新時代生態清潔小流域發展思考

喬殿新

(水利部 水土保持監測中心,北京 100053)

2022年底,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強新時代水土保持工作的意見》,要求“大力推進生態清潔小流域建設”;2023年2月,水利部、農業農村部、國家林業和草原局、國家鄉村振興局四部門聯合印發了《關于加快推進生態清潔小流域建設的指導意見》(水保〔2023〕35號);2023年7月,水利部發布了《生態清潔小流域建設技術規范》(SL/T 534—2023)(以下簡稱《規范》)。短短幾個月的時間,相關政策頻頻出臺,生態清潔小流域備受關注。始于20 a前的生態清潔小流域走進了新時代,迎來了高光時刻,駛入了快車道,進入了新發展階段。

1 生態清潔小流域發展概況

1980年,水利部在山西省吉縣召開水土保持小流域治理座談會,總結推廣小流域治理經驗,拉開了小流域綜合治理的大幕。40多a來,小流域治理引領全國水土流失防治工作蓬勃發展,全國累計治理小流域約2.7萬條,治理成果受到社會的廣泛肯定和贊譽。社會在發展,形式在變化,小流域治理面臨新形勢、新任務、新要求。明者因時而變,知者隨事而制。生態清潔小流域,作為小流域的深化和發展,應運而生,走上歷史舞臺。

2003年,北京市率先開展生態清潔小流域建設探索[1],按下了生態清潔小流域發展的啟動鍵;2005年,水利部在密云水庫等10座水庫開展了生態清潔小流域建設試點;2006年,水利部印發《關于開展生態清潔型小流域試點工程建設的通知》(水保〔2006〕613號),在全國30個省(區、市)的81個縣開展了生態清潔小流域建設試點工程;2011年,“清潔小流域”納入新修訂的《中華人民共和國水土保持法》;2011年以來,中央一號文件先后5次要求加強生態清潔小流域建設;2013年,水利部發布了《生態清潔小流域建設技術導則》(SL 534—2013),2023年予以修訂;2023年,水利部、農業農村部、國家林業和草原局、國家鄉村振興局四部門聯合印發了《關于加快推進生態清潔小流域建設的指導意見》(水保〔2023〕35號)。

20 a來,生態清潔小流域從“星星之火”到“星火燎原”,從北京“一枝獨秀”到全國“百花齊放”,全國共建設生態清潔小流域約4 000條。歷經20 a,生態清潔小流域政策、制度和技術規范逐步完善,頂層設計基本形成;生態清潔小流域從試點建設到全國推廣,遍及祖國各地,推進了水土保持創新發展,成為水土保持的重要名片;生態清潔小流域建設不斷探索創新,形成了類型多樣、模式多種、精彩紛呈的高品質小流域,提升了水土保持功能,增強了對經濟社會發展的服務和支撐能力;生態清潔小流域從“一張白紙”起步,敢闖敢試、精進不休,一躍成為水土保持的一面“金字招牌”,引領水土保持高質量發展。

2 生態清潔小流域功能定位

2.1 定位分析

生態清潔小流域是小流域綜合治理的深化和發展,是水土保持的創新和拓展,是“跳出水保看水保”“跳出水保干水保”的成功典范;生態清潔小流域是水土保持的新賽道,深化了水土保持內涵,拓寬了水土保持外延,豐富了水土保持理念,代表了小流域發展的新方向;生態清潔小流域是水土保持發展的新高地,塑造了水土保持發展的新優勢,提升了水土保持功能,增強了水土保持服務效能。

2.1.1 水土保持高質量發展要求

我國經濟社會發展已進入加快綠色化、低碳化的高質量發展階段。習近平總書記在2023年全國生態環境保護大會上強調“以高品質生態環境支撐高質量發展”。水土保持高質量發展面臨新形勢和新要求,生態清潔小流域是水土保持高質量發展的具體體現,是小流域綜合治理提質增效的典范。生態清潔小流域創新水土保持理念,強化水土保持功能提升,提供更多更優水土保持生態產品,厚植高質量發展水土保持底色,為經濟社會高質量發展提供有力支撐。

2.1.2 人民群眾美好生活和優美生態環境要求

堅持人民至上,是水土保持工作的出發點和落腳點;人民群眾日益增長的美好生活和優美生態環境要求,是水土保持的努力方向。生態清潔小流域作為水土保持的典型代表,堅持以人民為中心,不斷提升發展能力和水平,不斷提高建設質量,不斷豐富水土保持生態產品,不斷增強水土保持服務能力,不斷滿足人民群眾對美好生活和優美生態環境的需求,切實提高人民群眾的獲得感、幸福感、安全感,共享生態清潔小流域建設成果。

