論地方性法規的空間效力

莫紀宏

內容摘要：地方性法規的空間效力是指地方性法規在什么空間范圍內具有法律效力。地方性法規的空間效力可以分為“整體效力”“局部效力”“特定效力”和“區外效力”四種形式，其中“區外效力”是地方性法規的空間效力最鮮明的效力特征。我國現行憲法、立法法和有關法律并沒有確立地方性法規的一般性空間效力，只是對“局部效力”和“特定效力”在制度上加以明確，對于地方性法規在“本行政區域”之外是否具有法律效力沒有作出禁止性規定。從經濟特區法規、自治條例和單行條例的立法程序來看，都不能作出否定地方性法規所具有的“區外效力”的結論。地方性法規的“區外效力”在橫向和縱向兩個方面進行效力延伸，橫向空間效力是指地方性法規在其他行政區域的法律效力， 縱向空間效力是指地方性法規能否約束中央層面的執法和司法審判機構。根據中國法的“域外適用”理論和政策要求，在確保地方性法規的合憲性、合法性前提下，地方性法規的“區外效力”應當得到制度的肯定和支持。

關鍵詞：地方性法規 中央立法 地方立法 雙重立法權 合憲性審查 合法性審查

中圖分類號：DF01 文獻標識碼：A 文章編號：1674-4039-（2024）01-0118-129

引言

地方性法規的空間效力，這個非常基礎性的立法學法理問題，并沒有得到法學界認真的討論，查閱中國知網文獻數據庫，迄今為止并沒有一篇學術論文專門討論這一問題的，僅有的學術探討是《地方性法規的效力范圍和適用的基本原則》〔1"〕《地方性法規的法的效力》〔2"〕，以及少數幾篇探討地方性法規司法適用的論文涉及地方性法規的空間效力問題〔3"〕。在實踐中，因缺少對地方性法規的空間效力的清晰的制度界定，致使地方性法規在執法、司法中很難得到精確和有效的適用，也沒有成為地方立法實踐自覺加以甄別和規范的邊緣事項。為此，必須從立法學的基礎法理層面來深入分析地方性法規的空間效力，從而為地方性法規在執法、司法中的有效適用，以及全面和科學地實施地方性法規提供底層邏輯的支撐。

一、地方性法規的空間效力的概念、范圍及界定標準

所謂地方性法規的空間效力，就是指地方性法規制定出臺之后，在什么空間范圍內具有法律效力，與地方性法規的對人效力和時間效力一道，共同構成了地方性法規作為一種法律規則現象存在、變更和消滅的制度基礎。〔4"〕地方性法規只是對我國現行立法體制下有權制定地方性法規的地方人大及其常委會制定的地方立法所設定的形式“法名”，事實上，在立法學法理上，描述地方立法機關立法的空間效力，更應當直接采用“地方立法的空間效力”的概念。很顯然，地方立法的空間效力與一個國家中央立法與地方立法對應的二元立法體制有關。在聯邦制國家中，組成聯邦的每一個州或者是下屬行政區域，擁有自身的立法機關，可以制定本州或本行政區域的法律法規，甚至是憲法。〔5"〕但是，由聯邦制國家的州或下屬行政區域制定的地方立法，在組成聯邦的其他州或下屬行政區域內通常是不具有法律效力的。因此，可以說，聯邦制國家的州或下屬行政區域的地方立法的空間效力非常具體和清晰，即只在制定法律法規的組成聯邦的州或下屬行政區域的空間范圍內有效。當然，在組成聯邦的州或行政區域內生效的法律法規除了本州或本行政區域的法律法規之外，聯邦立法機關制定的法律法規在組成聯邦的所有的州或下屬行政區域也具有法律效力。在美國的司法實踐中，由于保護主義原則的出現，產生了一個州的法律可以適用于發生在另一個州的具體的法律事實，形成“內國公法適用范圍擴展”的概念，〔6"〕即“州外適用”，并逐漸從國內法領域拓展到國際法領域。《美國沖突法重述（第二次）》第27節將“最低限度聯系”的具體確定標準內容歸納為十個方面，包括：當事人在該州出現，在該州有住所，居住在該州，是該國國民或公民，同意該州法院管轄，出庭應訴，在該州從事業務活動，在該州曾為某項與訴因有關的行為，當事人在國（州）外做過某種導致在該州發生效果的行為，在該州擁有、使用或占有與訴因有關的產業等。凡是具有上述情形之一者，均可被視為該當事人與該州有最低聯系，該州法院即可對其行使管轄權。〔7"〕

在單一制國家中，由于地方缺少自主性的立法權，只是根據憲法法律的規定或者是中央立法機關的授權〔8"〕來立法，故由此產生的地方立法的空間效力就存在制度上的模糊區間。如果地方立法只在本行政區域范圍內具有法律效力，那么，不同地方所制定的地方立法即使發生沖突和矛盾，也可以在實踐中置之不理。因為各地方執法機關和司法機關可以地方性法規只能在本行政區域內具有法律效力為由而當然排斥其他地方制定的地方性法規的法律效力。然而，單一制國家的立法體制，存在著“下位法服從上位法”的立法監督原則，〔9"〕只要是沒有被中央立法機關經過立法監督和合憲性審查、合法性審查程序判定為違憲或違法的地方性法規，即便不屬于本行政區域立法機關制定的，也要予以尊重，否則就構成了對共同的上級立法機關的立法權威的冒犯。

