公共衛(wèi)生治理專家咨詢制度的法治探尋

宋華琳 鄭琛

摘 要：專家咨詢制度是公共衛(wèi)生治理中提升科學(xué)理性的重要機(jī)制。專家咨詢適用于專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)，涉及重大公共利益和具有高度爭議性的決策事項(xiàng)。應(yīng)探究行政任務(wù)與專家咨詢形式之間的匹配性，在處于科學(xué)前沿并兼具高度政策考量的公共衛(wèi)生治理領(lǐng)域，合議制咨詢形式更具制度優(yōu)勢。應(yīng)健全專家遴選機(jī)制，從專家個人資質(zhì)和成員構(gòu)成兩個角度明確遴選標(biāo)準(zhǔn)，完善專家遴選程序。在專家咨詢程序方面，應(yīng)健全專家利益沖突回避制度，完善專家咨詢會議制度和會議程序，專家咨詢意見對行政機(jī)關(guān)不具備法律上的拘束力，但具有事實(shí)上的影響力。應(yīng)構(gòu)建專家咨詢制度的監(jiān)督機(jī)制，完善專家咨詢公開制度，加強(qiáng)咨詢專家的說明理由要求，激活司法審查的監(jiān)督功能。

關(guān)鍵詞：公共衛(wèi)生治理；專家咨詢；專家遴選；專家咨詢程序；可問責(zé)性

作者簡介：宋華琳，南開大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師（天津 300350）；鄭琛，南開大學(xué)法學(xué)院博士研究生（天津 300350）

基金項(xiàng)目：國家社科基金重大項(xiàng)目“突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件防控的法治體系研究”（20&ZD188）

DOI編碼： 10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2024.02.009

一、問題的提出

在社會高度分工以及行政廣泛介入的現(xiàn)代社會，面對處于科學(xué)前沿并兼具高度政策考量的公共衛(wèi)生議題，行政機(jī)關(guān)更加倚重預(yù)防醫(yī)學(xué)、臨床醫(yī)學(xué)等領(lǐng)域的專業(yè)知識作為行政決策的基礎(chǔ)，在決策前向外部專家征求意見的專家咨詢活動，成為提升行政決策科學(xué)理性和正當(dāng)性的重要機(jī)制。例如，美國聯(lián)邦衛(wèi)生和人類服務(wù)部的專家咨詢委員會多達(dá)262個，位居聯(lián)邦各機(jī)構(gòu)之首；各州也在公共衛(wèi)生領(lǐng)域設(shè)置了諸多咨詢委員會。美國于1972年出臺《聯(lián)邦咨詢委員會法》，將咨詢委員會的設(shè)置、運(yùn)行、監(jiān)督和終止制度予以法定化。

我國在《突發(fā)事件應(yīng)對法》《疫苗管理法》《食品安全法》《中醫(yī)藥法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等公共衛(wèi)生法律法規(guī)中規(guī)定了專家咨詢制度；國務(wù)院衛(wèi)生行政部門成立了疾病預(yù)防控制專家委員會，下設(shè)疾病預(yù)防控制管理、艾滋病與性病防治等9個分委會。但我國目前對專家咨詢制度尚無統(tǒng)一立法，單行法也未作出具體的規(guī)則設(shè)計，實(shí)踐中對專家咨詢的利用，更側(cè)重公共衛(wèi)生風(fēng)險的應(yīng)對，尚未對專家咨詢制度的實(shí)體要件和程序規(guī)則加以系統(tǒng)規(guī)定，何時啟動專家咨詢，聘請哪些專家，專家咨詢程序?yàn)楹危瑢＜易稍円庖娦Яθ绾危€缺少整齊劃一的規(guī)定，專家咨詢制度缺少一幅完整的法治構(gòu)圖。

本文聚焦當(dāng)下公共衛(wèi)生治理實(shí)踐，結(jié)合行政法學(xué)、公共管理學(xué)、科學(xué)社會學(xué)等多學(xué)科的學(xué)理討論，通過對行政機(jī)關(guān)網(wǎng)站、官方媒體、商業(yè)媒體、自媒體相關(guān)報道等寫實(shí)資料的考察，檢視我國公共衛(wèi)生治理中專家咨詢涉及的事務(wù)范圍，梳理專家咨詢的形式，反思我國在專家遴選機(jī)制、專家咨詢程序以及專家可問責(zé)性等方面的制度設(shè)計和實(shí)踐樣態(tài)，以探討專家咨詢機(jī)制的行政法治之維。本研究雖然聚焦公共衛(wèi)生領(lǐng)域中的專家咨詢制度，但仍試圖從中提煉出有關(guān)專家咨詢組織架構(gòu)、專家咨詢程序規(guī)則等一般意義的思考，以期推動行政法學(xué)總論中專家咨詢法治化的理論研究與制度建構(gòu)。

二、專家咨詢的事務(wù)范圍與形式類型

（一）專家咨詢涉及的事務(wù)范圍及啟動標(biāo)準(zhǔn)

在公共衛(wèi)生治理實(shí)踐中，何時啟動專家咨詢機(jī)制，行政機(jī)關(guān)往往擁有一定的裁量權(quán)。那么，行政機(jī)關(guān)應(yīng)就哪些公共衛(wèi)生議題征求專家的意見？啟動專家咨詢機(jī)制的標(biāo)準(zhǔn)為何？

