國外建筑業(yè)人才培養(yǎng)的制度經(jīng)驗與啟示＊

■ 陳珂 方帥 劉陳哲 王剛 郭豐毅

1.華中科技大學(xué)土木與水利工程學(xué)院 武漢 430074

2.無錫市新發(fā)集團有限公司 無錫 214135

0 引言

建筑業(yè)在中國經(jīng)濟發(fā)展中扮演著至關(guān)重要的支柱角色，為城市現(xiàn)代化建設(shè)做出了關(guān)鍵貢獻。《“十四五”建筑業(yè)發(fā)展規(guī)劃》強調(diào)了智能建造、綠色建筑、智慧城市等轉(zhuǎn)型目標(biāo)。只有滿足人才需求，才能更好地推動行業(yè)轉(zhuǎn)型升級。然而，盡管我國建筑業(yè)從業(yè)者總量龐大，但工程技術(shù)人員僅占12.9%，新型建設(shè)組織模式和建造方式的專業(yè)技術(shù)人才更是稀缺，建筑業(yè)人才緊缺問題突出[1]。

為培養(yǎng)高素質(zhì)、專業(yè)化、穩(wěn)定的人才隊伍，學(xué)者們通過不同的切入點提出了一系列建議。孫繼德等人[2]從建筑工人獲得技能的角度，探討了現(xiàn)代學(xué)徒制在我國建筑業(yè)實施的可能性。郭慶軍等人[3]分析了我國在建筑業(yè)國際化進程、行業(yè)新業(yè)態(tài)以及勞務(wù)用工制度改革等新形勢下的人才需求，提出了建設(shè)適應(yīng)建筑業(yè)轉(zhuǎn)型升級的人才隊伍的相關(guān)建議。高曉江等人[4]基于德國高等工程教育和職業(yè)教育的模式，圍繞需求側(cè)引領(lǐng)、供給側(cè)改革和政府側(cè)保障，為我國建筑業(yè)人才培養(yǎng)提出了建設(shè)路徑。此外，郭中華等人[5]對比分析了我國與德國、美國和日本的建筑業(yè)人才培育模式，提出了一個包含政府、學(xué)校、企業(yè)和個人四方主體的建筑業(yè)高技能人才培育方式。根據(jù)相關(guān)研究，政策導(dǎo)向?qū)θ瞬抨犖榻ㄔO(shè)的指導(dǎo)作用重大，這些政策通常包括政府為促進建筑業(yè)人才培養(yǎng)所制定的方針、措施和規(guī)章制度等[6]。現(xiàn)有的研究成果在政策導(dǎo)向方面僅作了理論性概括，側(cè)重于表面形式，未能從政策制定執(zhí)行的層面統(tǒng)籌考慮人才隊伍建設(shè)相關(guān)主體的互動。因此，這些研究建議對策的可操作性相對較差，無法對人才隊伍建設(shè)工作形成較強的指引作用。

為彌補這一不足，本研究以湖北省高等教育學(xué)會共同體建設(shè)項目重點課題為出發(fā)點，采用了政策工具的理論方法，提出了相對完善的建筑業(yè)人才培養(yǎng)政策框架。同時深入分析了美國、英國、德國、新加坡和日本等國的建筑業(yè)人才培養(yǎng)政策，為我國建筑業(yè)人才培養(yǎng)政策的制定提供參考。

1 基于政策工具理論的政策分析

政策工具，又稱為政府工具，通過在政策目標(biāo)和執(zhí)行層面建立紐帶，促使組織進行集體行動并解決公共問題[7]。本研究借鑒了Rothwell等人提出的方法[8]，將建筑業(yè)人才培養(yǎng)相關(guān)政策劃分為供給型、環(huán)境型和需求型3個類別。供給型政策工具表現(xiàn)為政府對建筑業(yè)人才培養(yǎng)的促進作用，主要通過提供資源支持和創(chuàng)造有利條件等手段實現(xiàn)；環(huán)境型政策工具則具體體現(xiàn)為對建筑業(yè)人才培養(yǎng)的影響效果，通過激發(fā)良好的發(fā)展環(huán)境以實現(xiàn)間接支持；需求型政策工具則表現(xiàn)為政府對建筑業(yè)人才培養(yǎng)的引導(dǎo)作用，主要通過市場化應(yīng)用示范、合作交流等手段實現(xiàn)。相關(guān)政策的具體劃分見表1。