徐功勛把地方性法規的空間效力區分成為四個方面， 即“整體效力”“局部效力”“特定效力”和“區外效力”，〔10#〕這種“四分法”對地方性法規的空間效力作了較為清晰的制度性分類，具有闡明地方性法規的空間效力的一定的法理解釋能力。所謂整體效力，是指地方性法規的空間效力范圍與地方性法規制定主體的行政區域管轄權范圍是一致的。例如，2001年北京市制定地方性法規條例〔11#〕第6條規定，制定地方性法規應當遵守法制統一原則，不得與憲法、法律和行政法規相抵觸，要保證憲法、法律和行政法規“在本行政區域內”的貫徹和執行。上述規定把地方性法規的空間效力主動限制在“在本行政區域內”貫徹和執行。也就是說，本行政區域地方立法機關制定的地方性法規應當在本行政區域范圍內生效。局部效力和特定效力都只是針對某項特殊類型的地方性法規。這些地方性法規雖然由享有地方性法規制定權的立法機關制定，但生效范圍要比制定地方性法規的地方立法機關所在的行政區域范圍窄，只能限定在局部或特定區域。例如，在深圳、廈門、珠海和汕頭四個經濟特區行政區域沒有擴容之前，經濟特區法規只能在上述四個經濟特區的局部或特定范圍內生效。〔12#〕地方性法規的整體效力、局部效力和特定效力都是內涵和外延相對比較清晰的“空間效力”，都有在制度上可以清晰加以識別的界限和標志。問題的關鍵是地方性法規是否具有“區外效力”。也就是說，在制定地方性法規的立法機關所在的行政區域范圍之外仍然具有法律上的約束力。這個問題是地方性法規的空間效力的關鍵所在，也是本文所要探討的重點。從2023年新修訂的立法法關于地方性法規的效力的相關規定來看，立法法并沒有對地方性法規的空間效力作出一般性的禁止性規定。因此，從立法學理論上來看，地方性法規是否具有“區外效力”是一個在立法制度上具有不確定性的問題，需要結合具體情形來加以辨析。從地方性法規的立法事權來看，立法法確實把本來應屬于全國人大及其常委會的立法事權授予了享有制定地方性法規立法權的地方人大及其常委會。立法法第82條第2款規定，除了立法法第11條明確規定由法律加以規定的事項之外，其他事項如果國家層面尚未制定法律或者行政法規的，省、自治區、直轄市和設區的市、自治州可以根據本地方的具體情況和實際需要先行制定地方性法規。在國家制定的法律或者行政法規生效后，先行制定的地方性法規同法律或者行政法規相抵觸的規定無效，制定機關應當及時予以修改或者廢止。從上述條文的規定來看，既然地方性法規可以規定應由國家法律或行政法規規定的事項，那么，在地方性法規先行規定了應當由法律或行政法規規定的事項之后，這些地方性法規的立法事項應當如同法律或行政法規一樣，對中華人民共和國主權管轄全境都具有空間上的約束力。因此，在中央立法與地方立法之間的事權劃分沒有絕對的界限情形下， 地方性法規如果只能在制定地方性法規的地方人大所在行政區域范圍內有效，很顯然是不利于發揮地方性法規在國家立法體制中的規范作用和制度功能的。值得一提的是，根據我國現行憲法和立法法的有關規定，有權制定地方性法規的民族區域自治地方的人大及其常委會也有權制定自治條例和單行條例，但由于自治條例、單行條例的生效需要上一級人大常委會批準。因此，經全國人大常委會批準的自治區的自治條例、單行條例在空間效力上應當等同于全國人大常委會自身制定的法律。經省級人大常委會批準的自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例應當具有省級人大常委會制定的地方性法規的空間效力。在民族區域自治地方的人大及其常委會既可以制定地方性法規，又可以制定自治條例、單行條例的情形下，如果民族區域自治地方的人大及其常委會制定的地方性法規只能在民族區域自治地方的行政區域范圍內有效，那么，由于作為民族區域自治地方的自治區的人大及其常委會制定的自治條例、單行條例經全國人大常委會批準后具有與法律一樣的空間效力，因為此種空間效力差異的存在可能會導致作為民族區域自治地方的自治區的人大及其常委會在行使地方立法權的過程中更傾向制定具有與法律的空間效力相同的自治條例和單行條例，以此來追求自身的立法權的法律效力的最大化。所以，地方性法規的空間效力只有置于地方立法的空間效力范疇之內，才能更加清晰地認識到地方性法規的“區外效力”存在的方式及其制度意義。此外，對外關系法第16條第1款也規定了省、自治區、直轄市可以根據中央授權在特定范圍內開展對外交流合作。上述規定意味著享有地方性法規制定權的地方立法機關根據中央授權制定的外事方面的地方性法規，不僅可以在本行政區域之外生效，而且根據“中國法的域外適用”的原則，甚至可能在“境外”“國外”適用于特定的涉外關系的處理。〔13$〕

總之，地方性法規的空間效力是一個有著具體內涵和外延的專門法學術語，具有較為確定的內涵，在法理上構成了地方性法規制度的重要一環，是應當在法理上認真加以研究并在地方立法實踐中高度重視的地方立法現象。

二、立法法對地方性法規的空間效力的制度構建及特征

作為規范立法秩序的基本法律，2000年出臺的立法法已經過2015年和2023年兩次修正。按照常理，作為規范一個國家立法活動的基本法律，應當對各種法律形式的對人效力、空間效力和時間效力作出一般性原則規定。然而，令人遺憾的是，立法法并沒有對地方性法規的空間效力作出原則性的規定，只是對特殊類型的地方性法規確立了可以適用的區域范圍，解決了與地方性法規的空間效力相關的部分實踐問題。從2023年最新修訂的立法法關于地方性法規的各項規定來看，在地方性法規的空間效力上沒有確立整體性的效力制度，但有若干不同情形的“局部”或“特定”的空間效力制度，具體呈現出以下幾個特征：