一般而言，當(dāng)行政組織的專業(yè)知識不敷行政任務(wù)之需時，更應(yīng)引入專家咨詢機(jī)制。在行政決策的“專家”模型下，假定專業(yè)化的行政機(jī)關(guān)有著知識和信息優(yōu)勢，可以更好地整合信息和技術(shù)資源，矯正因信息不對稱和外部性所帶來的信息失靈。例如，衛(wèi)生行政人員通常具有醫(yī)學(xué)、衛(wèi)生管理等相關(guān)知識背景，在實(shí)踐中掌握大量與公共衛(wèi)生治理相關(guān)的資料和信息，且可以通過“干中學(xué)”積累治理經(jīng)驗(yàn)。此外，我國還組建各級疾病預(yù)防控制中心等事業(yè)單位，并設(shè)置流行病學(xué)、免疫規(guī)劃等首席專家，建構(gòu)公共衛(wèi)生治理專業(yè)隊(duì)伍，提升了公共衛(wèi)生治理能力。

但在公共衛(wèi)生治理實(shí)踐中，就新發(fā)流行病的風(fēng)險評估和研判、診療方案等技術(shù)指南的制定以及疫苗接種異常反應(yīng)的事故調(diào)查等行政任務(wù)而言，往往具有高度技術(shù)性、專業(yè)性和科學(xué)上的不確定性，微生物學(xué)、免疫學(xué)、病原生物學(xué)、流行病與衛(wèi)生統(tǒng)計學(xué)等領(lǐng)域的專家具備行政官員所不具備的專業(yè)技能、經(jīng)驗(yàn)或知識。此時啟動專家咨詢程序，可將外部力量導(dǎo)入行政過程，彌補(bǔ)行政機(jī)關(guān)專業(yè)知識的不足。此外，諸如傳染病防控措施的出臺、基本藥物目錄的制定、醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革等重大行政決策，涉及攸關(guān)的公共利益，或具有高度爭議性。此時引入專家咨詢機(jī)制，不僅可以汲取科學(xué)技術(shù)專家、法律與政策專家的專業(yè)知識，為行政決策提供科學(xué)基礎(chǔ)、事實(shí)根據(jù)，還可以融入公眾參與的部分要素，反映出不同科學(xué)見解間的縱橫捭闔，使得行政機(jī)關(guān)可以在科學(xué)和民主的緊張之間達(dá)成相對更優(yōu)的選擇。

未來可在相關(guān)公共衛(wèi)生立法中，盡量明確應(yīng)當(dāng)啟動公共衛(wèi)生治理專家咨詢的法定情形，并賦予行政機(jī)關(guān)在特定情形下啟動專家咨詢程序的裁量權(quán)。例如，在發(fā)生傳染病疫情后，行政機(jī)關(guān)在采取集中隔離、應(yīng)急接種、交通管制、封鎖區(qū)域等防控措施時，應(yīng)當(dāng)征求專家委員會的意見。

（二）專家咨詢的形式類型及各自適用場景

在決定啟動專家咨詢程序后，隨即而來的問題是，專家咨詢有哪些形式？面對某項(xiàng)公共衛(wèi)生治理議題應(yīng)采取何種咨詢形式？如何選擇與行政任務(wù)相適應(yīng)的咨詢形式？專家咨詢可以采取論證會、書面咨詢、委托咨詢論證等形式。公共衛(wèi)生治理專家咨詢的形式主要包括相對制度化的專家咨詢會議機(jī)制和相對非正式化的個別征求意見機(jī)制。

（1）組織專家召開專家咨詢會議。例如，當(dāng)事人對職業(yè)病診斷機(jī)構(gòu)作出的職業(yè)病診斷有異議的，可以申請鑒定，由相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜医M成職業(yè)病診斷鑒定會議出具專業(yè)意見。專家咨詢會議呈現(xiàn)出合議制的樣態(tài)，通過會議討論，可以使專家們在觀點(diǎn)上交鋒碰撞，以逐步形成科學(xué)共識。專家咨詢會議也為行政機(jī)關(guān)、專家以及利益相關(guān)方提供溝通協(xié)商的平臺，通過平等對話、說理論證、反思調(diào)整，各方主體可以真正了解公共衛(wèi)生政策議題以及彼此立場，最終達(dá)成理性共識，賦予行政決策以正當(dāng)性基礎(chǔ)。但要開好專家咨詢會議，也要付出可觀的成本，如協(xié)調(diào)專家時間、支付專家交通費(fèi)等。舉行咨詢會議時，個別時候咨詢專家也會私下相互交流，有時話語權(quán)相對較重的專家可能會影響咨詢會議的決策方向，這可能有損咨詢程序的公正性和咨詢結(jié)果的實(shí)體合理性。

（2）向個別專家征求意見。例如，就是否終止突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)而言，衛(wèi)生行政部門可以征求公共衛(wèi)生、法律、公共管理等學(xué)科專家的意見。相較于專家咨詢會議而言，向個別專家書面征求意見時，沒有正式化的程序約束，有助于節(jié)省行政成本、提高行政效率。但此時也可能出現(xiàn)程序?qū)用娴捻б猓藭r究竟向哪些專家征求意見，對個別意見如何進(jìn)行歸納、整理和反饋，都缺少一定之規(guī)。而且公共衛(wèi)生治理可能涉及多學(xué)科的科學(xué)政策問題，專家個人則一般只在個別領(lǐng)域具備專業(yè)知識，向個別專家征求意見無法達(dá)到集思廣益的效果，也難以為行政決策提供民主正當(dāng)性。

應(yīng)探究行政任務(wù)與專家咨詢形式之間的匹配性、關(guān)聯(lián)度，進(jìn)而選擇最佳的專家咨詢形式。行政任務(wù)的復(fù)雜性、專業(yè)性、綜合性越高，越有可能采取專家咨詢會議形式。如果咨詢議題涉及多領(lǐng)域?qū)I(yè)知識，涉及不同群體利益，存在較大爭議，則宜通過專家咨詢會議的形式，加強(qiáng)專家之間、專家與其他主體之間的互動。相對而言，向個別專家征求意見的形式一般限于涉及因素較少、不具有綜合性、相對簡單、爭議不大的事項(xiàng)。