表1 建筑業(yè)人才培養(yǎng)政策工具類型、名稱及含義

本研究運用政策工具的理論方法，選取了美國、日本、英國、德國和新加坡5個國家作為研究對象。這些國家在相關(guān)政策工具的制定和實施效果方面各有側(cè)重。舉例而言，美國建立了完善的職業(yè)技能培訓(xùn)體系，通過不斷出臺新政策來完善培訓(xùn)制度；英國則制定了全面的職業(yè)資格體系，在提高勞動力技能、滿足勞動力市場需求方面發(fā)揮了重要作用；德國和日本在職業(yè)教育立法方面較為全面，為建立現(xiàn)代化的教育培訓(xùn)體系奠定了基礎(chǔ)。本研究主要通過查閱相關(guān)文獻、各國政府官方網(wǎng)站、政策文件以及學(xué)術(shù)論文，獲取相關(guān)政策信息，并進行整理分析。

2 國外住建業(yè)人才培養(yǎng)政策梳理

2.1 供給型政策

2.1.1 資金投入

政府專項基金的設(shè)立既滿足了建筑企業(yè)技能培訓(xùn)需求，也為相關(guān)專業(yè)學(xué)生提供了經(jīng)濟支持，從而激發(fā)整個行業(yè)的活力。以英國為例，建筑業(yè)培訓(xùn)委員會（Construction Industry Training Board，CITB）頒布的《CITB 技能穩(wěn)定計劃》（CITB Skills Stability Plan）通過贈款計劃和技能培訓(xùn)基金向建筑企業(yè)提供直接資金支持。同時，英國還設(shè)立了領(lǐng)導(dǎo)和管理發(fā)展基金，為建筑企業(yè)提供資助，提升從業(yè)人員的領(lǐng)導(dǎo)、管理和監(jiān)管技能。在德國，社會團體建設(shè)教育基金會（SOKA）規(guī)定企業(yè)每年將其營業(yè)額的1.2%上繳給SOKA進行管理，作為人才培養(yǎng)的專項經(jīng)費。新加坡政府也設(shè)立了建筑生產(chǎn)力和產(chǎn)能基金，作為職業(yè)教育的主要資金來源[9]。

2.1.2 教育培訓(xùn)

職業(yè)教育培訓(xùn)體系以人才技能培養(yǎng)為核心，通過整合各項教育要素和資源，實現(xiàn)人才技能培養(yǎng)的有機協(xié)同[10]。在德國，建筑業(yè)職業(yè)教育和培訓(xùn)集體協(xié)議由德國建筑業(yè)中央?yún)f(xié)會頒布，規(guī)定了培訓(xùn)框架條件，以確保德國培訓(xùn)的統(tǒng)一質(zhì)量標(biāo)準，并要求學(xué)員在完成理論學(xué)習(xí)后通過層級選拔方能成為職業(yè)培訓(xùn)學(xué)徒。英國建筑業(yè)培訓(xùn)委員會注重培養(yǎng)行業(yè)文化，通過相關(guān)課程支持行業(yè)整體提高技能水平，并推動建立包容性的工作環(huán)境，從而在一定程度上緩解了英國因脫歐而導(dǎo)致的勞動力短缺等問題[11]。新加坡的部分高等教育學(xué)院在政府支持下，開設(shè)了相關(guān)培訓(xùn)，為超過17200 名學(xué)生和從業(yè)人員提供包括虛擬設(shè)計與建設(shè)（Virtual Design and Construction，VDC）和集成數(shù)字交付（Integrated Digital Delivery，IDD）的課程內(nèi)容。

2.1.3 基礎(chǔ)設(shè)施與信息服務(wù)