（一）地方性法規根據其效力等級區分為省級地方性法規和設區的市地方性法規

一是省級地方性法規缺少關于空間效力的一般性原則規定。立法法第80條規定了省級地方性法規的產生程序和方式，但沒有明確省級地方性法規的空間效力。該條規定省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以根據本行政區域的具體情況和實際需要制定地方性法規。很顯然，從上述規定只能判斷出省級地方性法規是“根據本行政區域的具體情況和實際需要”制定的，但“根據本行政區域的具體情況和實際需要”制定的省級地方性法規是否只能在本行政區域內生效，其他省份的執法、司法機關以及中央執法機關、司法機關就不受省級地方性法規的法律拘束，這個基礎性的法理問題被回避了，由此導致實踐中省級地方性法規的空間效力很容易被理解為“只能在本省行政區域范圍內”生效這種簡單化的邏輯推論。〔14$〕但在立法事實上，由于立法法沒有對地方性法規的空間效力作出明確的限制，很多地方性法規并沒有把“在本行政區域內生效”作為地方性法規的空間效力的一般性原則，顯示了“留有余地”的立法擴權的地方立法心態。

二是設區的市地方性法規的空間效力存在立法程序上的雙重模糊性。一方面，立法法第81條詳細規定了設區的市制定地方性法規的立法程序，并且還突出了設區的市地方性法規可以對“城鄉建設與管理、生態文明建設、歷史文化保護、基層治理等方面的事項”立法；另一方面，立法法第81條也沒有對設區的市地方性法規的空間效力作一般原則性規定。因此，設區的市地方性法規僅在設區的市行政區域內有效，還是在設區的市行政區域范圍外仍然有效，從立法法的規定來看，也無法作出精確的判斷。如果從立法法第81條第1款所規定的設區的市地方性法規需要報省、自治區的人民代表大會常務委員會批準后施行的相關規定來看，至少從法理上可以推論，設區的市地方性法規在批準該地方性法規的省級人大常委會所在的本省行政區域范圍內肯定是有效的，至于在省外是否有效或者是能否約束中央國家機關，就無從知曉了。相同的還有自治縣人大制定自治條例和單行條例的問題，按照憲法和民族區域自治法、立法法的規定，自治縣作為民族區域自治地方，其人大可以制定自治條例和單行條例并報所在省級人大常委會批準后生效。由于自治縣人大本身沒有制定地方性法規的地方立法權，因此，自治縣制定的自治條例和單行條例的空間效力就不能僅僅限制在自治縣的行政區域范圍內，而應當與批準自治條例和單行條例的省級人大常委會制定的地方性法規具有相同的空間效力。這一點在2015年修訂的立法法中表現得非常明顯。

2000年制定出臺的立法法并沒有賦予設區的市人大享有地方性法規的制定權，但自治縣人大根據憲法、民族區域自治法和立法法卻享有自治條例和單行條例的制定權，如果自治縣制定的自治條例和單行條例只在自治縣所在的行政區域范圍內生效，那么，自治縣制定的自治條例和單行條例就無法對自治縣所在的設區的市的國家機關產生法律上的拘束力。很顯然，這種解釋方法不利于設區的市的國家機關有效地保證其行政區域內由自治縣人大所制定的自治條例和單行條例的法律權威。因此，在法理上只能解釋成自治縣制定的自治條例和單行條例經所在的省級人大常委會批準后應當在全省行政區域內有效，也可以拘束自治縣所在的設區的市的國家機關。2015年修訂立法法時賦予了設區的市人大及其常委會享有制定地方性法規的立法權， 并且設區的市人大及其常委會制定的地方性法規必須要經所在省級人大常委會批準后生效，所以，設區的市人大及常委會制定的地方性法規的空間效力與其下屬的自治縣人大制定的自治條例和單行條例因為都需要省級人大常委會批準后生效，故在空間效力上都應當推定為在設區的市和自治縣所在的省級行政區域范圍內有效。很顯然，這里的設區的市的地方性法規和自治縣的自治條例和單行條例都具有超出本行政區域的“區外效力”。

由此可見，從現行立法法第80條、第81條所規定的地方性法規立法程序來看，不論是省級地方性法規，還是設區的市地方性法規，其空間效力缺少完整的制度設計，沒有明確地方性法規的空間效力的一般性原則，存在著立法效力邊界不清晰的“非法治”現象。從省級人大常委會在本行政區域范圍內具有地方立法方面的決定權，故可推論，在省級行政區域內的所有地方立法的空間效力至少應當遍及省級行政區域的“全境”。

（二）立法法對于一些特殊性質的地方性法規設定明確的生效區域范圍，體現了立法法對特殊性質的地方性法規所具有的空間效力的高度關注

如果說立法法對地方性法規的空間效力沒有明確一般原則性的立法立場和要求，與此相對照的是，立法法并沒有忽視地方性法規的空間效力這個基礎性的立法理論和實踐問題。2023年新修訂的立法法在兩個條文中都明確了特殊性質的地方性法規的空間效力。

立法法第83條規定，省、自治區、直轄市和設區的市、自治州的人民代表大會及其常務委員會可以根據區域協調發展的需要，協同制定地方性法規，在本行政區域或者有關區域內實施。此外，省、自治區、直轄市和設區的市、自治州可以建立區域協同立法工作機制。很顯然，立法法的上述規定確立跨區域協同立法產生的地方性法規可以“在本行政區域或者有關區域內實施”。雖然立法法并沒有主動說明跨區域協同立法產生的地方性法規是否在全國范圍內具有普遍的法律效力，但至少地方性法規是可以因為制定主體的跨區域性而具有了跨區域適用的法律效力，即便是協同立法仍然由各自協同立法機關自行立法，但由于立法內容相同和相似，一旦涉及協同立法區域對本行政區域外的協同立法機關的相同或相似立法進行執法和司法適用時，必然會默認彼此的地方性法規在實施中的適用效力。