在公共衛(wèi)生治理領(lǐng)域，咨詢議題往往涉及預(yù)防醫(yī)學(xué)、臨床醫(yī)學(xué)、衛(wèi)生事業(yè)管理、衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)學(xué)等多學(xué)科知識，涉及平等權(quán)、自由權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、健康權(quán)等權(quán)利的保障與權(quán)衡，此時，專家咨詢委員會、專家組、專家咨詢會議等合議制咨詢形式更具制度優(yōu)勢。例如，罕見病防治工作涉及診斷治療的技術(shù)方法，涉及藥品的安全性、有效性和質(zhì)量可控性，也受我國經(jīng)濟(jì)、人口、社會保障水平等條件的影響。因此，國家衛(wèi)生健康委邀請了來自診斷治療、衛(wèi)生政策、衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)、藥品保障、藥物經(jīng)濟(jì)、社會保障、醫(yī)學(xué)遺傳、醫(yī)學(xué)倫理和醫(yī)療保障等多個專業(yè)領(lǐng)域的專家，組成罕見病診療與保障專家委員會，為罕見病管理工作提供咨詢意見。

三、咨詢專家的遴選機(jī)制

公共衛(wèi)生治理議題可能面臨事實(shí)不確定、價值有爭議、風(fēng)險較高、決策緊迫等難題，對咨詢專家的資質(zhì)和能力提出了更高的要求。但實(shí)踐中，仍存在遴選標(biāo)準(zhǔn)形式化，根據(jù)“帽子”確定專家的現(xiàn)象；在公共衛(wèi)生政策形成、診療方案制定等具體議題中應(yīng)選擇哪些專家參與，也時常引起爭議；包括國家衛(wèi)生健康委醫(yī)療機(jī)構(gòu)感染防控專家委員會在內(nèi)的諸多專家名單，既無公開征集的程序，也未事后說明遴選過程和標(biāo)準(zhǔn)，公眾難以管窺遴選程序玄奧。因此，應(yīng)構(gòu)建專家遴選機(jī)制，明確咨詢專家的遴選標(biāo)準(zhǔn)，完善專家遴選程序。

（一）明確專家遴選標(biāo)準(zhǔn)

應(yīng)從專家個人資質(zhì)和專家構(gòu)成均衡性兩個角度，來明確咨詢專家的遴選標(biāo)準(zhǔn)。

1. 專家個人的資質(zhì)要求

“專家”是運(yùn)用專業(yè)知識去影響行政決策的特殊的政策參與者。相對于“專業(yè)人士”而言，更為頂尖、杰出的專業(yè)人士才是專家，專家應(yīng)該是所處領(lǐng)域的“出類拔萃之士”。專家之“專”，體現(xiàn)于他擁有非專業(yè)人士所不具備的知識和技能，因自己的教育背景、學(xué)識才能、豐富經(jīng)驗(yàn)和過往獎掖，而成為專業(yè)共同體中金字塔尖上的人物；專家還應(yīng)恪守專家責(zé)任，符合道德、倫理與品質(zhì)上的要求。

其一，專家是“在越來越小范圍內(nèi)知道越來越多事情的人”，現(xiàn)代社會分工的精細(xì)化程度越來越深，公共衛(wèi)生治理對專業(yè)性的要求更高，只有尋找在相關(guān)領(lǐng)域長期工作、進(jìn)行深入研究，具有專門貢獻(xiàn)的專家，才能更好地解決公共衛(wèi)生治理問題。其二，專家應(yīng)具備將理論與政策實(shí)踐相結(jié)合的能力。遴選的咨詢專家不應(yīng)僅是坐而論道的“純理論”專家，還應(yīng)對實(shí)務(wù)工作有一定了解。真實(shí)世界中的公共衛(wèi)生治理問題并非存在涇渭分明的學(xué)科界限，而往往是跨學(xué)科的。咨詢專家不僅要有學(xué)術(shù)專長，還應(yīng)理解公共衛(wèi)生政策議題中的焦點(diǎn)所系、方向所在。例如，在國務(wù)院深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三屆專家咨詢委員會的21名成員中，有4人是連任三屆的醫(yī)改專家，有5人是第二屆續(xù)任的專家，這有助于專家熟悉公共衛(wèi)生治理議題，進(jìn)而提出有的放矢的建議。其三，專家應(yīng)具有一定的奉獻(xiàn)精神，應(yīng)有為公共事務(wù)付出時間、精力和學(xué)識的意愿，愿意承擔(dān)相對繁重的咨詢?nèi)蝿?wù)。專家難免因?qū)W科知識和個人偏好而存有先見，有時也可能屈從于來自行政和政治層面的壓力，或受到商業(yè)利益的不當(dāng)影響。因此，應(yīng)選擇恪守學(xué)術(shù)倫理，具有良好職業(yè)道德和學(xué)術(shù)操守的專家。

2. 專家構(gòu)成的合理均衡

應(yīng)打破專家客觀、中立的預(yù)設(shè)。專家并非生活在真空中，在政策網(wǎng)絡(luò)中易受政府官員的影響，在科學(xué)網(wǎng)絡(luò)中易受來自科學(xué)共同體的其他專家影響。因此，應(yīng)注重咨詢專家構(gòu)成的均衡性，尋求觀點(diǎn)和意見的多元化。

首先，不同專業(yè)背景的專家會對公共衛(wèi)生決策的實(shí)體內(nèi)容產(chǎn)生不同的影響。不同專業(yè)有不同的理論基礎(chǔ)、觀察視角和研究方法，也涉及現(xiàn)實(shí)的專業(yè)共同體利益，學(xué)科背景的差異使得專家對同一討論議題可能有不同的認(rèn)知。例如，科學(xué)家可能更強(qiáng)調(diào)科學(xué)的依據(jù)和證據(jù)支撐，衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)學(xué)專家更為關(guān)注公共衛(wèi)生治理中的成本與收益，法學(xué)專家更關(guān)注法治概念、法治原則的踐行。即便同為醫(yī)學(xué)領(lǐng)域，中醫(yī)專家和西醫(yī)專家也常常存在認(rèn)識上的分歧。因此，在公共衛(wèi)生治理中應(yīng)注重專家在學(xué)科背景和學(xué)術(shù)立場上的適當(dāng)均衡，防止出現(xiàn)專家遴選中的“一邊倒”現(xiàn)象。