隨著產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，各國建筑業(yè)也在提升基礎(chǔ)設(shè)施與信息服務(wù)水平。例如，美國政府于2021年簽署基礎(chǔ)設(shè)施投資法案，將投資1 億美元用于加快部署數(shù)字建筑管理系統(tǒng)，并提升從業(yè)人員的信息素養(yǎng)和數(shù)字技能。新加坡建設(shè)局旗下的新加坡建筑學(xué)院設(shè)立了精益和虛擬建設(shè)中心，激發(fā)項目的數(shù)字化集成交付能力。新加坡承包商協(xié)會于2015 年啟動了外國建筑工人目錄系統(tǒng)的創(chuàng)建工作，并建立了建筑業(yè)人才就業(yè)門戶網(wǎng)站，以提供精準的就業(yè)指導(dǎo)，為人才的合理匹配提供了更為便捷的服務(wù)。這些舉措不僅有助于提升從業(yè)人員的技能水平，還為建筑業(yè)注入了數(shù)字化、信息化的發(fā)展動力。

2.2 環(huán)境型政策

2.2.1 目標(biāo)規(guī)劃

為實現(xiàn)人才戰(zhàn)略目標(biāo)，各國普遍建立了明晰而具有前瞻性的政策規(guī)劃。新加坡于2014年啟動了“技能創(chuàng)前程”國家人才計劃，并設(shè)立了專門的委員會作為最高層級機構(gòu)，為該計劃提供戰(zhàn)略支持。據(jù)統(tǒng)計，該計劃于2021年為大約2.4萬企業(yè)以及66萬人提供了幫助[12]。英國發(fā)布了《2023-2024 年英國建筑業(yè)的行業(yè)技能計劃更新》，旨在通過一致的優(yōu)先戰(zhàn)略措施來填補用工缺口的計劃，包括文化變革、入行途徑以及職業(yè)能力技能等。日本頒布并實施了《教育振興基本計劃（2023-2027）》，將教育與社會經(jīng)濟緊密聯(lián)結(jié)，以促進專業(yè)人才的職業(yè)素養(yǎng)和行業(yè)認同感。

2.2.2 法規(guī)管制

完備、詳細、具有可操作性的法律法規(guī)是人才戰(zhàn)略實施的有力依據(jù)。德國建立了完善的職業(yè)教育法律保障體系，包括《聯(lián)邦職業(yè)教育法》、《職業(yè)學(xué)院法》、《職業(yè)培訓(xùn)條例》等多項法規(guī)條例。其中，《聯(lián)邦職業(yè)教育法》直接規(guī)范職業(yè)教育事務(wù)，對培訓(xùn)相關(guān)各主體的權(quán)利義務(wù)、培訓(xùn)學(xué)徒與企業(yè)的關(guān)系、培訓(xùn)資質(zhì)要求以及培訓(xùn)條例的監(jiān)督和考試要求等方面做出了明確規(guī)定[13]。新加坡人力部和建設(shè)局聯(lián)合頒布法令，要求從2017 年起，所有建筑企業(yè)持有高級技工（R1）工作許可證的員工不得少于10%，以推動企業(yè)自主培養(yǎng)建筑工人，維持建筑業(yè)的活力。

2.2.3 準入許可

執(zhí)業(yè)資格制度是市場經(jīng)濟國家對專業(yè)技術(shù)人員進行管理的通行做法。一些發(fā)達國家已經(jīng)建立了較為完備的職業(yè)資格體系。例如，英國皇家特許建造學(xué)會參與政府有關(guān)部門制定行業(yè)標(biāo)準和資格認可標(biāo)準。在德國，職稱評定和職業(yè)資格認定并行，德國工程師協(xié)會負責(zé)培養(yǎng)后繼人才，并為政府、議會和社會提供咨詢服務(wù)。美國實行注冊人員的個人市場準入管理制度，只有通過注冊并取得注冊建筑師、注冊工程師等執(zhí)業(yè)資格的個人才能成為注冊執(zhí)業(yè)人員。日本建筑業(yè)與我國類似，實行市場雙準入制度管理方式，即建筑企業(yè)和從業(yè)人員雙準入。企業(yè)需要取得建筑資質(zhì)，從業(yè)人員需要取得執(zhí)業(yè)資格，才能開展相關(guān)業(yè)務(wù)[14]。

