編制完成的規(guī)劃能有效實(shí)施運(yùn)行,且規(guī)劃能傳導(dǎo)至修復(fù)工程實(shí)施完成[30],因此規(guī)劃的實(shí)施需要長(zhǎng)效體系的支撐。高效的政策制度、創(chuàng)新的科技支撐、動(dòng)態(tài)的監(jiān)測(cè)預(yù)警、完善的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),正是規(guī)劃實(shí)施運(yùn)行的保障[31]。政策制度以責(zé)權(quán)清晰、激勵(lì)約束并重為核心,建立并完善評(píng)價(jià)制度、考核制度、財(cái)政制度、金融制度等政策;科技支撐以構(gòu)建生態(tài)保護(hù)和修復(fù)基礎(chǔ)研究、關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)、裝備研制、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)以及技術(shù)集成示范推廣與應(yīng)用為重點(diǎn),促進(jìn)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)科技支撐能力提升;監(jiān)測(cè)預(yù)警通過(guò)建立并完善生態(tài)修復(fù)規(guī)劃實(shí)施的評(píng)價(jià)和預(yù)警技術(shù)體系,從而全面提升省域范圍內(nèi)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)、自然保護(hù)地建設(shè)等重大工程實(shí)施情況的監(jiān)測(cè)能力;技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)包括建立符合浙江省實(shí)際的國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)實(shí)施、監(jiān)測(cè)、評(píng)估、驗(yàn)收等標(biāo)準(zhǔn)體系,系統(tǒng)指導(dǎo)全流程實(shí)施的技術(shù)工作。通過(guò)構(gòu)建規(guī)劃支撐體系,整體建立“實(shí)施—績(jī)效—監(jiān)測(cè)—評(píng)價(jià)—預(yù)警—優(yōu)化”的機(jī)制(見(jiàn)圖2)。

4 構(gòu)建邏輯與規(guī)劃體系的耦合關(guān)系

由圖5可以看出,浙江省在探索與構(gòu)建國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃體系的實(shí)踐,是對(duì)基于“規(guī)劃—設(shè)計(jì)—治理”的構(gòu)建邏輯的實(shí)現(xiàn)與總結(jié)。國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)工作以規(guī)劃為起點(diǎn),重點(diǎn)強(qiáng)化區(qū)域引導(dǎo),結(jié)合不同層級(jí)的專項(xiàng)規(guī)劃形成規(guī)劃編制體系,即“規(guī)劃”過(guò)程,是對(duì)省域內(nèi)整體生態(tài)問(wèn)題與修復(fù)方向的定位,是對(duì)戰(zhàn)略的研判。同時(shí)專項(xiàng)規(guī)劃又是實(shí)施體系的重要組成部分,在工程橫向深化上作為起點(diǎn)。“設(shè)計(jì)”是對(duì)規(guī)劃的深化,面向工程實(shí)施,內(nèi)容更加具體而細(xì)致,更側(cè)重于在中微觀層面形象地處理國(guó)土空間的物質(zhì)形態(tài)關(guān)系,使國(guó)土空間各組成要素、各區(qū)域之間的相互空間關(guān)系更加完善和精細(xì)化,深度更高。進(jìn)而通過(guò)國(guó)土空間治理,實(shí)現(xiàn)要素關(guān)系優(yōu)化,既包括人-地關(guān)系,也包括人-人關(guān)系和地-地關(guān)系[32]。從構(gòu)建邏輯向規(guī)劃體系的管理來(lái)看,實(shí)施體系是最重要的載體,在國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)系統(tǒng)實(shí)施過(guò)程中,即“治理”過(guò)程,又是人-地的協(xié)調(diào)過(guò)程,最終實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間結(jié)構(gòu)與布局的優(yōu)化。從規(guī)劃體系對(duì)構(gòu)建邏輯的反饋來(lái)看,規(guī)劃支撐體系的建設(shè)意義重大。政策制度、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)與創(chuàng)新,對(duì)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)這項(xiàng)新生工作尤為重要,而監(jiān)測(cè)預(yù)警、科技服務(wù),體現(xiàn)在國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)的“實(shí)施—績(jī)效—監(jiān)測(cè)—評(píng)價(jià)—預(yù)警—優(yōu)化”各個(gè)環(huán)節(jié)中,是對(duì)“規(guī)劃—設(shè)計(jì)—治理”的全面反饋,具有重要意義。

圖5 “規(guī)劃—設(shè)計(jì)—治理”的邏輯過(guò)程與國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃體系的耦合

5 結(jié) 語(yǔ)

國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)從過(guò)去的單一要素轉(zhuǎn)變?yōu)槿蚨嘁叵到y(tǒng)治理,其系統(tǒng)性、整體性大大增強(qiáng),修復(fù)的難度也較以往有不少提升。從需求層次來(lái)看,國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)基本形成“功能修復(fù)—韌性提升—價(jià)值實(shí)現(xiàn)”3個(gè)需求層次。在國(guó)土空間規(guī)劃的背景下,國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)的“規(guī)劃—設(shè)計(jì)—治理”3個(gè)系統(tǒng)閉環(huán)正在形成,國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)的理論與實(shí)踐也愈加受到關(guān)注,但目前規(guī)劃體系的建立仍需進(jìn)一步深化。本研究基于“規(guī)劃—設(shè)計(jì)—治理”的視角,結(jié)合國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃編制實(shí)踐的思考,提出了“編制—實(shí)施—支撐”的三大體系,分別為基于不同規(guī)劃層級(jí)的縱向傳導(dǎo)的規(guī)劃編制體系,基于規(guī)劃、實(shí)施計(jì)劃與工程設(shè)計(jì)的橫向深化的規(guī)劃實(shí)施體系以及實(shí)現(xiàn)全流程的規(guī)劃支撐體系,并以浙江省域?yàn)槔U述了省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)3個(gè)層級(jí)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃編制實(shí)踐。本研究對(duì)浙江省的實(shí)踐探索與經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)歸納,以期為國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃體系的構(gòu)建與不斷完善提供理論依據(jù),為系統(tǒng)化開(kāi)展國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)工作探索提供實(shí)施路徑。