在公共衛(wèi)生治理中，預(yù)防醫(yī)學(xué)、臨床醫(yī)學(xué)等生物醫(yī)學(xué)專家發(fā)揮著重要作用，但也應(yīng)重視社會科學(xué)領(lǐng)域?qū)＜业膮⑴c。公共衛(wèi)生事件會對社會福利、教育、就業(yè)和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，諸多復(fù)雜的社會問題需要專業(yè)判斷和科學(xué)應(yīng)對。法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理學(xué)、社會學(xué)等社科領(lǐng)域?qū)＜业囊耄兄跊Q策者更全面地理解公共衛(wèi)生風(fēng)險中的法律、政策、經(jīng)濟(jì)問題，從而形成更好的公共衛(wèi)生決策。例如，在國務(wù)院深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三屆專家咨詢委員會的21名成員中，直接來自醫(yī)療系統(tǒng)的專家共有13人，占比達(dá)到了62%；非醫(yī)療系統(tǒng)專家有8人，其中，3人研究醫(yī)改政策和衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)學(xué)，2人研究社會保障問題；1人研究財政問題，1人研究醫(yī)院管理，1人研究人事和事業(yè)單位管理。這在一定程度上體現(xiàn)了社會科學(xué)專家在公共衛(wèi)生治理中的作用，但相對于科學(xué)技術(shù)專家而言，社會科學(xué)專家的人數(shù)相對較少，參與節(jié)點(diǎn)相對較晚，對公共衛(wèi)生政策實(shí)體內(nèi)容的影響力相對較弱。

其次，專家的實(shí)踐經(jīng)歷、所在單位，構(gòu)成了判斷咨詢專家成員是否均衡的基準(zhǔn)。不同專家有不同的職業(yè)生涯軌跡，在政策網(wǎng)絡(luò)中所處地位的差異，身處“單位”的不同性質(zhì)，都給其思維方式和行為模式打上了相應(yīng)的烙印，也使專家形成了不同的關(guān)切。身處政府機(jī)關(guān)、疾控機(jī)構(gòu)的專家，會更多考慮公共衛(wèi)生政策制定和實(shí)施所面臨的行政資源、社會經(jīng)濟(jì)成本等要素；跨國公司、大中型企業(yè)中的專家更多考慮產(chǎn)業(yè)界利益和科技發(fā)展，如關(guān)注mRNA疫苗是否能引入中國，關(guān)心新興科技是否能推動醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展；高等學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)的專家相對獨(dú)立于行政系統(tǒng)與商業(yè)利益之外，他們更擅長對公共衛(wèi)生問題展開科學(xué)層面的研究，但可能難以管窺公共衛(wèi)生治理的真實(shí)圖景，所提出的咨詢建議有時也構(gòu)成無法落地的書生之見。因此，多元參差或許才能構(gòu)成事物的常態(tài)，公共衛(wèi)生治理領(lǐng)域更需來自行政部門、疾控機(jī)構(gòu)、高等學(xué)校、科研院所、跨國公司、大中型企業(yè)的專家，他們代表不同的利益群體，圍繞公共衛(wèi)生治理展開討論互動，這也體現(xiàn)了合作治理的要義。例如，原衛(wèi)生部疾病預(yù)防控制專家委員會免疫規(guī)劃分委會共有29名專家委員，其中17名專家來自中央和地方疾控等直屬事業(yè)單位，6名專家來自醫(yī)院，3名專家來自企業(yè)，2名專家來自高校，1名專家來自基金會，這大致反映了我國免疫規(guī)劃專家的分布情況，體現(xiàn)了人員結(jié)構(gòu)的均衡性。此外，還可以進(jìn)一步限定各單位在合議制專家咨詢組織中的人數(shù)。例如，在國家疾病預(yù)防控制標(biāo)準(zhǔn)委員會中，同一單位在同一專業(yè)委員會任職的委員原則上不得超過3名。

（二）完善專家遴選程序

衛(wèi)生行政部門和醫(yī)學(xué)等領(lǐng)域?qū)＜彝幱诠残l(wèi)生政策網(wǎng)絡(luò)之中，通過長期交流合作，形成了相互熟稔、由“行政部門—醫(yī)學(xué)精英”組成的科學(xué)政策共同體，國家衛(wèi)健委等行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)了遴選專家的過程。實(shí)際上承擔(dān)了科學(xué)政策和日常管理工作的中下層官員，在專家的提名推薦、遴選聘請方面，有著相當(dāng)?shù)牟昧靠臻g，目前不同領(lǐng)域、不同事務(wù)的專家遴選程序往往缺少一定之規(guī)，行政機(jī)關(guān)在遴選專家時甚至具有一定的偶然性。他們可能會考慮，國內(nèi)在這個領(lǐng)域有哪些知名專家；也會考慮，哪些專家可能是致力于“純”學(xué)術(shù)研究的專家，哪些是更樂于參與政府決策咨詢的專家，哪些是經(jīng)常發(fā)出不同聲音的專家，哪些是相對更為“配合”行政意圖的專家，有時行政機(jī)關(guān)相對傾向選擇更具合作姿態(tài)的專家。因此，應(yīng)完善專家遴選程序，明確咨詢專家適格條件，規(guī)范和控制行政機(jī)關(guān)及其工作人員的裁量權(quán)。