2.2.4 稅收優(yōu)惠

稅收制度能有效激勵雇主培訓(xùn)本單位的人員，從而推動建筑業(yè)人才的培養(yǎng)工作。英國的“征稅—稅費返還”是一個行之有效的國家培訓(xùn)框架。英國建筑業(yè)培訓(xùn)委員會通過政府行政部門的委托，每年向建筑企業(yè)會員征收一定數(shù)額的稅款，并將其中一部分返還給進行人員技能培訓(xùn)的建筑企業(yè)。在新加坡，政府通過稅法法令向國內(nèi)建筑業(yè)企業(yè)征稅，使培訓(xùn)和教育的責(zé)任由整個行業(yè)共同承擔(dān)。例如，將建筑工人培養(yǎng)成高級技工身份需要花費約1000新加坡元進行必要的培訓(xùn)和測試。因此，政府通過向企業(yè)征稅為廣大技術(shù)性人才的培訓(xùn)提供資金支持，使從業(yè)人員有機會獲得更高水平的職業(yè)培訓(xùn)。

2.3 需求型政策

2.3.1 產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用

建筑業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型引入了新的商業(yè)模式，將新一代信息技術(shù)應(yīng)用于建筑業(yè)市場，激發(fā)了高科技公司與建筑業(yè)的有機接入，形成了良性的發(fā)展循環(huán)。這種趨勢下，建筑業(yè)不僅在數(shù)字化方面取得顯著進展，同時也涌現(xiàn)了一系列與之相關(guān)的新興職業(yè)，從數(shù)據(jù)分析師到建筑信息模型（Building Information Modeling，BIM）工程師，為建筑業(yè)人才培養(yǎng)提供了更加多元化和前瞻性的發(fā)展路徑。日本在積極探索與推動住宅產(chǎn)業(yè)化進程，目前各類住宅部件（構(gòu)配件、制品設(shè)備）工業(yè)化、社會化生產(chǎn)的產(chǎn)品標(biāo)準齊全，占標(biāo)準總數(shù)的80%以上[15]。通過加強行業(yè)的標(biāo)準化和智能化，促使了高科技企業(yè)與建筑企業(yè)之間的合作與互動，形成了相互促進的良性循環(huán)。

2.3.2 合作交流

科技人才的合作交流對于人才培養(yǎng)具有重要意義。這種交流有助于拓寬科研視野，促使人才在多個方面全方位發(fā)展。新加坡建設(shè)局在人才培養(yǎng)和教育培訓(xùn)方面通過與IDD 指導(dǎo)委員會和貿(mào)易協(xié)會的密切合作取得了顯著成果，吸納來自上下游、不同學(xué)科的BIM/VDC/IDD專家，將培訓(xùn)業(yè)務(wù)擴展到項目實踐[16]。在美國，政府積極引導(dǎo)行業(yè)提供了跨領(lǐng)域?qū)W習(xí)和創(chuàng)新的平臺，這有助于促進不同領(lǐng)域和背景的專業(yè)人才之間的溝通與合作，提升個體專業(yè)素養(yǎng)，從而推動整個建筑業(yè)的不斷進步。

3 我國建筑業(yè)人才培養(yǎng)的建議

本研究借鑒了發(fā)達國家在建筑業(yè)人才培養(yǎng)方面的成功經(jīng)驗，從供給側(cè)、環(huán)境側(cè)和需求側(cè)3個政策工具的角度，提出了我國建筑業(yè)人才培養(yǎng)的建議。

