論無人海洋系統(tǒng)的國際法規(guī)制與我國的因應(yīng)

劉丹

內(nèi)容摘要： 無人海洋系統(tǒng)國際規(guī)制的難點體現(xiàn)在無人海洋系統(tǒng)自身法律地位界定、主權(quán)豁免、航行（或飛越）權(quán)等多個領(lǐng)域，而國際海事組織（IMO）無人船國際造法則代表著該領(lǐng)域的規(guī)則變革。無人海洋系統(tǒng)國際法規(guī)制困境，不僅因為無人海洋系統(tǒng)觸及海洋治理的多個治理維度，而且因為其規(guī)制具有治理主體多元化、規(guī)則碎片化和國際話語權(quán)不均等特征。我國未來應(yīng)從加強無人海洋系統(tǒng)完善海洋治理能力、推進國際和國內(nèi)法治建設(shè)三個層面予以因應(yīng)。

關(guān)鍵詞：無人海洋系統(tǒng) 海洋治理 國際法規(guī)制 聯(lián)合國海洋法公約 國際海事組織 中國因應(yīng)

中圖分類號：DF90 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-4039-（2024）01-0069-80

一、問題的提出

21世紀(jì)以來，無人系統(tǒng)快速發(fā)展，從空中到空間，從陸地到海洋，從物理系統(tǒng)到信息系統(tǒng)，從民用到軍用，各種類型的無人系統(tǒng)得到了廣泛應(yīng)用。“無人海洋系統(tǒng)”，又稱“無人系統(tǒng)”“無人技術(shù)”等，指的是應(yīng)用于海洋空間包括空中、水面和海洋的無人系統(tǒng)，包括但不限于無人船、〔1#〕無人潛航器、無人機等海洋作業(yè)環(huán)境中的無人系統(tǒng)。〔2#〕

無人海洋系統(tǒng)具有特殊優(yōu)勢和廣泛的作業(yè)場景。無人海洋系統(tǒng)在海洋科學(xué)研究、海洋環(huán)境保護與保全、海上搜救、巡航執(zhí)法等海洋應(yīng)用中的比例日益增加，同時軍用無人海洋系統(tǒng)也已突破性地投入多種海洋作業(yè)環(huán)境中，成為顛覆海戰(zhàn)的軍事科技。〔3#〕此外，在代表無人海洋系統(tǒng)趨勢的無人船領(lǐng)域，海運大國相關(guān)研發(fā)與競爭已進入白熱化階段。然而，海洋科技的進步對于人類社會的發(fā)展是一把“雙刃劍”，一旦缺乏制約，無人海洋技術(shù)也會對安全產(chǎn)生重大影響。〔4#〕

我國無人海洋系統(tǒng)研發(fā)應(yīng)用已步入世界前列，但建設(shè)海洋強國進程中的挑戰(zhàn)不僅是“硬實力”，更是無人海洋技術(shù)國際法規(guī)則的話語權(quán)問題。目前無人海洋系統(tǒng)所涉國際法規(guī)則呈碎片化的特征。〔5"〕我國學(xué)界目前針對無人海洋系統(tǒng)具體類型的相關(guān)研究尚處起步階段。〔6"〕本文重在分析現(xiàn)有國際法框架下無人海洋系統(tǒng)的諸多規(guī)制難點，從海洋治理角度發(fā)掘與總結(jié)無人海洋系統(tǒng)國際法規(guī)制的障礙，最后提出我國的因應(yīng)之策。

二、無人海洋系統(tǒng)國際法規(guī)制的困境與突破

以《聯(lián)合國海洋法公約》（簡稱《海洋法公約》）和國際海事組織（IMO）框架下國際海事公約為主的“海法”〔7"〕規(guī)則正面臨來自無人海洋系統(tǒng)的挑戰(zhàn)，這也是未來全球海洋治理的棘手議題。整體上看，國際法對無人海洋系統(tǒng)的規(guī)制難點是無人海洋系統(tǒng)的法律定性、豁免權(quán)和航行（或飛越）權(quán)等問題，而IMO對商用無人船的國際造法則有望引領(lǐng)該領(lǐng)域的規(guī)則變革。

（一）無人海洋系統(tǒng)的法律地位之爭

無人海洋系統(tǒng)的法律地位是討論其國際規(guī)制的基礎(chǔ)。由于用途不同，無人船的術(shù)語存在差異，但影響其法律地位的并非智能化程度，而是國際法上“船舶”和“軍艦”的定義。各國和國際組織對無人船的稱謂存在差異：IMO海上安全委員會（MSC） 使用“海洋自主水面船舶”（Maritime"Autonomous"Surface8Ship，"MASS）的稱謂，將其定義為“在不同程度上可獨立于人員而運行的船舶；”〔8"〕海軍則傾向用“無人水面艇”（Unmanned8Surface8Vehicles，8USV）指向軍用無人船。〔98〕2018年，IMO按智能化程度將無人船整合劃分為四個等級，〔108〕其中第三（無人在船遙控型）和第四（完全自主型）等級的無人船成為未來國際規(guī)制的焦點。由于多個國際海事公約將“ship”和“vessel”混用，《海洋法公約》也沒有區(qū)分這兩個術(shù)語，“船舶”的構(gòu)成要素成為商用無人船是否具有船舶地位的討論起點。無論是“船舶五要素說”〔118〕還是“船舶兩要素說”〔128〕都主張無人船構(gòu)成法律意義上的船舶；但也有學(xué)者指出，即便符合船舶的“形式要件”，仍需各國確認(rèn)無人商船是否成為國內(nèi)法語境下的“船舶”。〔138〕“軍艦”的地位牽涉軍用無人船在和平時期的豁免權(quán)、戰(zhàn)時的交戰(zhàn)權(quán)等重要議題，盡管個別國家的軍事行動手冊賦予軍用無人船“軍艦”地位，〔148〕但國際法對此并無確定的答案。〔158〕《海洋法公約》規(guī)定，軍艦需要滿足隸屬軍隊、具備標(biāo)識、軍官指揮和配備船員四個標(biāo)準(zhǔn)，〔16#〕軍用無人船難以滿足第三和第四個標(biāo)準(zhǔn)。即便如此，英國近期仍以國家實踐彰顯對無人船的管轄。例如，自2017年英國批準(zhǔn)第一艘無人船的注冊后，〔17#〕2022年初英國海軍已成功注冊23艘軍用無人海洋系統(tǒng)。〔18#〕無人船的法律地位將進一步影響無人船的航行權(quán)、管轄權(quán)和豁免權(quán)等一系列問題，〔19#〕因此IMO正在推進的商用領(lǐng)域“無人船規(guī)則”具有跨時代意義。