其一，行政機(jī)關(guān)宜向社會發(fā)布征集公告，采取個人申請、組織推薦、定向邀請等方式提名專家人選。實(shí)踐中可以檢索到諸多專家咨詢委員會成員名單，但公開征集公共衛(wèi)生咨詢專家的例證并不多見。衛(wèi)生行政部門通過日常形成的衛(wèi)生政策學(xué)術(shù)研究網(wǎng)絡(luò)，借助中華醫(yī)學(xué)會、中華預(yù)防醫(yī)學(xué)會等專業(yè)學(xué)會，已大致了解公共衛(wèi)生治理領(lǐng)域的專家概況，多傾向于邀請已經(jīng)結(jié)識或建立經(jīng)常聯(lián)系的專家，或向特定的學(xué)會協(xié)會、高等院校、科研院所征集專家人選建議。建議未來完善咨詢專家征集機(jī)制，擴(kuò)大專家人選的推薦主體資格，除保留少數(shù)行政機(jī)關(guān)定向邀請的名額外，行政機(jī)關(guān)應(yīng)通過官方網(wǎng)站、新聞媒體等途徑發(fā)布專家征集公告，說明遴選標(biāo)準(zhǔn)、所需填報信息以及推薦渠道，專家所在單位、學(xué)術(shù)團(tuán)體等社會組織、資深專家等宜有權(quán)推薦專家人選，專家也可以毛遂自薦。

其二，行政機(jī)關(guān)可組成遴選小組，對候選專家進(jìn)行審核甄選。遴選小組成員可以包括本機(jī)關(guān)工作人員、其他相關(guān)部門和單位的工作人員以及公共衛(wèi)生領(lǐng)域的資深專家等。遴選小組應(yīng)根據(jù)專家遴選標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合候選專家提交材料以及網(wǎng)絡(luò)檢索的信息，評估候選專家是否具備公共衛(wèi)生領(lǐng)域的專業(yè)知識、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；審查候選專家提交的其從事相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動的信息，判斷是否構(gòu)成利益沖突；根據(jù)不同的公共衛(wèi)生治理議題，平衡候選專家在學(xué)科專業(yè)、觀點(diǎn)傾向、供職機(jī)構(gòu)等方面的構(gòu)成。此外，應(yīng)將審核甄選過程和討論內(nèi)容做成書面記錄，并歸檔保存，以確保遴選過程可追溯、可核查。

其三，行政機(jī)關(guān)應(yīng)將專家遴選結(jié)果予以公示，說明遴選過程，接受社會監(jiān)督。公共衛(wèi)生治理實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)在公示咨詢專家名單時，往往僅抽象地說明引入專家咨詢的目的，對專家遴選過程或避而不談，或只是浮光掠影式地加以說明。專家遴選機(jī)制的公正、公開，對于提升專家咨詢質(zhì)量，提升行政決策的可接受性，都具有重要意義。在未來，應(yīng)就公共衛(wèi)生治理中專家遴選的結(jié)果說明理由，向公眾說明專家遴選的方式、程序和考量因素，展示遴選過程如何確保咨詢專家的專業(yè)性和均衡性。

四、專家咨詢程序的完善

作為行政程序法一部分的專家咨詢程序具有雙重功能。一方面，程序是影響實(shí)體內(nèi)容的結(jié)構(gòu)性前提要件，良好的程序設(shè)計有助于專家形成客觀中立的意見，有助于行政機(jī)關(guān)作出理性正確的行政決策；另一方面，程序法可以約束專家的裁量權(quán)，發(fā)揮對行政權(quán)的規(guī)范控制功能。我國在專家咨詢程序規(guī)則方面尚缺乏完備的制度設(shè)計，公共衛(wèi)生治理實(shí)踐中出現(xiàn)了諸多爭議，例如，有知名專家在參與制定診療方案時被質(zhì)疑涉嫌利益輸送；行政機(jī)關(guān)與公共衛(wèi)生咨詢專家的關(guān)系也尚不明確。未來應(yīng)完善公共衛(wèi)生治理專家咨詢程序，健全專家利益沖突回避制度，明確專家咨詢會議制度，厘清專家意見對行政機(jī)關(guān)的法律效力。

（一）健全專家利益沖突回避制度

在公共衛(wèi)生治理領(lǐng)域，有來自病毒學(xué)、免疫學(xué)、流行病學(xué)、臨床醫(yī)學(xué)等學(xué)科的科學(xué)家，還有來自法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理學(xué)等領(lǐng)域的社會科學(xué)專家。他們一方面有著經(jīng)世濟(jì)用的情懷，樂于為公共衛(wèi)生治理中的政策形成和個案決定提供咨詢意見，另一方面也會為醫(yī)藥科技和醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展提供服務(wù)，如與市場主體合作研發(fā)產(chǎn)品和工藝，參與成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目，就科學(xué)技術(shù)和政策法規(guī)問題接受企業(yè)咨詢并獲報酬。當(dāng)專家一方面參與以公共利益為依歸的衛(wèi)生行政決策過程，同時又與產(chǎn)業(yè)界發(fā)生商業(yè)利益的聯(lián)結(jié)時，可能存在利益沖突。雖然《重大行政決策程序暫行條例》第20條規(guī)定，選擇專家應(yīng)確保中立性，不得選擇與決策事項(xiàng)有直接利害關(guān)系的專家，但就利益沖突的實(shí)體判斷標(biāo)準(zhǔn)、回避的程序規(guī)則而言，整齊劃一的制度設(shè)計尚付闕如。公共衛(wèi)生治理中專家利益沖突回避制度或許應(yīng)包括以下要點(diǎn)：