立法法第84條對特殊性質的地方性法規，例如經濟特區法規、上海浦東新區法規和海南自由港法規都明確了這些地方性法規的具體空間效力范圍。該條規定，經濟特區所在地的省、市的人民代表大會及其常委會根據全國人大授權決定制定法規，在經濟特區范圍內實施；上海市人民代表大會及其常委會有權根據全國人大常委會的授權決定制定浦東新區法規，在浦東新區實施；海南省人大及常委會根據法律規定，制定海南自由貿易港法規，在海南自由貿易港范圍內實施。

結合立法法第80、81、83和84條的規定， 關于地方性法規的空間效力至少可以作出以下法理判斷：一是立法法對地方性法規的空間效力這個基礎性立法效力問題是重視的，空間效力是地方性法規的法律效力的重要組成部分；二是立法法只對特殊性質的地方性法規的空間效力表明了明確的法理立場，為的是有效限制特殊性質的地方性法規的生效范圍，確保這些明確了空間效力范圍的地方性法規自身的“特殊性”；三是立法法沒有對地方性法規的空間效力作出具有一般原則性的要求，說明立法法對地方性法規的空間效力持開放性的法理立場，只要沒有特殊限制，地方性法規作為中國特色社會主義法律體系的重要法律形式，與國家法律、行政法規的空間效力范圍是一致的。地方性法規不僅能在制定地方性法規的立法機關所在的行政區域內有效，在其他行政區域也需要得到執法機關、司法機關的尊重，其他行政區域的國家機關、社會組織和公民個人也不得隨意違反，必要時可以由法院加以適用來解決與跨區域相關的法律糾紛和爭議。

（三）立法法只是關注到地方性法規的空間效力的橫向性，沒有明確縱向意義上的地方性法規的空間效力

立法法第83、84條明確了經濟特區法規、浦東新區法規和海南自由港法規這些地方性法規的具體空間效力范圍，這種對地方性法規空間效力范圍的界定是從行政區域的橫向分布角度來劃定空間范圍的，處理的是地方性法規在不同行政區域的適用效力。然而，立法法并沒有對地方性法規的縱向性空間效力作出一般原則性規定。立法法只是明確了“下位法服從上位法”的立法監督原則，確立了上位地方性法規相對于下位地方性法規的效力優位，例如，立法法第81條第1款規定設區的市的人大及常委會在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，有權根據本市的具體情況和實際需要制定地方性法規。很明顯，從上述規定可以看出，省級人大制定的地方性法規可以約束設區的市人大制定的地方性法規，這體現了上位法對下位法的效力優位，當然，這種上位法相對于下位法的優勢地位只能體現在設區的市制定的地方性法規在經省級人大常委會批準生效之前的“備案審查”階段。一旦省級人大常委會批準了設區的市制定的地方性法規之后，經省級人大常委會批準后的設區的市的地方性法規的法律效力應當等同于省級人大及其常委會自身制定的地方性法規。因此，立法法第81條第1款規定的“設區的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規”，上述“不得與本省、自治區的地方性法規相抵觸”與“不得同憲法、法律、行政法規相抵觸”含義是不完全相同的，需要通過立法解釋的技術才能加以甄別。與此同時，立法法沒有明確的是縱向意義上的地方性法規的空間效力，就是在下位地方性法規不與憲法、法律、行政法規和上位地方性法規相抵觸的情形下，是否具有一般性的法律效力。也就是說，中央國家機關有無法定職責來有效實施地方性法規，省級國家機關有無法定職責來保證設區的市地方性法規的實施。在地方性法規實施層面表現為最高人民法院、最高人民檢察院能否適用地方性法規來作為判案依據或司法活動的準則，省高級人民法院、省人民檢察院有無保障設區的市地方性法規得到有效實施的法定職責。在法學界以往對地方性法規的司法適用問題的討論中，通常都是討論同級法院、檢察院有無適用同級人大制定的地方性法規的法定職責，而很少研究上級法院、檢察院是否可以適用下級人大制定的地方性法規。因此，地方性法規的空間效力是一個縱橫交錯的立體化的效力概念，而不只是依靠行政區域的地理特征對地方性法規適用范圍的簡單劃分。很顯然，制度設計方面立法法在地方性法規的空間效力上還存在著諸多需要不斷完善的空間。例如，最高人民法院曾在兩個司法解釋中否定了地方性法規的縱向性空間效力。《關于國防科工委司令部管理局對深圳市中級人民法院執行深圳南豐工貿公司提出異議案的復函》〔15'〕指出，深圳市人大常委會于1992年12月26日通過的經濟特區法規深圳經濟特區房地產登記條例第21條的規定與最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第109條的規定相抵觸，不能予以適用。《關于廣東省人民法院、湖南省岳陽市中級人民法院就執行深圳市“洪湖大廈”發生爭議案的復函》〔16&〕也明確指出，深圳經濟特區房地產登記條例這一經濟特區法規作為地方法規“只能在轄區內發生效力，且不得對抗國家法律、法規和司法解釋”。〔17&〕上述最高人民法院對于深圳經濟特區法規所持的司法態度可以說反映了我國目前憲法體制對經濟特區法規“區外適用”效力的基本法律態度。也就是說，地方性法規的縱向性空間效力在地方性法規的實施過程中也受到來自上級執法機關和司法機關的“合法阻擊”。不過，值得注意的是，立法法只是要求地方性法規不得與憲法、法律、行政法規和上級機關制定的地方性法規相抵觸，沒有明確地方性法規不得與最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋相抵觸，更何況如果地方性法規在不與司法解釋相抵觸的情形下，上級法院和檢察院，包括最高人民法院和最高人民檢察院是否可以完全拒絕對地方性法規的適用，需要在總結實踐經驗的基礎上進一步加以探討。