2.1.3 生態文明建設要求

十八大以來,我國把生態文明建設作為關系中華民族永續發展的根本大計,人與自然和諧共生成為中國式現代化的重要特征。水土保持是生態文明建設的必然要求,生態清潔小流域是水土保持高質量發展的典型代表。2021年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推動城鄉建設綠色發展的意見》,明確提出“實施農村水系綜合整治,推進生態清潔流域建設”;國務院辦公廳印發《關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》,明確提出“針對城鎮生態系統連通不暢、生態空間不足等問題,實施生態廊道、生態清潔小流域、生態基礎設施和生態網絡建設,提升城鎮生態系統質量和穩定性”; 2022年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強新時代水土保持工作的意見》,要求“大力推進生態清潔小流域建設”;2023年,《中華人民共和國黃河保護法》要求“開展生態清潔流域建設”。落實中央生態文明相關要求,大力建設生態清潔小流域,任重道遠。

2.1.4 美麗中國建設要求

習近平總書記在2023年全國生態環境保護大會發表重要講話,強調“今后5 a,是美麗中國建設的重要時期。要把建設美麗中國擺在強國建設、民族復興的突出位置,推動城鄉人居環境明顯改善、美麗中國建設取得顯著成效”。生態清潔小流域的重要特征就是清潔美麗。生態環境優美、人居環境和美,是生態清潔小流域建設的重要目標任務。小流域是大地的毛細血管,每一條毛細血管干凈美麗了,祖國大地就會美麗多姿。貫徹落實美麗中國建設要求,同步加大生態清潔小流域建設,任務艱巨。

2.2 功能分析

2.2.1 服務功能

生態清潔小流域具有自然和社會兩方面屬性,服務于人與自然和諧共生,服務于生態文明建設和經濟社會發展,服務于鄉村振興、城市更新和美麗中國建設。從行業角度來看,生態清潔小流域主要服務于生態環境、水利、農業農村、林草、自然資源、住房和城鄉建設等行業。

2.2.2 建設目的

生態清潔小流域建設的目的,總的來說是促進人與自然和諧共生,具體來說主要是實現生態生產生活協同發展、水土資源有效保護和合理利用、生態環境顯著提高、水系通暢潔凈、防災減災能力提升、人居環境有效改善、農業生產提質增效、群眾幸福指數提高、水土保持功能和生態產品供給能力全面提升、小流域綜合治理提質增效。

2.2.3 發展目標

1)總目標。生態清潔小流域建設的總目標,就是實現山青、水凈、村美、民富。

2)階段目標。5 a目標:全國形成推進生態清潔小流域建設的工作格局。其中,東部地區以村莊或城鎮周邊水系和水源地為重點,整體推進生態清潔小流域建設;中西部地區以自然資源稟賦條件較好和經濟社會發展水平較高的區域為重點,建成一批示范作用明顯的生態清潔小流域。根據水利部《水土保持“十四五”改革發展實施方案》,“十四五”期間,全國建設生態清潔小流域2 000條。

10～15 a目標:全國適宜區域建成生態清潔小流域。治理后小流域內的水土資源得到有效保護,流域水系通暢潔凈,人居環境顯著改善,水土資源利用與區域經濟社會發展更相適配,鄉村特色產業得到培育和發展,群眾生態保護意識普遍增強,山青、水凈、村美、民富的目標基本實現。

3)分類目標。生態清潔小流域建設應根據分類,科學確定不同類型建設目標,體現不同類型的個性化,實現因地制宜、需求導向。

水源保護型,應強化生活污水處理率、規模化畜禽養殖廢水處理率、生態岸線比例、水質優良等方面目標;生態旅游型,應強化環境優美、水系安全暢通、水體潔凈、岸綠景美、旅游景觀、旅游設施和游客數量等方面目標;和諧宜居型,應強化村莊(社區)環境整潔、生態宜居、鄉風文明、村莊綠化美化,以及生活污水、垃圾有效處理等方面目標;綠色產業型,應強化綠色產業發展、居民收入增加、促進區域經濟發展等方面目標;休閑康養型,應強化休閑環境、康養設施、游客數量等方面目標。