其一，在征求專家咨詢意見之前，行政機(jī)關(guān)應(yīng)向?qū)＜艺f明咨詢的公共衛(wèi)生議題，說明利益沖突規(guī)則，要求專家提交相關(guān)經(jīng)濟(jì)信息。專家應(yīng)向行政機(jī)關(guān)披露現(xiàn)任工作單位、主要收入來源，所有與公共衛(wèi)生咨詢議題相關(guān)的兼職、取酬來源以及投資和資產(chǎn)等。例如，專家及其近親屬是否與醫(yī)療行業(yè)、醫(yī)藥研發(fā)單位有合作項(xiàng)目，是否在醫(yī)藥公司擔(dān)任董事、監(jiān)事或?qū)＜翌檰柕嚷殑?wù)，是否在其中持有股票、債券、商標(biāo)和專利以及相應(yīng)的利益量級。

其二，行政機(jī)關(guān)應(yīng)參考專家填報信息、網(wǎng)絡(luò)檢索的信息，判斷咨詢專家是否存在利益沖突，作出要求其回避或作出利益沖突回避豁免的決定。并非所有的利益沖突都應(yīng)一概予以回避。首先，即便存在利益關(guān)聯(lián)，也不能斷然認(rèn)為專家咨詢意見就必然是偏狹之見。其次，在科學(xué)技術(shù)日益走向產(chǎn)業(yè)化的現(xiàn)代社會，公共衛(wèi)生領(lǐng)域?qū)＜医?jīng)常與醫(yī)藥行業(yè)、政府有合作關(guān)系和經(jīng)濟(jì)往來，如果執(zhí)行嚴(yán)格的利益沖突回避，可能會將相關(guān)領(lǐng)域的出色專家排除在咨詢專家之列，乃至出現(xiàn)無專家可用的情形。因此，如果所涉經(jīng)濟(jì)利益不大，抑或?qū)＜业膶I(yè)知識具有不可替代性，行政機(jī)關(guān)對該專業(yè)知識的需求程度超過了利益沖突的可能危害，此時可以豁免因利益沖突而導(dǎo)致的回避要求。行政機(jī)關(guān)應(yīng)就利益沖突豁免條件出臺細(xì)化的規(guī)則。

其三，行政機(jī)關(guān)應(yīng)建立咨詢專家利益沖突聲明機(jī)制，如果行政機(jī)關(guān)作出利益沖突回避豁免的決定，還應(yīng)說明咨詢專家免于回避的理由和利益考量。例如，診療指南的制定修訂工作需要醫(yī)學(xué)專家提供專業(yè)意見，而指南中包含診治與用藥，這離不開藥企與醫(yī)藥耗材廠家的參與，很多臨床研究也是由企業(yè)提供資金支持，因此醫(yī)學(xué)專家在提供專業(yè)意見時可能存在相關(guān)經(jīng)濟(jì)利益。但我國在頒布診療指南時，往往并不說明參與指南制修訂工作的專家是否存在利益沖突，公眾因此對專家的公正性和客觀性質(zhì)疑。未來，公共衛(wèi)生咨詢專家應(yīng)對其與咨詢議題是否存在經(jīng)濟(jì)利益填寫利益沖突聲明書，行政機(jī)關(guān)應(yīng)向社會公開說明公共衛(wèi)生咨詢專家的利益沖突情況。

（二）完善專家咨詢會議制度

誠如孫中山先生所言：“然中國人受集會之厲禁，數(shù)百年于茲……是以集會之原則、集會之條理、集會之習(xí)慣、集會之經(jīng)驗(yàn)，皆闕然無有。”就專家咨詢會議的召集、發(fā)言、表決而言，我國仍缺乏成熟的議事規(guī)則。未來應(yīng)進(jìn)一步完善公共衛(wèi)生治理專家咨詢會議制度和會議程序。

首先，事先告知是有效召開專家咨詢會議的前提。而實(shí)踐中有時專家只有在到會時才能看到相關(guān)材料。專家雖然在某一領(lǐng)域具備深厚的理論功底和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但如果未能對咨詢議題的背景材料有預(yù)先了解，只是靠現(xiàn)場的“急智”來就咨詢議題發(fā)表見解，可能難免有思慮不周之處。因此，行政機(jī)關(guān)應(yīng)為公共衛(wèi)生治理專家咨詢活動提供必要保障，盡量提前向咨詢專家提供充分的背景材料，并為咨詢專家留出足夠的準(zhǔn)備時間。

其次，完善專家咨詢會議的討論程序以及專家共識的形成方式。應(yīng)明確專家、行政機(jī)關(guān)以及其他利益相關(guān)方的發(fā)言次序、溝通方式。應(yīng)明確專家咨詢會議的決議方式，包括協(xié)商一致的方式以及投票方式等；采用投票方式時，應(yīng)明確享有投票權(quán)的主體、投票時最低出席人數(shù)、是否記名、能否棄權(quán)以及通過決議的有效票數(shù)等。應(yīng)形成專家咨詢會議意見，對公共衛(wèi)生咨詢議題作出明確答復(fù)，在寫明共識性結(jié)論的同時，如實(shí)記錄不同意見，由與會專家簽字，并明確拒絕簽字的法律效果。此外，為保證咨詢專家的相對獨(dú)立性，可由與會專家推選會議主持人，限制與會人員在會議外就公共衛(wèi)生咨詢議題進(jìn)行交流，行政機(jī)關(guān)工作人員不應(yīng)介入專家咨詢意見的起草和審議。

（三）厘清專家咨詢意見的法律效果

專家咨詢屬于公共衛(wèi)生決策過程中的一環(huán)，專家在提出咨詢意見之后，由行政機(jī)關(guān)對外作出決策，但需明確的是，專家咨詢意見對行政機(jī)關(guān)有著怎樣的拘束效果。