三、“雙重立法權”背景下地方性法規的空間效力所具有的突出的制度功能分析

盡管立法法沒有從立法原則的角度確立地方性法規的空間效力，但在立法實踐中，地方性法規的空間效力卻是一個具有突出制度構建功能的概念，特別是具有“雙重立法權”的地方立法機關，對地方性法規的空間效力范圍存在著較強的利益驅動下的立法“自覺”。例如，在追求經濟特區法規的空間效力范圍最大化方面，經濟特區立法機關在立法實踐中出于地方利益驅動的誘因而采取了經濟特區法規的空間效力范圍不斷擴大化的立法舉措，形成了經濟特區法規與地方性法規之間空間效力融合的趨勢，產生了經濟特區法規既“特”又“廣”的利益沖動。1980年，全國人大常委會批準深圳、珠海、汕頭和廈門設立經濟特區時，對經濟特區的“劃定”與這四個市的行政區域范圍不一致，只是四個行政區域的一小部分成為“經濟特區”，故在2000年立法法賦予上述四市“較大的市”法律地位并且有權制定地方性法規和地方政府規章之后，在法律適用上出現了“一省兩法”“一市兩法”的情形。例如，深圳經濟特區在剛剛設立時，其范圍包括羅湖區、福田區、寶安區、龍崗區、龍華新區、光明新區、大鵬新區、坪山新區、南山區以及鹽田區。在深圳設立經濟特區頭30年，深圳經濟特區不等于深圳市，深圳市的范圍比深圳經濟特區大，因為深圳市寶安區和龍崗區不屬于深圳經濟特區。在深圳，由寶安區或龍崗區進入深圳經濟特區的行為被稱作“入關”，反之為“出關”。由于經濟特區法規只在“關內”適用，空間效力受到了限制，導致深圳市行政區域范圍內出現“一市兩法”。這種立法格局導致深圳市的行政機關、檢察機關和審判機關在履行法定職權時遇到了重重障礙。

為進一步提高深圳經濟特區改革創新和科學發展能力， 扎實推進深圳市綜合配套改革試驗，盡快解決特區內外發展不平衡、特區發展空間局限和“一市兩法”等問題，2010年5月，國務院作出《關于擴大深圳經濟特區范圍的批復》。該批復要求，從7月1日起，深圳經濟特區范圍擴大到深圳全市，將寶安、龍崗兩區納入特區范圍。深圳經濟特區范圍擴展到深圳全市范圍，相應的原來只限定在經濟特區“區內適用”的經濟特區法規的空間效力范圍也拓展到深圳市行政區域全境。2010年6月29日，深圳市五屆人大常委會第一次會議召開，專題審議特區擴容法規適用問題，會議上表決通過了《深圳市人民代表大會常務委員會關于2010年7月1日前通過的深圳經濟特區法規在擴大后的深圳經濟特區適用的決定（草案）》。根據該決定，在此前通過的先行有效的120項特區法規中，有101項特區法規自2010年7月1日起在擴大后的深圳經濟特區適用。由此，深圳經濟特區法規由“區內適用”拓展到“市內適用”，而“市內適用”并非2010年7月1日以前的“區外適用”，而是隨著經濟特區擴容形成的以深圳全市行政區域為基礎的“區內適用”〔18&〕。可以說，通過經濟特區行政區域的擴容來解決經濟特區法規空間效力的拓展問題，成為經濟特區法規合法、合理和有效生存的內在制度動力。不過，受制于經濟特區法規自身的空間效力的“明確性”和“受限性”，經濟特區法規制定機關仍然享有空間效力不明確的地方性法規立法權，這種“雙重立法權”體制和地方性法規的空間效力缺少一般性原則要求的立法制度，讓經濟特區法規的立法機關仍然具有制定地方性法規的地方利益和立法沖動。但對于經濟特區之外的其他行政區域來說，經濟特區立法機關享有的“雙重立法權”明顯帶有一定立法“特權”性質，故對來自經濟特區的經濟特區法規和地方性法規采取了更加謹慎的適用態度，最突出的問題就是經濟特區之外的行政區域如何對待經濟特區制定的經濟特區法規的空間效力和地方性法規的空間效力。如果某一個經濟特區法規制定機關出臺的經濟特區法規內容與經濟特區之外的行政區域的地方性法規明顯相沖突，經濟特區以外的行政區域國家機關就可以經濟特區法規只能在經濟特區范圍內有效而拒絕加以適用。如果經濟特區以外的行政區域的國家機關拒絕適用經濟特區制定機關制定的一切法規，那么，經濟特區法規制定機關制定的地方性法規的空間效力也被迫限定在經濟特區范圍內。因此，表面上看經濟特區制定機關享有的“雙重立法權”給經濟特區立法機關賦予了更大的立法自主權，但如果從地方性法規的空間效力角度來看，反而更容易加劇經濟特區與經濟特區以外的行政區域之間的地方性法規實施上的緊張關系，尤其是經濟特區立法機關在與非經濟特區立法機關之間開展立法協同時更容易顯示出經濟特區法規在空間效力上的被動性。〔19&〕因此，經濟特區制定的地方性法規的立法權威不斷受到質疑，這些問題值得法學界認真加以研究。