由于《海洋法公約》里沒有“船舶”“飛機”的定義，無人機和無人潛航器的法律地位也需要進行學(xué)理解釋。無人潛航器的法律地位有“軍艦說”〔20#〕“潛艇說”〔21#〕“潛水器說”〔22#〕“船舶或船舶屬具說”〔23#〕等解讀。國家實踐中，美國2007版《海上軍事行動指揮官手冊》曾一度把無人潛航器視為“其他海軍‘船舶（vessel）”。〔24#〕我國法律法規(guī)較少提及潛水器，2021年，海上交通安全法和海警法則將潛水器納入“船舶”的一種類型。〔25#〕總之，學(xué)理上無人潛航器具有船舶或潛水器等多重法律地位，實踐中將有更多沿海國將其視為“船舶”納入國內(nèi)立法，進而有望推動國際法規(guī)制的發(fā)展和完善。

無人機執(zhí)行海洋任務(wù)時大多采用近岸發(fā)射或船舶（含潛艇）起降的方式，國際法上將其認(rèn)定為飛機或軍事裝置均有可能。按《海洋法公約》規(guī)定，領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟區(qū)、公海或爭議海域的軍艦或政府公務(wù)船舶上起飛的無人機，屬于“在船上起落或接載的‘飛機”；〔26#〕類似規(guī)定還有2014年《海上意外相遇規(guī)則》，其中明確把無人機納入海軍“飛機”〔27#〕范疇。此外，對于那些從軍民屬性不明的船舶〔28#〕起降的無人機，從《海洋法公約》角度〔29#〕還可以解釋為“在船上發(fā)射、降落或接載的‘軍事裝置”。〔30#〕

（二）無人海洋系統(tǒng)的主權(quán)豁免之惑

海洋法中的主權(quán)豁免是平衡海洋國家和沿海國之間利益的產(chǎn)物。〔31#〕《海洋法公約》規(guī)定了有限豁免制度，包括分海域豁免和特定事項豁免兩種方式。“分海域豁免”指的是《海洋法公約》以分區(qū)域管理方式將全球海域劃為領(lǐng)海、海峽、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)和公海等區(qū)域，根據(jù)距離海岸的遠近程度，不同海域及其上空執(zhí)行任務(wù)的軍艦和供政府使用的船舶或飛機享有的豁免權(quán)依次增強。領(lǐng)海的軍艦或“用于非商業(yè)目的”的政府船舶原則上享有豁免權(quán)，但受到的限制最多。在海峽中行使過境通行權(quán)時，軍艦或政府船舶或飛機也享有主權(quán)豁免，但若有不遵守海洋環(huán)保或沿海國法律法規(guī)的行為，船旗國或（飛機的）登記國將對沿海國的損失和損害承擔(dān)國際責(zé)任。〔32#〕公海上的軍艦和政府船舶享有不受船旗國外任何其他國家管轄的“完全豁免權(quán)”，〔33#〕但這也僅限于公海而非專屬經(jīng)濟區(qū)。專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的軍艦和政府飛機雖然享有航行和飛越自由，但仍然受到“適當(dāng)顧及沿海國的權(quán)利和義務(wù)”“遵守沿海國制定的法律和規(guī)章”〔34#〕等限制條件。“特定事項管轄”指的是《海洋法公約》第12章針對海洋環(huán)境保護與保全這一特殊事項，在規(guī)定軍艦和政府船舶或飛機豁免權(quán)的同時也予以限制。《海洋法公約》第236條規(guī)定，公約關(guān)于保護和保全海洋環(huán)境的規(guī)定“不適用于任何軍艦、海軍輔助船、為國家所擁有或經(jīng)營并在當(dāng)時只供政府非商業(yè)性服務(wù)之用的其他船只或飛機”；此外“每一國”還應(yīng)采取確保航行或飛行的活動方式符合公約的“適當(dāng)措施”。

海洋法上享有主權(quán)豁免的有三類主體：軍艦、海軍輔助船和“為國家所有或經(jīng)營”且只用于“非商業(yè)目的”的政府船舶或飛機，〔35#〕因此無人海洋系統(tǒng)的主權(quán)豁免取決于其用途和法律地位。無人機的用途是決定豁免的關(guān)鍵。從《海洋法公約》締約歷史看，“為國家所有或經(jīng)營”的飛機特指1944年《國際民用航空公約》第3條所稱的軍用、海關(guān)和警察服務(wù)的政府飛機。〔36#〕具有軍用和政府用途的標(biāo)識且經(jīng)過國家有權(quán)機構(gòu)注冊的無人機無疑屬于海洋法上享有豁免權(quán)的飛機； 即便是標(biāo)識難以辨識的無人機，如前所述，根據(jù)其起降的發(fā)射主體———軍艦、潛艇或政府公務(wù)船可以確認(rèn)該無人機軍用或政府用途的特質(zhì)，注冊國也可以主張豁免權(quán)。無人潛航器和無人船的豁免復(fù)雜得多。實踐中德國將無人潛航器定性為軍艦且享有豁免權(quán)；〔37#〕美國曾把無人潛航器比照為政府公務(wù)船，〔38#〕擁有廣義上船舶的地位并享有豁免權(quán)。將無人潛航器獨立于搭載它的軍用船舶視為軍艦并不符合“軍艦”的定義，美國將無人潛航器視為政府公務(wù)船也有混淆“政府船舶”與軍艦、海軍輔助船界限、規(guī)避《海洋法公約》的嫌疑。從學(xué)理角度看，軍用無人船同樣也難以套用《海洋法公約》“軍艦”的定義并享有豁免權(quán)。在目前的國際法語境下，無人潛航器、無人船的法律地位和與之關(guān)聯(lián)的豁免權(quán)無疑存在困境，往往留給各國的國家實踐去解決。