一般而言，專家咨詢意見對行政機(jī)關(guān)不具備法律上的拘束力，行政機(jī)關(guān)有自行判斷的義務(wù)。首先，衛(wèi)生行政部門等行政機(jī)關(guān)是根據(jù)憲法和法律的授權(quán)，行使醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)、傳染病防治等行政職權(quán)，依法承擔(dān)法律責(zé)任的行政主體，應(yīng)根據(jù)自己的意志獨(dú)立作出決策。其次，公共衛(wèi)生決策涉及健康權(quán)與自由權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利的沖突與權(quán)衡，需要行政機(jī)關(guān)作出價值判斷、政策考量。例如，是否將某種疫苗歸于政府的免疫規(guī)劃當(dāng)中，需要根據(jù)疾病對公眾威脅的程度、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展條件、公眾的接受程度以及社會價值觀和倫理等因素綜合考慮決定。行政機(jī)關(guān)的確需要對專家咨詢意見之外的諸多因素加以衡量，如果未對其他相關(guān)因素加以衡量，則有可能構(gòu)成裁量怠惰；如未對其他相關(guān)因素賦予適宜的權(quán)重，則可能構(gòu)成裁量權(quán)權(quán)衡時的失衡。

專家咨詢意見雖不具備法律上的拘束力，但會對行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生事實(shí)上的影響效果。專家咨詢?yōu)樾姓C(jī)關(guān)提供了預(yù)防醫(yī)學(xué)、臨床醫(yī)學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)等領(lǐng)域的專業(yè)知識，為公共衛(wèi)生決策注入了科學(xué)和民主的因素，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分尊重并考慮專家咨詢意見。在未來，行政機(jī)關(guān)應(yīng)將專家咨詢意見作為公共衛(wèi)生決策的重要參考，并在作出決策時，闡明是否采納了專家咨詢意見，如未采納，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提供充分的科學(xué)證據(jù)或理由說明。

五、專家咨詢制度的監(jiān)督機(jī)制

在處于科學(xué)前沿并兼具高度政策考量的公共衛(wèi)生領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)和咨詢專家可能將價值判斷、政治考量掩藏于科學(xué)依據(jù)之中，或利用科學(xué)和法律作為依據(jù)，為自己的不當(dāng)行為辯護(hù)，從而產(chǎn)生公共衛(wèi)生決策中的責(zé)任危機(jī)，出現(xiàn)“有組織地不負(fù)責(zé)任”。因此，應(yīng)構(gòu)建專家咨詢制度的監(jiān)督機(jī)制，完善專家咨詢公開制度，加強(qiáng)咨詢專家的說明理由要求，激活司法審查的監(jiān)督功能。

（一）完善專家咨詢公開制度

在公共衛(wèi)生治理實(shí)踐中，我國往往采用“外松內(nèi)緊”的策略，強(qiáng)調(diào)在行政體系及作為延長線的技術(shù)支撐體系內(nèi)咨詢專家意見，這樣的制度安排或許契合了效率的需求，但削弱了專家咨詢折射出的科學(xué)性和民主性，也不利于公眾知情權(quán)的保障。將公共衛(wèi)生專家咨詢過程中的信息予以公開，可以使咨詢專家置于公眾和同行的監(jiān)督之下，可以確保咨詢專家相對于行政機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，有助于提升公眾對公共衛(wèi)生風(fēng)險的認(rèn)知及對公共衛(wèi)生政策的遵從。因此，應(yīng)推進(jìn)公共衛(wèi)生治理中專家信息和專家咨詢意見的公開。

公共衛(wèi)生治理實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)有時會公開咨詢專家委員會或?qū)＜規(guī)斓某蓡T名單，如重慶市突發(fā)公共衛(wèi)生事件專家咨詢委員會名單；但對于參與某次公共衛(wèi)生專家咨詢的專家名單，如參加疫苗評審的專家咨詢會議成員名單，行政機(jī)關(guān)一般不予公開。建議未來公開公共衛(wèi)生治理專家委員會或?qū)＜規(guī)斓某蓡T名單，以及承擔(dān)某項(xiàng)公共衛(wèi)生咨詢工作的專家名單，公開相關(guān)信息可包括性別、姓名、從事專業(yè)、技術(shù)職稱、工作單位、職務(wù)、學(xué)歷、工作年限、專業(yè)方向等。如果公開專家名單會給醫(yī)療行業(yè)、醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)等利益主體提供“找關(guān)系”的機(jī)會，可以在專家咨詢意見形成后或公共衛(wèi)生決策作出后予以公開。

公共衛(wèi)生治理中的專家咨詢意見，屬于“涉及公眾利益調(diào)整、需要公眾廣泛知曉”的政府信息，行政機(jī)關(guān)應(yīng)予公開。實(shí)踐中，專家咨詢意見往往以內(nèi)部報告形式向行政機(jī)關(guān)報送。域外則會向社會公開專家咨詢意見。例如，美國聯(lián)邦兒童疫苗咨詢委員會的歷次會議紀(jì)要和咨詢報告都會在網(wǎng)站上公布，其中包括與會咨詢專家的個人意見、投票表決情況以及對行政機(jī)關(guān)提出的最終建議等信息。需要指出，《政府信息公開條例》第16條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在行政過程中形成的討論記錄、過程稿、磋商信函等過程性信息可以不予公開。這是為了保護(hù)行政內(nèi)部觀點(diǎn)、意見的自由交流，避免干擾決定程序的開展。而公共衛(wèi)生治理中的咨詢專家并非行政內(nèi)部工作人員，專家基于自身所具備的專業(yè)學(xué)識參與公共衛(wèi)生決策，專家咨詢環(huán)節(jié)是公共衛(wèi)生決策過程中相對完整、相對獨(dú)立的環(huán)節(jié)。專家咨詢意見公開是專家咨詢可問責(zé)性的體現(xiàn)。因此，不應(yīng)以過程性信息為理由，將專家咨詢意見納入免于公開的范圍。