3.1 加大供給側(cè)推力

3.1.1 保障人才培養(yǎng)資金支持

國家財政部在2018年至2022年期間撥款1139億元用于實施職業(yè)技能提升行動。然而，我國對建筑業(yè)培訓(xùn)教育的財政專項資金投入缺乏具體規(guī)定，企業(yè)列支培訓(xùn)經(jīng)費缺乏強制性措施，導(dǎo)致教育培訓(xùn)實施缺乏資金保障。為解決這一問題，應(yīng)建立多方利益相關(guān)主體參與的人才培養(yǎng)資金機制。例如，擴大人才資金投入的范圍，確保資金精準流向需求領(lǐng)域，并制定長期可行的資金投入計劃；在資金投入過程中，調(diào)動企業(yè)力量，拓寬資金來源渠道；建立嚴格的技能資格認證，并實施人才激勵措施，發(fā)揮資金導(dǎo)向的作用。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，可以考慮設(shè)立專門的人才培養(yǎng)資金，通過政府引導(dǎo)、企業(yè)參與和個人投入，形成多方共擔(dān)的資金支持體系，確保人才培養(yǎng)的長期可持續(xù)性。

3.1.2 健全職業(yè)教育體系

我國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域相關(guān)專業(yè)培養(yǎng)課程受傳統(tǒng)工程教育模式影響，與實際工作需求脫節(jié)，未能及時跟蹤新理論、新方法和新技術(shù)的發(fā)展。為滿足行業(yè)對人才素質(zhì)的新需求，需改革完善職業(yè)教育體系。例如，建立健全的職業(yè)文化，激發(fā)從業(yè)者職業(yè)認同感；對標(biāo)崗位技能要求，構(gòu)建靈活的課程體系，增強專業(yè)技能課程的適應(yīng)性，并加強職業(yè)教育的技能實踐環(huán)節(jié)，提高理論學(xué)習(xí)與生產(chǎn)實踐的銜接度；優(yōu)化技能評估體系，注重實際工作需要，構(gòu)建包含多元主體的技能培養(yǎng)評估體系，同時強化教育過程中的評估機制。

3.1.3 推進基礎(chǔ)設(shè)施與信息服務(wù)建設(shè)

與美國、新加坡等發(fā)達國家相比，我國在建筑業(yè)人才培養(yǎng)的相關(guān)設(shè)施和信息平臺的投建力度以及利用效率上仍有較大差距，仍需夯實人才基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，充分發(fā)揮平臺服務(wù)功能。應(yīng)支持建設(shè)科研工作站、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)園和技術(shù)實驗室等創(chuàng)新平臺，便于開展人才培養(yǎng)實踐，保障人才發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施需求。同時，借助數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施大力發(fā)展建筑業(yè)人才信息服務(wù)，構(gòu)建人才服務(wù)交流平臺以及人才信息資源庫，將數(shù)字化培訓(xùn)資源整合到這類平臺中，突破教學(xué)資源傳播的時空限制，為行業(yè)未來的發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。

3.2 強化環(huán)境側(cè)保障

3.2.1 健全相關(guān)法律法規(guī)

我國現(xiàn)行涉及建筑業(yè)人才培養(yǎng)的相關(guān)文件包括《中華人民共和國職業(yè)教育法》、《職業(yè)教育專業(yè)目錄》、《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于加強建筑工人職業(yè)培訓(xùn)工作的指導(dǎo)意見》等，但相較于發(fā)達國家，缺乏對培訓(xùn)具體流程規(guī)范、過程監(jiān)督管理等方面的法規(guī)。建議制定鼓勵建筑企業(yè)培養(yǎng)掌握新技術(shù)、新方法的人才的相關(guān)政策文件，加強職業(yè)教育法律制度建設(shè)，完善相關(guān)法規(guī)制度，例如，通過高度完善職業(yè)教育法案，引導(dǎo)行業(yè)及相關(guān)協(xié)會制定職業(yè)教育標(biāo)準規(guī)范，形成對建筑業(yè)人才培養(yǎng)的完整規(guī)范體系。通過健全法律法規(guī)，為建筑業(yè)人才培養(yǎng)提供穩(wěn)定的法律環(huán)境，推動行業(yè)規(guī)范化發(fā)展。