由于“無人潛航器事件”最終通過外交途徑解決，無人海洋系統(tǒng)豁免問題并未成為“撬動”《海洋法公約》第236條“主權(quán)豁免”條約解釋的“成案”，也正由于無人潛航器、無人船國際法地位的不確定性和國家實踐的差異，英國近期批準(zhǔn)無人海洋系統(tǒng)的注冊，以便從國內(nèi)法層面賦予無人海洋系統(tǒng)豁免權(quán)。〔39#〕（三）無人海洋系統(tǒng)對航行和飛越制度的挑戰(zhàn)

《海洋法公約》規(guī)定了不同海域船舶或飛機的航行和飛越權(quán)：領(lǐng)海中的無害通過；海峽的過境通行權(quán)；群島海道通行權(quán)；公海（含專屬經(jīng)濟區(qū)）自由航行權(quán)。無人海洋系統(tǒng)享有的航行（飛越）權(quán)隨著與海岸線的距離逐漸增強；反之，沿海國對無人海洋系統(tǒng)的管轄逐漸減弱。鑒于無人海洋系統(tǒng)升級換代的技術(shù)不確定性，即便未來國際法上無人船、無人潛航器和無人機的法律地位能夠明確，各國政府也可能拒絕這些無人海洋系統(tǒng)行使航行或飛越權(quán)，〔40#〕因此考察無人海洋系統(tǒng)對各海域的航行和飛越制度可能存在哪些挑戰(zhàn)尤為重要。

領(lǐng)海無害通過是一項國際習(xí)慣法規(guī)則。《海洋法公約》第17條規(guī)定，所有國家的船舶（ships）〔41#〕在通過他國領(lǐng)海時享有無害通過權(quán)。無害通過權(quán)設(shè)立的初衷是為了便利對沿海國領(lǐng)海的海洋利用，而非其上空的使用。〔42#〕結(jié)合該公約對領(lǐng)海無害通過的規(guī)定（第17-26條），享有無害通過權(quán)的主體包括軍用和民用船舶，〔43#〕不包括飛機。〔44#〕由于現(xiàn)行國際法尚不能明確賦予無人船以“船舶”法律地位，無人船在他國領(lǐng)海的無害通過權(quán)需要得到沿海國政府的“首肯”，潛艇和潛水器在他國領(lǐng)海的航行另有規(guī)定。〔45#〕而無人機在領(lǐng)海中沒有無害通過權(quán)，因此對無人海洋系統(tǒng)無害通過權(quán)的討論可聚焦于沿海國對無人船無害通過的限制，這涉及對《海洋法公約》第19、21條的解讀。第19條第1款指出，只要不損害沿海國的和平、良好秩序或安全就可以認(rèn)定為“無害”，第2款還列舉了12種對沿海國“有害”的活動。〔46#〕那么，如果未來無人船沒有配備船員、船長或指揮官，是否就能認(rèn)定為“無害”呢？ 從文義解釋看，第19條強調(diào)的是船舶“活動”而非船上是否有人的屬性，即只有船舶進行第2款列明的有害活動才會失去無害通過權(quán)。〔47#〕相反，一些學(xué)者從國家實踐角度指出，第2款列舉的活動往往由軍艦而非商船實施，〔48#〕而軍用和政府用途無人船從事的常規(guī)活動如攜帶武器演習(xí)、軍事測量活動、從無人船上起降無人機等都能構(gòu)成“損害沿海國的和平、良好秩序或安全”。〔49#〕當(dāng)人工智能技術(shù)融合到船舶營運時，“無害”行為的審查還會由于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的深度介入而增大難度。〔50#〕沿海國以國家安全為依據(jù)立法管控?zé)o人海洋系統(tǒng)因而具有正當(dāng)性。第21條還允許沿海國對八類事項制定有關(guān)領(lǐng)海無害通過的法律法規(guī)，其中沿海國最有可能依據(jù)“航行安全即海上交通管理”和“保全環(huán)境并防止、減少和控制環(huán)境污染”兩類事項立法，進而影響無人船行使無害通過。相較于其他海域，無人海洋系統(tǒng)在領(lǐng)海行使“無害通過”時受到多種限制，沿海國還可以根據(jù)國家安全、航行安全和污染防控等需要制定國內(nèi)法來限制無人海洋系統(tǒng)的航行權(quán)。

在《海洋法公約》第37條所稱之海峽中，所有船舶和飛機都享有過境通行權(quán)，無人船、無人潛航器和無人機在海峽可以行使過境通行權(quán)。無人海洋系統(tǒng)對海峽通行制度也形成挑戰(zhàn)。首先，《海洋法公約》沒有直接解釋航行（或飛越）的“通常方式”。從締約歷史看這意味著船舶應(yīng)以“正常航行條件”在水面航行，潛水艇和潛航器可以在水下潛行，飛機則應(yīng)該根據(jù)具體情況保持合適的飛行高度和速度。〔51#〕無人潛航器和無人機符合“通常方式”的立法原意，但無人船以無人駕駛方式通過海峽時是否仍符合有人船遵循的“正常航行條件”卻容易遭到質(zhì)疑。其次，對于無人海洋系統(tǒng)行使過境通行的義務(wù)，第39條將駕駛的要求指向遵守COLREGS的相關(guān)規(guī)則，而COLREGS“規(guī)則五”明確規(guī)定了船舶的“瞭望”義務(wù)，無人船無疑難以滿足這一規(guī)定。〔52，〕此外，第39條規(guī)定飛機有隨時監(jiān)聽無線電頻率的要求，受制于無人機數(shù)據(jù)傳輸質(zhì)量、傳輸遲延等技術(shù)不確定因素的影響，無人機是否可以達到和有人機一樣的航行安全標(biāo)準(zhǔn)也同樣存在問題。基于以上因素，海峽沿岸國可以通過制定有針對性的航行安全和海上交通安全立法〔53，〕的方式，進而限制無人海洋系統(tǒng)的過境通行權(quán)。