3 生態清潔小流域特性分析

3.1 生態清潔小流域特點

生態清潔小流域增加了“生態”和“清潔”兩個要素,主要有美麗性、清潔性、親和性、高質性等特點。

3.1.1 美麗性

生態清潔小流域增加了“生態”要素。水土保持是生態文明建設的必然要求,生態清潔小流域的“生態”主要是指生態美,意為“高品質的生態環境”,即在小流域由“荒”到“綠”的基礎上,進一步由“綠”到“美”,實現小流域生態優美,滿足人民日益增長的優美生態環境和美好生活需求,促進美麗中國建設。風光旖旎,美麗如畫,是生態清潔小流域的底色。

3.1.2 清潔性

生態清潔小流域增加了“清潔”要素。環境整潔衛生、水體干凈清澈,是“藍天、碧水、凈土”保衛戰的基本要求,是高品質的生態環境的必然要求,是群眾對優美生態環境和美好生活的基本訴求。通過污水防治、垃圾處理、面源污染治理和人居環境改善等工作,實現小流域環境清潔、清水出流、目遇皆凈、爽心悅目。干凈衛生、環境整潔,是生態清潔小流域的標配。

3.1.3 親和性

生態清潔小流域主要建設地點為村莊和城鎮周邊,實現了入村、進城,走到公眾身邊,走進群眾生活。生態清潔小流域是建在群眾身邊的風景,看得見、摸得到、可進入,實現了美麗生態、美麗村莊、美麗社區、美麗城市、美好生活。生態清潔小流域以群眾需求為導向,建設了步道、休憩桌椅、親水平臺等親民、便民設施,讓小流域美麗可親,盡顯親和。親近人居、親近公眾,是生態清潔小流域的魅力所在。

3.1.4 高質性

我國經濟社會進入高質量發展新階段,生態清潔小流域是水土保持高質量發展的典范。生態清潔小流域不僅建設內容增加、建設措施增多、建設標準提高、部門協作增強,而且要求全面提升水土保持功能和生態產品供給能力,為社會提供優質水土保持服務,實現小流域綜合治理提質增效。高質量、高品質,是生態清潔小流域的生命力所在。

3.2 生態清潔小流域與傳統小流域的區別

生態清潔小流域源自小流域,又不完全等同于小流域。二者既有相同之處,又有不同存在。與傳統小流域相比,生態清潔小流域豐富了水土保持內涵,拓展了水土保持外延,增強了水土保持功能,提高了水土保持貢獻率。

相較傳統小流域,生態清潔小流域的建設目標由以水土流失治理為主,轉為以水土保持功能提升為主,為社會提供更多優質水土保持生態產品,提升水土保持服務功能;建設內容增加了水質保護、水系修復、面源污染治理、生活污水和垃圾整治、人居環境改善和生態美化等內容,相應的建設措施同步增多,拓展了水土保持建設任務;建設范圍從以山丘區為主,變為以水系、村莊和城鎮周邊為主,進村入城,實現了山區、村莊和城鎮的全覆蓋;建設單元除以小流域為單元外,平原地區可按自然河流或人工河渠為依托的行政村為單元,如上海以1 576個村為單元,將全市劃分成151個生態清潔小流域;建設方式更加強化部門協作和協同配合,分工合作、集中資源、合力打造、共建共享;建設程序上增加了評價環節,需要按標準進行評價,通過評價后才能確定為生態清潔小流域。

4 生態清潔小流域發展基本要求

4.1 工作原則

根據《關于加快推進生態清潔小流域建設的指導意見》要求,生態清潔小流域主要有以下4個工作原則:統籌規劃,系統治理;突出重點,持續推進;以人為本,注重實效;完善機制,形成合力。《規范》提出生態清潔小流域建設應符合以下3個原則:以問題和目標為導向,因地制宜布設防治措施,推進山水林田湖草沙一體化保護和系統治理;堅持綠水青山就是金山銀山理念,推動綠色發展,促進人與自然和諧共生;統一規劃,政府主導,部門協同,社會參與,共建共享。

4.2 工作格局

《關于加快推進生態清潔小流域建設的指導意見》要求生態清潔小流域建設應在當地黨委和政府領導下,構建水利部門牽頭協調、相關部門聯動配合、社會廣泛參與的工作格局。

生態清潔小流域是一項系統工程,涉及水利、發展改革、財政、生態環境、農業農村、林草、自然資源、住房和城鄉建設等多個行業和部門,單獨一個部門力不從心,需要在黨委和政府的領導下,相關部門加強協作,形成合力,共同打造。比如,上海市全域建設生態清潔小流域,要求各區政府作為責任單位牽頭落實建設任務,市水務、農業農村、綠容、生態環境、規劃資源和交通等部門為協調部門,分工負責,合力建設。