3.2.2 完善準入許可制度

我國建筑業(yè)從業(yè)人員就業(yè)準入機制尚不完善，執(zhí)業(yè)資格的考核認證和監(jiān)督管理缺乏執(zhí)行保障。為進一步完善執(zhí)業(yè)資格認證體系，需要重新梳理各職業(yè)的從業(yè)職責(zé)和相互關(guān)系，明確職業(yè)范圍。可以參考英國、德國等發(fā)達國家，考慮實施國家和行業(yè)層面的分類管理。對于技術(shù)復(fù)雜且職業(yè)風(fēng)險較大的執(zhí)業(yè)資格，應(yīng)按照國家法律規(guī)定進行管理；對于不直接影響國家和公眾財產(chǎn)安全的專業(yè)資格，則委托行業(yè)協(xié)會管理。此外，改革執(zhí)業(yè)資格考試的內(nèi)容和方法，增加實踐操作的考核比重，建立符合國際標(biāo)準且適應(yīng)我國實際情況的從業(yè)人員執(zhí)業(yè)資格制度。通過完善執(zhí)業(yè)資格制度，可提高建筑業(yè)從業(yè)人員的專業(yè)素養(yǎng)，確保他們具備適應(yīng)市場需求的實際能力。

3.3 增強需求側(cè)引領(lǐng)

3.3.1 培育復(fù)合型人才

政府應(yīng)鼓勵建筑業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)合作，促進資源共享互利，瞄準建筑業(yè)數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展趨勢，激發(fā)行業(yè)數(shù)字化創(chuàng)新發(fā)展?jié)摿Γ苿咏ㄖI(yè)復(fù)合型人才隊伍建設(shè)。同時，可依托國家重大科技項目和創(chuàng)新平臺，激發(fā)團隊的科技創(chuàng)新活力，全面提升建筑業(yè)數(shù)字化科技創(chuàng)新實力，發(fā)揮人才培養(yǎng)的產(chǎn)業(yè)化示范作用，為行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供強有力的技術(shù)支持。

3.3.2 深化產(chǎn)學(xué)研合作

為提升多方協(xié)同人才培養(yǎng)水平，可以構(gòu)建一套政府、建筑企業(yè)、高等院校、市場互促共融的合作模式。在研究國內(nèi)外建筑業(yè)科技發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上，制定行業(yè)未來戰(zhàn)略發(fā)展方向，推動各參與主體積極合作開展人才培養(yǎng)，并與市場推進科技成果產(chǎn)出以及科技成果商業(yè)化。通過深化產(chǎn)學(xué)研合作，可整合各方資源，提高建筑業(yè)人才培養(yǎng)的全局性和系統(tǒng)性，為行業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新和人才培養(yǎng)提供更多的支持。

4 結(jié)語

為加強我國建筑業(yè)人才隊伍的培養(yǎng)與發(fā)展，本研究通過政策工具，將相關(guān)政策歸納為供給型、環(huán)境型和需求型3 個方向，深入分析了5 個發(fā)達國家在建筑業(yè)人才培養(yǎng)方面的政策舉措。本研究建議從3 個關(guān)鍵方面入手，以構(gòu)建全面而有力的人才培養(yǎng)體系。

（1）應(yīng)強化政策頂層設(shè)計的核心地位，確保職業(yè)培訓(xùn)體系的健全。通過市場力量的有機激發(fā)，可構(gòu)建良性的行業(yè)發(fā)展循環(huán)，為建筑業(yè)人才培養(yǎng)提供持續(xù)增長的動力。在這一過程中，還可以著力推動創(chuàng)新，促使人才更好地適應(yīng)科技發(fā)展和市場需求的變化。

（2）建議加強資金支持、法律法規(guī)支撐和信息化技術(shù)應(yīng)用，并實施一套嚴格的建筑業(yè)人才認證標(biāo)準。這一步驟有助于全面提升該領(lǐng)域人才的行業(yè)專業(yè)素養(yǎng)，從而為建筑業(yè)提供高質(zhì)量的專業(yè)人才支持。

（3）強調(diào)推動“政產(chǎn)學(xué)研”互動融合的重要性。通過多方合作，培養(yǎng)出一批能夠引領(lǐng)新時代建筑業(yè)發(fā)展的復(fù)合型人才，確保我國建筑業(yè)的活力和發(fā)展?jié)撃堋?/p>