群島國是全部由一個或多個群島構(gòu)成的國家，并且可以包括其他島嶼。〔54，〕群島國的主權(quán)及于群島基線所包圍的“群島水域”。〔55，〕《海洋法公約》第53條規(guī)定的“群島海道通過權(quán)”是一種較無害通過更為廣泛的權(quán)利，無人機、無人船和無人潛航器在內(nèi)的無人海洋系統(tǒng)都可以行使這項權(quán)利；而目前《海洋法公約》賦予群島國的權(quán)利中并不包括禁止或限制無人海洋系統(tǒng)航行權(quán)在內(nèi)的權(quán)利。〔56，〕

公海是不包括在一國專屬經(jīng)濟區(qū)、領(lǐng)海或內(nèi)水或群島水域的全部海域。〔57，〕公海對所有國家開放，公海自由包括航行自由和飛越自由等。〔58，〕《海洋法公約》第88-115條還納入諸如船旗國管轄、救助義務(wù)、登臨權(quán)、緊追權(quán)等公海上的特殊規(guī)定。專屬經(jīng)濟區(qū)是領(lǐng)海以外，并鄰接領(lǐng)海的一個海域，從測算領(lǐng)海寬度的基線量起，不可超過200海里。〔59，〕專屬經(jīng)濟區(qū)制度的確立意味著它不再是公海的一部分，但第58條仍規(guī)定了其他國家在沿海國專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的航行自由權(quán)利。根據(jù)以上規(guī)定，無人海洋系統(tǒng)享有公海航行和飛越自由，〔60，〕但操作這些系統(tǒng)的國家在沿海國專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)既要適當(dāng)顧及其他國家行使公海自由的權(quán)利，也要適當(dāng)顧及公約規(guī)定深海“區(qū)域”內(nèi)活動有關(guān)的權(quán)利。〔61，〕此外，《海洋法公約》規(guī)定公海應(yīng)用于和平目的，〔62，〕無人海洋系統(tǒng)的使用還應(yīng)以和平為目的。

（四）商用無人船造法引領(lǐng)無人海洋系統(tǒng)的規(guī)則變革

相較于無人海洋系統(tǒng)的其他類型，無人船的國際法規(guī)制已走在前列，IMO的無人船國際造法因而具有引領(lǐng)無人海洋系統(tǒng)規(guī)則變革的趨勢，體現(xiàn)為三個方面：

首先，商用無人船將引起IMO國際海事公約的整體修訂。2017年國際海事組織將商用無人船納入議事議程，〔638〕2021年5月IMO完成了“公約條款歸類審查”，即50多個國際海事公約的梳理工作。結(jié)果表明，無人船將“撬動”五大類國際海事公約的修改，包括：（1）國際海上人命安全公約及項下強制性規(guī)則；（2）國際海上避碰規(guī)則公約為代表的船舶碰撞規(guī)則；（3）漁船漁民培訓(xùn)、發(fā)證和值班標(biāo)準(zhǔn)國際公約、海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標(biāo)準(zhǔn)國際公約及其項下規(guī)則；（4）搜救類國際公約（如1979年國際海上搜尋救助公約）；（5）國際船舶噸位丈量公約和《貨物積載與系固安全操作規(guī)則》等IMO執(zhí)行規(guī)則類法律文件。〔64，〕其次，“無人船規(guī)則草案”已經(jīng)列為IMO的優(yōu)先工作事項，未來有望成為一部全球性具有法律約束力的新公約。2022年3月，IMO法律委員會第109屆會議批準(zhǔn)設(shè)立跨領(lǐng)域機制聯(lián)合工作組，處理海安會、法委會和便利運輸委員會為MASS立法開展的監(jiān)管范圍界定工作所確定的共同優(yōu)先問題。〔65-〕2023年在IMO海事安全委員會第105次會議上，IMO計劃在2024年形成“無人船規(guī)則草案”，這份有法律約束力的文件擬于2028年生效。〔66-〕擬議中的“無人船規(guī)則草案”表明，IMO后續(xù)立法優(yōu)先事項包括無人船船員和船長的地位，無人船船員和船長的責(zé)任，無人船船員和船長的任職要求，無人船“遙控操作員”的含義、認(rèn)定及其責(zé)任等問題。〔67-〕最后，IMO對無人船的國際造法難免將觸及包括《海洋法公約》在內(nèi)的其他國際法規(guī)則。理論界對于是否應(yīng)該修改《海洋法公約》看法不一，“自洽論”認(rèn)為現(xiàn)有海洋法和武裝沖突法足以規(guī)制無人船等無人海洋系統(tǒng)；〔68-〕“改革論”則主張國際社會通過修改國際規(guī)則、制定標(biāo)準(zhǔn)和完善各國國內(nèi)法以應(yīng)對無人海洋系統(tǒng)帶來的挑戰(zhàn)。〔69-〕實踐中，IMO法律委員會雖強調(diào)《海洋法公約》并非IMO項下的海事公約，因此未曾納入2021年“公約條款歸類審查”的一部分。但它也承認(rèn)，無人船將來需要在《海洋法公約》法律框架下運營，未來立法工作需要將公約納入考慮范圍。〔70-〕