與經濟特區立法機關享有經濟特區法規和地方性法規“雙重立法權”相似的是民族區域自治地方的立法機關有權制定地方性法規和自治條例、單行條例。民族區域自治地方的立法機關制定的地方性法規從現行立法法的規定來看，與享有地方性法規制定權的其他非民族區域自治地方的立法機關制定的地方性法規具有一樣的空間效力，至少沒有嚴格的受限的空間范圍。除了有權制定地方性法規之外，民族區域自治地方的立法機關依據憲法和立法法還享有制定自治條例、單行條例的立法權。然而，自治條例、單行條例的空間效力卻與經濟特區法規的空間效力明顯不同。首先，自治區制定的自治條例和單行條例，因為必須由全國人大常委會批準后才能生效，故其空間效力與全國人大常委會制定的法律的空間效力等同。現行立法法第108條第1項規定，全國人大有權改變或者撤銷它的常委會制定的不適當的法律， 有權撤銷全國人大常委會批準的違背憲法和立法法第85條第2款規定的自治條例和單行條例。很顯然，自治區的自治條例和單行條例必須由全國人大來進行立法監督，其空間效力應當涉及主權范圍內所有的行政區域。同理，第108條第2項又規定，全國人大常委會有權撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規，有權撤銷省、自治區、直轄市的人大常委會批準的違背憲法和立法法第85條第2款規定的自治條例和單行條例。上述規定意味著自治州、自治縣的立法機關制定的自治條例和單行條例，因為需要省級人大常委會批準才能生效，至少其空間效力相當于省級地方性法規，加上現行立法法第108條第2項又規定了自治州、自治縣的自治條例和單行條例必須由全國人大常委會來監督，故自治州、自治縣的自治條例和單行條例的空間效力在法理上也相當于全國人大常委會制定的法律的空間效力，否則全國人大常委會就無法對自治州、自治縣制定的自治條例、單行條例的合法性進行有效的立法監督。

總之，享有“雙重立法權”的經濟特區立法機關和民族區域自治地方的立法機關在現行立法法所確立的立法體制下享有了地方性法規、自治條例和單行條例所具有的空間效力模糊性所帶來的立法便利，這種立法便利成為地方立法工作內在的制度推動力，也成為“雙重立法權”長期并行存在的正當性依據。然而，從維護社會主義法制統一性角度來看，“雙重立法權”體制既“特”又“普”，顯然對于不享有“雙重立法權”的其他行政區域來說存在著制度設計上的區域公平性問題，需要在合憲性、合法性層面尋找更加有效的法理依據。

四、從合憲性審查和合法性審查角度來界定地方性法規的空間效力的制度優勢

在目前憲法、立法法等相關法律沒有清晰地界定地方性法規的橫向空間效力和縱向空間效力的情形下， 要在法理上給地方性法規的空間效力劃定一個非常嚴格和明確的生效范圍是比較困難的。也就是說，從一個確定性的前提來推論地方性法規的空間效力在制度設計上并沒有一個一般性的原則，因此，只能從相反的邏輯思路即“不否認意味著消極認可”的角度來探討地方性法規的空間效力的范圍。要解決地方性法規的一般性空間效力必須依托合憲性審查和合法性審查的機制。事實上，基于目前憲法、立法法等法律的規定以及最高人民法院相關司法解釋的規定，大致上可以找到確定地方性法規的一般性空間效力的方法。

（一）中國法的“域外適用”理論可以合理地推論出地方性法規的“區外效力”

2019年2月26日，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次會議強調“要加快推進我國法域外適用的法律體系建設”。同年11月5日， 黨的十九屆四中全會決定也強調要完善立法體制機制，“加快我國法域外適用的法律體系建設”，以良法保障善治，國內法域外適用法律體系建設受到高度關注和重視。中國法具有“域外適用”的政策主張必然也可以合理地推導出地方性法規的“區外效力”的結論，因此，從法理上來看，地方性法規屬于中國法的一部分。既然中國法具有“域外適用”的空間效力屬性，那么，作為中國法中下位概念的地方性法規當然就具有作為上位概念的中國法的一般性空間效力屬性。所以，從政策層面來發現地方性法規所具有的“區外效力”的正當性依據并不困難，難就難在中國法的“域外適用”中的“域外”范圍如何界定。目前，法學界并沒有深入探討。張進曾提出三個可以考慮的“要點”，包括：一國的國內法律法規的適用，一國的國內法在管轄范圍外的適用，一國國內法在域外對具體的人、物或行為的適用。因此，國內法域外適用應指一國國家機關，如行政機關、司法機關等將本國法律法規等適用于本國管轄范圍外的人或行為。〔20'〕上述觀點中的第三個“要點”清晰地支持了地方性法規的“區外效力”理論，這里最關鍵的法理在于我國現行憲法只規定了全國人大及其常委會享有國家立法權，其他立法主體并沒有獨立的立法權，只能按照憲法、立法法等法律的規定或者享有國家立法權的全國人大及其常委會的授權來立法。因此，從立法體制上來看，地方立法的空間效力在制度上是捆綁在中央立法上的，既然中央立法具有“域外適用”的效力，地方立法當然也就有“域外適用”的效力，更不用說在主權范圍內的“區外效力”了。