（二）健全專家咨詢說明理由制度

在公共衛(wèi)生治理中，專家應(yīng)說明個人出具咨詢意見的基礎(chǔ)和依據(jù)，這可以為社會公眾、同行以及國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督提供便利，確保專家對自己的觀點(diǎn)負(fù)責(zé)，避免出現(xiàn)“集體不負(fù)責(zé)”的情況。公共衛(wèi)生咨詢專家在說明理由時應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：其一，區(qū)分科學(xué)依據(jù)和價值判斷。例如，在參與制定罕見病目錄、遴選罕見病病種的工作中，公共衛(wèi)生專家應(yīng)從科學(xué)的角度分析是否有明確診斷的技術(shù)方法、有藥品治愈或明顯控制緩解癥狀，還應(yīng)從經(jīng)濟(jì)社會效益的角度考慮罕見病對患者的危害和對社會的影響以及社會反映是否比較突出等因素。其二，盡可能詳細(xì)地展示科學(xué)數(shù)據(jù)。例如，在煙草控制領(lǐng)域，咨詢專家可以展示吸煙導(dǎo)致心血管疾病、呼吸道系統(tǒng)疾病以及癌癥的發(fā)病率提升了多少，從而提升專家咨詢意見的科學(xué)性和公信力。其三，承認(rèn)科學(xué)上的不確定性。公共衛(wèi)生決策所依據(jù)的科學(xué)事實(shí)可能是有限的，科學(xué)證據(jù)也會隨著時間的推移而改變。承認(rèn)科學(xué)上的不確定性，可以為因時因勢調(diào)整優(yōu)化公共衛(wèi)生治理措施提供正當(dāng)性基礎(chǔ)。

（三）激活司法審查的監(jiān)督功能

專家咨詢是公共衛(wèi)生決策中的過程性行為，專家咨詢意見并非直接對外作出，對行政相對人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，行政相對人只能就公共衛(wèi)生個案決定提起行政訴訟，或就公共衛(wèi)生政策請求一并審查。但由于專家咨詢意見對公共衛(wèi)生決策具有事實(shí)上的影響力，法院應(yīng)對專家咨詢過程及其結(jié)論進(jìn)行審查。

就專家咨詢意見而言，面對專業(yè)性和不確定性較強(qiáng)的公共衛(wèi)生治理議題，專家咨詢會議具有合議制的組織樣態(tài)以及多元意見對話協(xié)商的程序設(shè)計，其形成的是具有不可替代性的專業(yè)意見，法院應(yīng)承認(rèn)其判斷余地，對專家咨詢意見給予必要的司法尊重。但公共衛(wèi)生治理中的專家咨詢意見并非司法不入之地，為監(jiān)督公共衛(wèi)生決策的合法性，保護(hù)公民合法權(quán)益，法院可以要求行政機(jī)關(guān)提供專家咨詢意見及其事實(shí)根據(jù)和判斷邏輯，法院可以審查專家咨詢意見是否存在明顯錯誤，是否具有充分的證據(jù)和理由說明。

就專家咨詢程序而言，法院可在有無啟動法定的專家咨詢程序、是否遵守專家遴選程序、是否遵守專家利益沖突回避制度、專家咨詢會議如何討論與表決以及專家咨詢信息有無公開等方面進(jìn)行審查。當(dāng)前公共衛(wèi)生治理專家咨詢的法治化程度不高，諸多程序規(guī)則尚付闕如，法院宜適當(dāng)尊重行政機(jī)關(guān)在專家咨詢程序上的裁量權(quán)，但可從正當(dāng)程序等行政法原則出發(fā)，強(qiáng)化對專家咨詢程序的監(jiān)督。就公共衛(wèi)生決策中專家咨詢程序違法的后果而言，法院應(yīng)結(jié)合程序違法情節(jié)的輕重、對原告權(quán)利是否產(chǎn)生實(shí)際影響等因素，選用適當(dāng)?shù)呐袥Q類型。

六、余論

本文雖然聚焦公共衛(wèi)生治理中的專家咨詢制度，但嘗試將其作為行政法學(xué)總論的“試金石”或“參照領(lǐng)域”，推進(jìn)行政組織法、行政程序法以及行政法一般理論的發(fā)展，讓行政法學(xué)總論真正成為能根據(jù)外部環(huán)境變化適當(dāng)增減內(nèi)容的動態(tài)體系。首先，專家咨詢機(jī)制的啟動、專家咨詢形式的選擇，形塑了行政組織的內(nèi)在架構(gòu)，有助于完善現(xiàn)代政府治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。其次，通過規(guī)范專家遴選程序、專家咨詢程序等若干“內(nèi)部行政程序”，拓寬了行政程序法的研究視野，可以進(jìn)一步促進(jìn)行政過程中的程序公正。最后，專家咨詢中行政機(jī)關(guān)、專家、利益相關(guān)方和公眾之間的互動揭示著，行政法并不僅是“行政機(jī)關(guān)—行政相對人”的雙人舞，雙方均非“鐵板一塊”，也絕非處于完全對峙的狀態(tài)，合作治理、多中心治理網(wǎng)絡(luò)、協(xié)商民主的理念均重塑著行政法學(xué)的面孔。

解決問題的關(guān)鍵在制度，根子在人心。在加強(qiáng)專家咨詢制度建設(shè)、完善規(guī)則體系的同時，專家的職業(yè)道德、倫理素養(yǎng)同樣值得重視。實(shí)踐中，有些專家或?qū)γ舾性掝}三緘其口，或揣摩風(fēng)向再說話、反復(fù)無常。這就是為什么馬克斯·韋伯會說：“專家沒有靈魂，縱欲者沒有心肝。”文天祥在《正氣歌》中寫道：“在齊太史簡，在晉董狐筆。在秦張良椎，在漢蘇武節(jié)。”求真務(wù)實(shí)的科學(xué)精神、士志于道的風(fēng)骨氣節(jié)，或許是當(dāng)下社會最值得期冀的。

［責(zé)任編輯 李宏弢］