三、海洋安全治理中無人海洋系統(tǒng)國際法規(guī)制的障礙

隨著無人海洋系統(tǒng)引發(fā)的海洋安全和航運安全隱患， 無人海洋系統(tǒng)的國際法規(guī)制顯得愈加重要。然而，無人海洋系統(tǒng)的國際法規(guī)制仍然存在不少障礙，除了受制于治理內(nèi)容多維特征和技術(shù)內(nèi)涵的復(fù)雜性以外，還受到所涉“海法”規(guī)則碎片化、規(guī)則制定主體多元性和規(guī)則話語權(quán)強弱不均等多重因素的制約。

（一）無人海洋系統(tǒng)具有技術(shù)復(fù)雜和治理多維的特點

無人海洋技術(shù)是第三次聯(lián)合國海洋法會議后海洋科技的新發(fā)展之一， 也是海洋治理的重要對象，海洋科技革命決定對無人海洋系統(tǒng)的規(guī)制既需要考慮技術(shù)特點，也需要遵循海洋治理基本規(guī)律。

第一， 無人海洋技術(shù)主要指向海洋安全治理的多個治理維度。英國學(xué)者克里斯丁·布爾赫爾（Christian這一維度的海洋安全根植于傳統(tǒng)海權(quán)理論，以海軍等海上力量為中心，強調(diào)平時和戰(zhàn)時保護海洋交通線，也涉及海軍力量對領(lǐng)海以外水域的投射。第二維度是以船舶和海上構(gòu)筑物等的航行和航運安全為中心的海上安全，以IMO的規(guī)則治理為中心，囊括了海上事故中船員和乘客的搜救、海洋溢油污染、海盜和海上犯罪等海洋事務(wù)。第三維度是海上經(jīng)濟安全，涉及海洋油氣資源、深海采礦和沿海旅游等，其中跨國公司、各國企業(yè)、非政府組織等非國家行為體發(fā)揮著重要的作用。第四維度即人類安全，包括食物、避難所、可持續(xù)的生活和就業(yè)等。〔71<〕

第二，無人海洋系統(tǒng)是第三次聯(lián)合國海洋法會議后海洋科技的新發(fā)展之一，其中包含的國際規(guī)則內(nèi)涵豐富、規(guī)則復(fù)雜。《海洋法公約》體現(xiàn)了國際公法領(lǐng)域?qū)彝獠孔杂傻囊?guī)制，主要表現(xiàn)在傳統(tǒng)海洋自由的“終結(jié)”而以海洋治理予以代替，〔72#〕面對紛繁復(fù)雜的全球性海洋問題和海洋科技的迅猛發(fā)展，國際規(guī)則往往難以跟上海洋治理節(jié)奏和步伐。聯(lián)合國三次海洋法會議的談判過程表明，漁業(yè)捕撈技術(shù)、海洋鉆井平臺、深海探礦和開采技術(shù)等的發(fā)展一定程度上推進了海洋規(guī)則的立法發(fā)展。〔73#〕人工智能技術(shù)在推動無人海洋系統(tǒng)跨越式發(fā)展的同時，也影響了以船員、船長、指揮官等為規(guī)制對象建立的國際海事公約和《海洋法公約》等以規(guī)則為導(dǎo)向的海洋安全治理體系。技術(shù)規(guī)則法律化是無人海洋系統(tǒng)規(guī)則一大特色。因此，法律規(guī)制面對無人海洋系統(tǒng)的智能化發(fā)展時，不僅需要關(guān)注相關(guān)國際規(guī)則變革，也需要考慮人工智能等技術(shù)對無人海洋系統(tǒng)的特殊作用，從立法機制層面適應(yīng)船舶智能化的新業(yè)態(tài)。〔74#〕

（二）無人海洋系統(tǒng)國際法規(guī)則碎片化

在國際實踐中，由于國際社會的平權(quán)機構(gòu)和公民政治的欠缺，國際社會不存在“中央立法機構(gòu)”，國際法缺乏基于憲法的法律效力位階整合功能。〔75#〕國際法規(guī)則沖突、解釋差異、特別法和部門法頻頻出現(xiàn)的現(xiàn)象，〔76#〕被比喻為玻璃碎片般堆積的“國際法碎片化”問題，〔77#〕無人海洋系統(tǒng)所涉及的“海法”規(guī)則也呈現(xiàn)出不成體系和碎片化的特征。從規(guī)則內(nèi)容看，無人海洋系統(tǒng)所涉和平時期的“海法”規(guī)則既包括被譽為“海洋法憲章”的《海洋法公約》，也包括IMO專門性質(zhì)的國際海事公約。以2021年5月IMO完成的“公約條款歸類審查”為例，無人船將“撬動”《國際海上人命安全公約》等5類國際海事公約的修改，同樣也會觸及《海洋法公約》中豁免權(quán)、航行權(quán)等重要事項。尚無跡象表明聯(lián)合國將啟動新一輪《海洋法公約》修訂或擬定“執(zhí)行協(xié)定”等措施，但并不等于未來“無人船規(guī)則”不會牽動國際社會對該公約為代表的公法領(lǐng)域國際法規(guī)則改革的討論。另外，從法律效力看，無人海洋系統(tǒng)所涉及的國際規(guī)則既有和平時期的海洋法公約和國際海事公約這類“硬法”規(guī)則，也牽涉《圣雷莫手冊》等無法律約束力的“軟法”文件。IMO已提出把“無人船規(guī)則”打造成“全球性法律文件”的目標(biāo)，因此未來民用無人船發(fā)展為“造法性條約”的趨勢已初現(xiàn)端倪；相反，軍用無人系統(tǒng)所涉及的武裝沖突法則集中體現(xiàn)于《圣雷莫手冊》《塔林手冊》和各國“海戰(zhàn)手冊”等“軟法”規(guī)則，而該領(lǐng)域的“軟法”規(guī)則仍處于逐步演進中。