國內法域外適用起源于美國的立法與實踐。中國法域外適用在不同部門之間存在較大差異，某些特定部門有天然的域外適用需求。從域外立法經驗看，美國多年的立法實踐與司法判例表明其國內法的域外適用多集中于國家安全、反壟斷、反商業賄賂等領域。〔21'〕美國學者也指出，在反壟斷、反商業賄賂等領域中，在域外適用美國法有助于維護美國本土市場與海外企業的利益，而在其他領域適用美國國內法既無益處，也可能產生負面效應，甚至可能引發國際糾紛。〔22'〕中國法的“域外適用”也主要集中在海洋法、反不正當競爭法、國家安全和反商業賄賂等領域。例如，深海海底區域資源勘探開發法第2條就規定：“中華人民共和國的公民、法人或者其他組織從事深海海底區域資源勘探、開發和相關環境保護、科學技術研究、資源調查活動，適用本法。”“本法所稱深海海底區域，是指中華人民共和國和其他國家管轄范圍以外的海床、洋底及其底土。”在“上海市工商行政管理局機場分局處罰繽客（Booking）公司”案中，分局認為，反不正當競爭法第2條并未將經營者的地域范圍限制在中國境內，因而可以對注冊地為荷蘭的繽客公司的虛假宣傳行為進行處罰。〔23）〕由此可見，作為地方性法規的上位概念中國法的空間效力在立法實踐中本身并沒有完全被限縮在中華人民共和國主權范圍內生效，而是在特殊情形下可以將空間效力延伸到主權管轄范圍之外，即具有“域外效力”。作為中國法的一部分，“地方性法規”自然其空間效力也就不可能在制度上被限縮在“本行政區域范圍內”。特別值得關注的是，我們目前的地方立法體制相對較為復雜，在地方立法體系中，地方黨委與政府聯合發布的規定對于地方性法規有很大的影響，而從黨領導立法的原則出發，地方黨委與政府發布的聯合性規定需要上報中央或上級黨委和政府審查批準， 這些經過中央或上級黨委和政府審查過的“地方立法”，很顯然，就不能用只能在“本行政區域內生效”來簡單地形容其空間效力，不能完全排斥經中央或上級黨委和政府批準后的地方立法文件在全國范圍內具有普遍性效力的可能性。例如，2001年10月17日中共浙江省委、浙江省人民政府聯合發布的《關于全省外事工作的若干規定》就明確規定：與外國開辟海上和空中交通線，開通邊境口岸；出席聯合國或下屬機構舉辦的國際會議；參加重要的國際比賽和國際展覽會等外事事項需要報黨中央和國務院審批。2023年出臺的對外關系法第5條規定：“中華人民共和國對外工作堅持中國共產黨的集中統一領導。”第9條又規定：“中央外事工作領導機構負責對外工作的決策和議事協調，研究制定、指導實施國家對外戰略和有關重大方針政策，負責對外工作的頂層設計、統籌協調、整體推進、督促落實。”上述規定無疑為規定外事事務的地方性法規具有超出本行政區域內的“區外效力”提供了政策和制度的依據。

總之， 我國目前的政治體制和憲法制度決定了在立法層面還不可能對地方性法規的一般性空間效力作出明確的法律限制，除了相關法律對地方性法規作出局部或特定區域生效的限縮之外，從地方性法規的整體效力來看，其超出“本行政區域內生效”的“區外效力”是現實存在、不可否認的，必須根據具體情形來確定在不同情況下地方性法規所具有的具體的空間效力。地方性法規的空間效力與整個國家法律的“域外效力”是緊密結合在一起的，地方性法規的“區外效力”是地方性法規作為地方立法所具有的內在的法律特性之一，是單一制國家處理中央立法與地方立法相互關系的一條基本原則。

（二）對地方性法規的“備案審查”可以有效地保證地方性法規的實施效力

2023年新修訂的立法法對地方性法規接受“合憲性”“合法性”審查確立了嚴格的制度。其中第81條第1款規定，設區的市人民代表大會及其常務委員會可以制定地方性法規，但須報省、自治區的人民代表大會常務委員會批準后施行。省、自治區的人大常委會對報請批準的地方性法規，應當對其合法性進行審查并在四個月內予以批準。上述規定明確地表明，設區的市制定的地方性法規必須要經過省、自治區的人大常員會的合法性審查后才能獲得批準后生效。這就意味著，設區的市在立法源頭上就消除了地方性法規可能與中央立法之間存在的矛盾和不一致，具有補充中央立法不足的規范功能。所以說，地方性法規具有超越“本行政區域”的“區外效力”是與地方性法規具有合法性的內在品質密切相關的。地方性法規在出臺生效之前就基于立法法規定的合法性審查程序而消除了可能存在的違法問題。此外，2023年立法法第110條還規定了提請地方性法規接受合憲性、合法性審查的主體與制定地方性法規主體之間性質的區別，確立了已經出臺生效的地方性法規如果經過全國人大常委會的合憲性、合法性審查，可以繼續有效和維持其已經獲得的一般性空間效力。所以，不論是地方性法規正式生效前還是生效后，只要能夠過得了“合憲性”“合法性”審查的關口，其所具有的“區外效力”就不容輕易被否定。事實上，在堅持現行憲法第5條第2款所規定的維護國家法制統一原則的前提下，地方性法規應當具有在中華人民共和國主權管轄內普遍生效的“區外效力”，而且關涉涉外關系的地方性法規甚至還可以具有超越中華人民共和國主權管轄范圍的“域外效力”。

（三）對地方性法規的合法性審查可以將地方性法規的空間效力擴展到所有層級的司法審判中

關于地方性法規在人民法院司法審判中的效力，尤其是下級層次的地方性法規能否在上級層次的法院審判中予以適用，這個問題涉及地方性法規的空間效力的“縱向”延伸能力。第七屆全國人民代表大會第二次會議于1989年4月4日通過的行政訴訟法第52條規定：人民法院審理行政案件，以法律和行政法規、地方性法規為依據。地方性法規適用于本行政區域內發生的行政案件。人民法院審理民族自治地方的行政案件，并以該民族自治地方的自治條例和單行條例為依據。根據這一規定，地方性法規的縱向性空間效力被限縮在“本行政區域內”，但實際上這樣的立法性限縮規定并沒有否定在一審行政案件審理中得到司法適用的地方性法規在二審中或者是審判監督程序中得到二審法院或者是最高人民法院的尊重。從法理上來看，維持了一審行政案件判決的二審判決或審判監督程序作出的行政判決實際上默認了下位層次的地方性法規可以約束最高人民法院的“司法立場”和“司法判斷”。為了防范地方性法規對司法審判不當影響，最高人民法院關于地方性法規的縱向性空間效力的司法解釋并沒有完全否定其適用的效力，而是采用司法審查的手段來解決在不否認地方性法規的縱向性空間效力的前提下有效地維護中央立法的權威性。