4.3 協作機制

加強部門協調、強化部門協作、增強部門協同,是生態清潔小流域建設的重要工作機制。各級水利部門要發揮好牽頭協調作用。各地可依托河湖長制、水土保持議事協調機構等平臺,按照渠道不亂、用途不變、各負其責、成果共享的原則,加強部門協作。通過溝通協作,明確任務分工,落實相關項目,加強政策集成,形成工作合力。協作涵蓋生態清潔小流域建設的全過程,包括前期工作、政策制度、技術標準、建設管理、運行管護等各個環節。協作要實現相關管理和標準互通,生態清潔小流域建設涉及的水利、農業農村、林草、鄉村振興、生態環境等相關行業項目,執行其行業管理規定和技術標準。

4.4 工作路徑

4.4.1 示范帶動、重點突破和整體推進相結合

應積極采取示范帶動、重點突破和整體推進相結合的方式,有序有力推動生態清潔小流域建設和發展。

積極發揮示范創建的典型帶動和示范引領作用,帶動生態清潔小流域加快發展。2021年,水利部印發了《關于開展國家水土保持示范創建工作的通知》(水保〔2021〕11號),把生態清潔小流域列入國家水土保持示范工程創建范疇。截至2022年底,全國共有54個生態清潔小流域榮獲國家水土保持示范工程稱號。要繼續發揮國家水土保持示范創建工作的示范作用,帶動生態清潔小流域建設:東部地區應以村莊或城鎮周邊水系和水源地為重點,整體推進生態清潔小流域建設;中西部地區應以自然資源稟賦條件較好和經濟社會發展水平較高的區域為重點,建成一批示范作用明顯的生態清潔小流域。

4.4.2 分區施策、分類施策和精準施策相結合

應分區施策、分類施策和精準施策相結合,全面推動生態清潔小流域建設和發展。

生態清潔小流域建設布局主要為預防保護區、綜合治理區和生態修復區3個工作分區,要分區施策,突出重點;因地制宜打造水源保護型、生態旅游型、綠色產業型、和諧宜居型、休閑康養型等不同生態清潔小流域類型,明確定位,突出特色;各地可立足現狀,結合需求,探索創新生態清潔小流域發展類型和建設模式,實現精準施策。

4.4.3 評價和考核評估相結合

1)評價。生態清潔小流域建成后,應按《規范》中評價指標內容開展評價,評價達標后才能確定為生態清潔小流域。評價指標共 16 項,采用單一因子法,指標定量和定性相結合,以定量(11項)為主,統一和分類相協調,突出類型特色。指標獲取應以監測、調查、統計分析為主,可結合公報、年報、簡報等資料統計。

2)考核評估。水利部將生態清潔小流域建設納入河湖長制工作督查激勵、水土保持目標責任考核范圍,開展督查和考核。目前生態清潔小流域建設已被納入全國水土保持規劃實施情況考核評估,省級有關部門也要將生態清潔小流域建設納入相關工作考核評估范圍。應做好考核評估結果的應用,建立激勵機制,嚴格獎懲制度,對推進力度大、成效突出的地方進行表揚獎勵,反之予以相應懲處。

5 生態清潔小流域建設任務

5.1 前期工作

生態清潔小流域前期工作主要包括推進工作方案(專項規劃)、建設工作方案和項目實施方案。

1)省級生態清潔小流域推進工作方案(專項規劃)。省級水利部門會同農業農村、林草、鄉村振興等有關部門編制生態清潔小流域推進工作方案,明確建設區域、目標任務、實施計劃和部門職責等,原則上實施期為5 a。

2)縣級生態清潔小流域建設工作方案。縣級有關部門以流域為單元,編制生態清潔小流域建設工作方案,明確建設目標、建設內容、任務分工和資金籌措等,原則上建設工作方案按1～2 a實施期編制。縣級水利部門要向縣級黨委和政府做好匯報,牽頭編制建設工作方案。