（三）無人海洋系統(tǒng)國際規(guī)則的制定主體多元化

無人海洋系統(tǒng)國際規(guī)制的治理主體主要是國家和政府間國際組織。專業(yè)性國際組織IMO目前是國際規(guī)制的核心，但仍需要和聯(lián)合國各種關(guān)聯(lián)性國際組織予以協(xié)調(diào)。以無人船為例，作為負責(zé)航運安全和預(yù)防船源污染的國際組織，IMO在無人船的規(guī)則整合和國際造法中不可或缺。然而類似于國際法碎片化，國際機制的碎片化也存在于全球治理中，〔78#〕無人海洋系統(tǒng)的國際法規(guī)制因而也受到機制碎片化的影響。無人海洋系統(tǒng)的規(guī)則重塑牽涉《海洋法公約》諸多條款和國際技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)，IMO在推進“無人船規(guī)則草案”立法時需要尋求國際標(biāo)準(zhǔn)化委員會、國際電信組織、國際勞工組織等相關(guān)國際組織的支持，尤其需要和聯(lián)合國海洋和海洋法事務(wù)辦公室進行立法協(xié)調(diào)。實踐中為了避免海洋法和海商法的沖突，IMO曾派員全程參與1973年至1982年《海洋法公約》的談判。〔79#〕另外，主權(quán)國家對無人船的規(guī)制變革發(fā)揮了推動作用。自2017年IMO開展無人船所涉國際海事規(guī)則的立法工作后，主權(quán)國家的意見與建議始終是IMO規(guī)則創(chuàng)新的來源，但各國的意見不一。例如，2022年4月IMO海事安全委員會第105次會議上，日本建議在“無人船指南”的序言和條款初稿的基礎(chǔ)上進一步討論細化現(xiàn)有指南草案的技術(shù)要求；挪威建議“無人船指南”的執(zhí)行對象應(yīng)僅限于國際海上人命安全公約的貨船，暫不包括客船；韓國建議“無人船指南”及其他規(guī)則規(guī)范要基于“人機互補，而非機器取代人”的觀念。〔80#〕因主權(quán)國家的力量強弱和利益訴求不一，對形成統(tǒng)一的無人海洋系統(tǒng)國際法規(guī)則而言并非有利因素。除了國際組織和主權(quán)國家， 鑒于非國家行為體的技術(shù)指南和標(biāo)準(zhǔn)可作為國內(nèi)立法甚至國際造法的參考，〔81#〕非國家行為體如各國航運公司、船級社、無人海洋系統(tǒng)研發(fā)和生產(chǎn)企業(yè)的作用不容小覷，但這些非國家行為體在無人海洋系統(tǒng)國際規(guī)制的潛力仍有待發(fā)掘。

（四）無人海洋系統(tǒng)規(guī)則重塑的國際話語權(quán)不均衡

無人海洋系統(tǒng)的國際法規(guī)則制定存在技術(shù)先進國家和新興國家國際話語權(quán)不均的缺陷，IMO的國際造法計劃或?qū)⑹苤朴谶@一特征，具體體現(xiàn)為：

第一，無人技術(shù)先進國家通過議題設(shè)置等方式影響海洋法領(lǐng)域國際規(guī)則話語權(quán)的強弱。與私法領(lǐng)域?qū)χ厮苌逃脽o人船規(guī)則的共識不同， 學(xué)者對無人海洋系統(tǒng)公法領(lǐng)域的規(guī)則是否應(yīng)另起爐灶觀點不一。盡管如此，2021年底英國議會的系列聽證會就涉及無人海洋系統(tǒng)對海洋安全和國際法的沖擊，以及是否應(yīng)修改《海洋法公約》等公法領(lǐng)域的規(guī)則作為應(yīng)對的選項。〔82#〕可見，海洋技術(shù)發(fā)達國家已經(jīng)通過提前布局、議題設(shè)置等方式來壓制對手、影響無人海洋系統(tǒng)國際規(guī)則的走向，以掌控未來海洋治理的主導(dǎo)權(quán)。第二，新興國家雖然也關(guān)注海洋安全治理的制度建設(shè)和規(guī)范塑造，但在國際海事領(lǐng)域治理參與度、國際規(guī)則制定的領(lǐng)導(dǎo)力和國內(nèi)法制的銜接能力都有待提高。在參與國際海洋安全的治理參與程度看，據(jù)不完全統(tǒng)計，除IMO外，與海運相關(guān)的國際政府間組織共有63個，約一半的總部設(shè)在歐洲，其中7個在英國倫敦。〔83#〕又以IMO理事國為例，IMO的178個成員方中按其對國際航運和海上貿(mào)易的貢獻和重要程度，僅有40個國家被納入A、B、C三類理事國。其中A類理事國除了中國以外，其他多數(shù)仍為傳統(tǒng)的海洋國家，〔84#〕如巴西、印度、馬來西亞、菲律賓等被納入B或C類理事國。從IMO#2017年至今對無人船“立法范圍界定”的牽頭工作看，傳統(tǒng)海洋國家如英國的規(guī)則話語權(quán)雖有所下降，但仍是國際海事公約的重要貢獻國，中日韓的提案數(shù)量和主導(dǎo)權(quán)得到提升，此外B類和C類理事國中的新興國家影響力仍然比較微弱。〔85#〕另外，國內(nèi)海事立法和司法水平也是一國海事領(lǐng)域制度話語權(quán)的輔助指標(biāo)，例如在國際海事司法領(lǐng)域，由于英國的倫敦海事仲裁員協(xié)會歷史悠久，受理海事仲裁案件穩(wěn)居世界第一，這成為奠定英國舉足輕重地位的重要原因之一。〔86#〕可見，參與全球海洋事務(wù)的商討和國際條約協(xié)定的制定雖成為新興國家開展海洋外交、參與海洋安全治理的重要方式，〔87#〕但整體上看，短期內(nèi)傳統(tǒng)海洋國家的在公法和私法領(lǐng)域國際海洋“強話語權(quán)”的地位仍將持續(xù)，與新興國家的分歧與競爭在所難免。新興國家也會持續(xù)面臨來自傳統(tǒng)海洋國家的壓制，這將是新興國家參與無人海洋系統(tǒng)國際規(guī)制重塑時需要正視的突出問題。