最高人民法院發布的1993年全國經濟審判工作座談會紀要明確提出地方性法規可以作為地方各級人民法院審理民事案件的依據。但在1999年全國民事案件審判質量工作座談會紀要中又指出：人民法院在處理各類民事案件時，對于國家法律、行政法規尚無明確規定，地方性法規的規定不違反國家法律的基本原則的，可以適用或者參照。而對于與法律、行政法規規定的基本原則和精神相抵觸的，不能適用或者參照。根據該紀要的精神，人民法院在適用地方性法規之前，要對地方性法規的合法性進行間接、附帶的審查，只有在確認其符合法律、行政法規的情況下，才能承認其效力并予以適用。這實際上已經間接否定了地方性法規的民事審判依據地位。但這種否定并沒有完全斷絕地方性法規可以向上延伸的空間效力，只不過增加了“合法性審查”這個安全閥。〔24>〕地方性法規與司法解釋屬于兩種不同性質的規范性文件，并且地方性法規是有地方立法權的地方人大制定的，司法解釋只是最高人民法院行使司法審判權的產物。對于法院來說，如果在有國家立法權的全國人大及其常委會沒有明確限制地方性法規在司法審判中可以加以適用的情形下，不宜對地方性法規是否可以在司法審判中加以適用以及下位層次的地方性法規能否在上位層次的法院司法審判中加以適用作出明確的司法判斷。因為一旦司法解釋對地方性法規的司法適用效力作出明確的司法判斷，就會產生地方國家權力機關的地方立法權與最高國家司法審判機關的審判權之間的權力沖突，這種權力沖突的結果如果以行政級別的高低來作為評判的最終標準，顯然是不合理的。例如，在2003年的“洛陽種子案”中，河南省人大常委會在其下發的《關于洛陽市中級人民法院在民事審判中違法宣告省人大常委會通過的地方性法規有關內容無效問題的通報》中指出，洛陽市中級人民法院作為一級審判機關，在其民事判決書中宣告省人大常委會通過的地方性法規有關內容無效，其實質是對省人大常委會通過的地方性法規的違法審查，違背了我國的人民代表大會制度，侵犯了權力機關的職權，暴露了一些審判機關對人民代表大會制度意識的淡薄，是嚴重違法行為。〔25>〕很顯然，關于地方性法規的縱向性空間效力問題在不同國家機關之間有著不同理解，這里隱藏著一個深層次法理問題就是在我國現行法治監督體系中，相對于國家法律和行政法規來說，地方性法規的實施是否具有必要的司法保障，地方法院，包括最高人民法院有無保障地方性法規作為行為規則在司法審判中得到有效適用的法律職責。

總之，只要地方性法規能夠在實施過程中安全渡過合憲性審查、合法性審查的關口，執法機關和司法機關就不應當隨意對地方性法規的“區外效力”加以否定，特別是在人口流動越來越頻繁、大量農村人口涌向大中型城市的情形下，從參加基層選舉到個人的社保醫保建檔，都會涉及個人原籍所在的省級行政區域與常住地所在的省級行政區域的地方性法規的實施問題，以及不同地方立法主體制定的地方性法規之間的規范關系，如果完全采取“屬地主義”原則則很難進行有效的基層治理，必須要承認地方性法規的“區外效力”，從而在全國范圍內構建起空間效力一致的法律、行政法規和地方性法規上下聯動的實施機制，才能最大限度地發揮中國特色社會主義法律體系在國家治理和社會治理中的規則指引作用，從而不斷提升法治作為治國理政基本方式的規范功能。值得注意的是，2023年9月27日廣東省第十四屆人民代表大會常務委員會第五次會議通過的廣東省深汕特別合作區條例在規范地方性法規的橫向性空間效力方面作了很好的探索。該條例第51條規定：公民、法人或者其他組織認為合作區管委會及其工作機構作出的行政行為侵犯其合法權益的，可以向深圳市人民政府提出行政復議申請，也可以依法向有管轄權的人民法院提起行政訴訟。公民、法人或者其他組織認為鵝埠、小漠、鲘門、赤石街道有關管理機構作出的行政行為侵犯其合法權益的，可以向深圳市人民政府提出行政復議申請，也可以依法向有管轄權的人民法院提起行政訴訟。上述規定對于認識地方性法規的空間效力具有特殊的實踐意義。因為鵝埠、小漠、鲘門、赤石街道是汕尾市行政區域內的管理機構，而基于深汕特別合作區的制度設計，深圳市人民政府可以管轄汕尾市應當管轄的行政案件，很顯然，深圳市的地方性法規的空間效力已經拓展到非深圳市行政區域的汕尾市管轄的鵝埠、小漠、鲘門、赤石街道。這一制度設計進一步說明，目前在我國單一制的國家體制下，對地方性法規的空間效力不宜作一般性原則的限制，否則就無法推動區域協同立法和地方法治的合作和改革。地方性法規的空間效力在立法實踐中是一個非常具有實用價值的法律術語和法學概念，必須要用好這個法律工具來發揮地方立法的主動性和積極性。

本文系中國社會科學院2023年重大創新項目“全面依法治國總體格局基本形成研究”（項目批準號：2023YZD021）的階段性研究成果。