3)項目實施方案。縣級有關部門按照生態清潔小流域建設工作方案任務分工,編制相關項目實施方案,并按程序審批。不同部門的項目,按各自要求進行審批。

5.2 建設任務

生態清潔小流域建設任務主要有以下4個:實施治山保水,守護綠水青山;實施治河疏水,實現河暢景美;統籌治污潔水,改善人居環境;推進以水興業,助力鄉村振興。

生態清潔小流域主要建設措施涉及自然恢復和人工修復措施,主要包括水利、農業農村、林草、鄉村振興、生態環境等相關行業措施,具體包括水土保持、水系整治、面源污染防治、污水和垃圾處理、人居環境改善等26項(不局限)措施,以及相關水土保持監測和科普宣傳等設施。

5.3 驗收和管護

1)生態清潔小流域驗收。按照“誰審批、誰驗收”的原則,對生態清潔小流域建設涉及的項目分別組織驗收。不同部門的項目,按照各自要求進行驗收。

2)生態清潔小流域運行管護。按照“誰使用、誰管護”和“誰受益、誰負責”的原則,明確管護主體,落實管護經費,確保持續發揮效益。有條件的地區通過設置公益性崗位或引入社會資本管理等方式落實管護主體。鼓勵項目區群眾優先參與管護。推廣上海市財政購買專業服務管護模式,以及北京市水管員兼管生態清潔小流域、財政按每年不低于2 000元/km2標準落實生態清潔小流域管護資金的做法。

3)生態清潔小流域效果監測。圍繞《規范》確定的評價指標,可在生態清潔小流域通過布設監測設備、設置監測設施開展監測。宜在小流域出口建設控制站,監測出口水質、泥沙和徑流等。推廣云南省大理市水務局與生態環境部門協作,生態環境部門在生態清潔小流域出口設置水質自動監測設施的模式,以及上海市在河邊設置智能顯示屏,實時顯示水質監測結果的做法。

6 生態清潔小流域發展思考

6.1 推進目標任務落地

《關于加快推進生態清潔小流域建設的指導意見》要求用10～15 a時間,全國適宜區域建成生態清潔小流域。目前,全國生態清潔小流域建設適宜區域尚未劃定。需要抓緊開展適宜區域劃定工作,摸清宜建生態清潔小流域底數,明確具體建設任務,完成《意見》要求的目標任務。應研究制定全國生態清潔小流域建設適宜區域劃定標準,以省為單位按標準組織開展劃定工作,科學確定適宜區域內生態清潔小流域建設的具體任務。

6.2 完善政策制度

水利部發布了《規范》,會同三部門出臺了《關于加快推進生態清潔小流域建設的指導意見》,為生態清潔小流域發展提供了政策指南和技術規范。各地應加強生態清潔小流域制度建設,建立健全管理政策和技術標準,為生態清潔小流域健康發展提供制度保障。特別是省級水利部門,應會同相關部門,結合本省實際,牽頭制定、完善生態清潔小流域建設管理制度,制(修)訂技術標準,規范評價認定和項目建設管理。

6.3 加強前期工作

各地應根據《關于加快推進生態清潔小流域建設的指導意見》要求,積極開展生態清潔小流域建設前期工作,編制好省級推進工作方案(專項規劃)、縣級工作方案和實施方案,做好整體規劃和項目儲備,有序有力推進生態清潔小流域建設和發展。前期工作要加強與相關部門的協調,做好與本級水安全保障、生態環境保護、林草、鄉村振興等規劃的銜接。

6.4 優化評估考核

生態清潔小流域建設要求多、建設內容多、建設標準高、建設投資大,其主要目的不在治理水土流失,而在于提升水土保持功能,在于“生態清潔”。由此導致生態清潔小流域治理水土流失面積少,對目前全國水土保持規劃實施情況考核評估的兩個重要指標——水土保持率變化情況和水土流失治理目標完成情況貢獻不大,在一定程度上影響了地方建設生態清潔小流域的積極性。因此,應加強考核評估研究,進一步優化考核評估指標,合理確定指標和分值,開展科學考核,激發地方建設生態清潔小流域的積極性。

6.5 加強科技創新

加大與科研部門、高校等的合作,加強科技支撐,提升生態清潔小流域建設的科技含量和建設效能;加強智慧生態清潔小流域建設模型研究,科學確定建設必要性、建設目標、措施配置和預期效益;加強評價指標優化研究,推動相關定性指標向定量轉化,科學確定水土保持功能相關指標;加強監測研究,推動監測設備智能采集、實時傳輸、自動入庫,加強共享,科學開展分析評價。