四、無人海洋系統(tǒng)規(guī)則變革下我國的因應(yīng)

無人海洋系統(tǒng)的國內(nèi)立法方面，除了無人機融入空域的區(qū)域和國家實踐外，〔88#〕針對無人船或無人潛航器的國內(nèi)立法并未形成規(guī)模效應(yīng)。由于IMO無人船規(guī)則的基本框架尚在草擬中，有關(guān)“船”“船員”等概念界定都尚處于討論界定，世界上技術(shù)先進國家因此多持觀望態(tài)度。盡管如此，技術(shù)先進國家以“國家實踐”的方式提前布局的趨勢已初露端倪。例如，2021年底英國議會就軍用無人海洋系統(tǒng)可能對《海洋法公約》的挑戰(zhàn)和舉措召開聽證會。〔89）〕又如，由于至今沒有加入該公約，美國以更新軍事作戰(zhàn)手冊并加強國內(nèi)實踐的手段影響海洋法規(guī)則。〔90）〕

2023年11月，在中共中央政治局有關(guān)涉外法治建設(shè)的第十次集體學(xué)習(xí)中，習(xí)近平總書記強調(diào)：“要堅定維護以國際法為基礎(chǔ)的國際秩序，主動參與國際規(guī)則制定。”〔91）〕為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，除了認(rèn)識到統(tǒng)籌推進國內(nèi)和國際“兩個大局”是我們黨治國理政的基本理念和基本經(jīng)驗外，〔92）〕還應(yīng)意識到涉外法治工作是一項涉及面廣、聯(lián)動性強的系統(tǒng)工程，需要充分做好統(tǒng)籌國內(nèi)和國際、統(tǒng)籌發(fā)展和安全的重要工作。就無人海洋系統(tǒng)對國際法規(guī)則的挑戰(zhàn)，我國實務(wù)部門和國際法學(xué)界除了夯實理論研究外，還應(yīng)提出前瞻性的綜合應(yīng)對策略。

（一）推進與完善海洋安全治理能力

面對無人海洋系統(tǒng)國際規(guī)制的突出挑戰(zhàn)， 未來我國可從以下三個方面增強海洋安全治理能力：（1）以構(gòu)建海洋命運共同體引導(dǎo)海洋安全治理能力。2019年習(xí)近平總書記在中國人民解放軍海軍成立70周年活動時首次提出“海洋命運共同體”的重要理念。〔93）〕無人海洋系統(tǒng)對海洋安全已形成挑戰(zhàn)，從“海洋命運共同體”倡導(dǎo)的共同、綜合、合作、可持續(xù)的新海洋安全觀來審視航行自由等問題，限制對《海洋法公約》條款的曲解、防止航行和飛越自由的濫用，符合國際社會對海上安全的共同關(guān)切。〔94）〕（2）以海洋安全利益為中心進行海洋治理中的身份調(diào)整。國家身份是現(xiàn)代意義上的主權(quán)國家與主導(dǎo)國際社會的認(rèn)同程度。〔95）〕中國既是新興的發(fā)展中國家也是海洋科技大國，在深海采礦、公海生物遺傳資源開發(fā)、無人海洋系統(tǒng)等海洋科技領(lǐng)域逐漸進入世界第一梯隊，未來的海洋治理需要從單純的發(fā)展中國家向多重身份的轉(zhuǎn)化， 在參與無人海洋系統(tǒng)國際規(guī)則創(chuàng)制中應(yīng)更多地從國家長遠利益出發(fā)來理解規(guī)則、利用規(guī)則和引領(lǐng)規(guī)則。（3）以海洋外交推動海洋治理的領(lǐng)導(dǎo)力。國家的外交實踐是一國軟實力的主要內(nèi)涵和基本特征，〔96）〕而海洋安全治理實踐與海洋外交密不可分，其中締結(jié)多邊條約和參與海洋事務(wù)構(gòu)成我國直接參與全球海洋治理的主要方式。〔97）〕在無人海洋系統(tǒng)“國際造法”進程中，我國可繼續(xù)積極發(fā)揮IMO等國際組織的多邊外交場合參與“無人船規(guī)則”的談判、起草和審查工作，提出“中國方案”。

（二）推進國際法治建設(shè)并提升無人船規(guī)則創(chuàng)制的國際話語權(quán)

無人海洋系統(tǒng)國際規(guī)則的創(chuàng)制既是一套規(guī)則體系也是話語體系。我國在海洋治理中“弱海洋話語”的現(xiàn)狀與建設(shè)海洋強國目標(biāo)仍然存在一定差距。〔98）〕未來可通過參與無人船相關(guān)的規(guī)則創(chuàng)制突破海事領(lǐng)域的制度話語權(quán)。

首先，我國應(yīng)抓住IMO無人商船規(guī)則創(chuàng)制的窗口期，逐步引導(dǎo)國際海事規(guī)則突破性重點議題。從IMO國際海事公約梳理任務(wù)看，目前東亞國家的主導(dǎo)權(quán)已得到一定提升。例如，中日韓在MSC共牽頭8個梳理項目，占比為38.1%，在法律委員會（LEG）共牽頭6個梳理項目，占比為37.5%。中國在這兩個委員會中各牽頭1個項目，韓國在LEG中牽頭2個，日本則在MSC中牽頭7個、在LEG中牽頭3個，〔995〕未來在此領(lǐng)域中國仍有不少提升空間。此外，航海技術(shù)實力的提升和《避碰規(guī)則》的升級也為我國提供了機遇。我國可借助商業(yè)無人船撬動整體國際海事公約規(guī)則重塑的時機，在《避碰規(guī)則》等具有引領(lǐng)優(yōu)勢的領(lǐng)域提出適應(yīng)未來航海技術(shù)發(fā)展的實體性建議。〔1005〕還應(yīng)注意到，全球海洋治理涵蓋了從國家到國際組織、從個人到跨國企業(yè)等多元主體。盡管IMO將無人船劃分為四個等級，〔1015〕各國航運組織同樣也各自制定了無人船行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)， 因此無人船的智能程分級和相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)有待IMO與成員方的協(xié)調(diào)。在此過程中，非國家行為體例如船級社、無人船企業(yè)等的作用不容忽視。例如，如何更好地發(fā)揮非國家行為體的作用也是我國未來推動無人船規(guī)則變革、重塑新時代國際海洋秩序需要著眼的地方。

其次，制度話語權(quán)不僅體現(xiàn)在無人海洋系統(tǒng)私法領(lǐng)域，各國關(guān)注國際海事規(guī)則時容易忽視公法領(lǐng)域無人海洋系統(tǒng)的規(guī)制困境。由于IMO無人船國際立法仍在進行中，尚無跡象表明聯(lián)合國已著手解決無人海洋系統(tǒng)對《海洋法公約》的挑戰(zhàn)，但私法領(lǐng)域的IMO國際造法必將對公法領(lǐng)域的《海洋法公約》產(chǎn)生深遠影響，我國需要對相關(guān)海洋法制度的話語主導(dǎo)權(quán)提前布局。

最后，武裝沖突期間軍用無人海洋系統(tǒng)的國際法規(guī)則仍在演進中且以無約束力的“軟法”為主，我國在該領(lǐng)域和技術(shù)發(fā)達國家有相似的利益訴求，在規(guī)則“并跑”的同時要抓住國際話語權(quán)。未來我國理論界和實務(wù)仍需通過參與《圣雷莫手冊》《塔林手冊》等軟法規(guī)則的撰寫和研討，以發(fā)出海戰(zhàn)規(guī)則修訂的“中國聲音”〔1025〕等方式增強無人海洋系統(tǒng)的中國話語權(quán)。

（三）完善國內(nèi)法治以回應(yīng)無人海洋系統(tǒng)的規(guī)則變革

就如何應(yīng)對無人海洋系統(tǒng)對《海洋法公約》所形成的全方位挑戰(zhàn)，諸多學(xué)者傾向于通過《海洋法公約》的條約解釋或嗣后國家實踐來解決未來的爭端，〔1035〕國家實踐因而對于公法領(lǐng)域無人船國際規(guī)則的發(fā)展起到反推作用。正如習(xí)近平總書記在十九屆中央政治局第三十五次集體學(xué)習(xí)時所強調(diào)的，“要堅持統(tǒng)籌推進國內(nèi)法治和涉外法治，按照急用先行原則，加強涉外領(lǐng)域立法”。〔1045〕作為全球治理中兩級治理領(lǐng)域的根本方式，國內(nèi)法治是國際法治進路的基礎(chǔ)也是國際關(guān)系互動在各國國內(nèi)的體現(xiàn)，〔1055〕我國未來還可以從完善國內(nèi)法治特別是加強國內(nèi)立法等“國家實踐”，進而對無人海洋系統(tǒng)的國際造法發(fā)揮推動作用。

在完善我國國內(nèi)法治的路徑中，海洋法領(lǐng)域立法或修法是第一選項。2021年我國海警法在第78條第2款“船舶”術(shù)語中，首次將無人潛航器囊括其中。2022年9月修訂的海上交通安全法第54條要求外國籍船舶進出我國領(lǐng)海應(yīng)當(dāng)向海事管理機構(gòu)報告，其中“外國船舶”就包括潛水器和“可能危及中華人民共和國海上交通安全的其他船舶”。〔1065〕未來我國還需要加緊制定海洋安全和海洋執(zhí)法的“下位法”（例如執(zhí)行性質(zhì)的條例和各類行政規(guī)章），以應(yīng)對無人海洋系統(tǒng)“公法”領(lǐng)域國際規(guī)則的變革。

海商海事法律法規(guī)的擬定是完善我國法治的第二條路徑。我國海商法的修訂已列為2022年“年內(nèi)完成部內(nèi)工作或者公布的立法項目”，〔107%〕但無人海洋系統(tǒng)問題并非該法修改所關(guān)注的重點，根本原因或許在于無人海洋系統(tǒng)的投入運營的經(jīng)驗不足，通過修改我國國內(nèi)法律架構(gòu)無人海洋系統(tǒng)監(jiān)管制度似為超前。〔108%〕然而，結(jié)合IMO國際造法動態(tài)和“無人船規(guī)則草案”議定優(yōu)先事項，將“遠程控制人”納入《海商法》第四章中，〔109%〕不失為該法修訂工作的一個重要選項。

最后，通過無人船業(yè)界和學(xué)術(shù)界的協(xié)同共建我國無人船規(guī)則監(jiān)管體系成為完善我國法治的第三條路徑。我國船級社近年陸續(xù)出臺支持智能船舶發(fā)展的政策規(guī)定，例如《智能船舶規(guī)范（2020）》等，有關(guān)的行業(yè)指導(dǎo)性文件也隨之陸續(xù)發(fā)布。有學(xué)者已前瞻性地提出，在IMO的“無人船規(guī)則”正式出臺之前，我國可以轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路，在國內(nèi)以船級社和行政部門為主體構(gòu)建我國的無人船規(guī)則體系，即由船級社規(guī)范指南體系內(nèi)容、由政府部門發(fā)布相關(guān)監(jiān)管行政法規(guī)。〔110%〕

本文系國家社科一般項目“美國無人海洋技術(shù)對我國國家安全的挑戰(zhàn)與應(yīng)對”（項目批準(zhǔn)號：23BGJV80）的階段性成果。