國土空間規劃體系下“多規合一”實用性村莊規劃編制實踐
——以甘肅省天水市秦州區牡丹鎮篆嘴村為例

劉 寶，張 杰

（中國建材地勘中心甘肅總隊三和數碼測繪地理信息技術有限公司，甘肅 天水 741000）

0 引言

深入貫徹習近平總書記關于實施鄉村振興戰略的重要指示精神，科學規劃指導實施鄉村振興戰略，建設美麗宜居村莊，切實改善農村人居環境，統籌生態保護、農業生產、產業發展和居民生活用地關系，構建三生融合的美好村莊發展空間，發揮村民主體地位，編制好用、管用、實用的“多規合一”的村莊規劃，助推鄉村振興[1-3]。村莊規劃是法定規劃，是國土空間規劃體系中的詳細規劃，是鄉村地區開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發鄉村建設項目規劃許可、進行各項建設等工作的法定依據[4]。文章以甘肅省天水市秦州區牡丹鎮篆嘴村為例，對甘肅東部地區實用性村莊規劃編制進行實踐，以期發揮在鄉村振興過程中村莊規劃的管控與引領作用。

1 村莊概況

篆嘴村距離秦州區城區30 km，距牡丹鎮鎮政府僅2 km，地處稠泥河河溝谷地帶，半川半山，X442（牡丹鎮轉劉段）、Y626（牡丹鎮牡團段）穿村而過，交通便利，區位優勢明顯，稠泥河、小河壩穿村而過，發展基礎良好。同時生態環境良好，氣候宜人，篆嘴村具有與牡丹鎮融合發展的潛力。

1.1 產業現狀

篆嘴村主導產業為小麥、玉米、馬鈴薯、胡麻、油菜和油葵種植，存在少量林果業，為蘋果、櫻桃種植。其中，小麥種植面積約占耕地種植面積40%，玉米種植面積約占20%，馬鈴薯種植面積約占15%，油料等其他作物種植面積約占25%。村內存在小規模養殖業，主要養殖雞、牛、豬等。第三產業主要為勞務輸出產業，務工地主要集中在蘭州、西安、銀川等地，工種主要從事建筑、餐飲等。務工人員收入相對穩定。

1.2 土地利用現狀

村域土地利用現狀總面積為161.40 hm2，耕地面積77.79 hm2，占土地總面積48.20%；園地面積4.37 hm2，占土地總面積2.71%；林地面積35.50 hm2，占土地總面積22.00%；草地面積1.18 hm2，占土地總面積0.73%；濕地面積1.95 hm2，占土地總面積1.21%。農業設施建設用地總面積2.59 hm2，占土地總面積1.60%。城鄉建設用地（城鎮用地）總面積8.46 hm2，占土地總面積5.24%。城鄉建設用地（村莊用地）總面積9.82 hm2，占土地總面積6.08%。區域基礎設施用地面積2.73 hm2，占土地總面積1.69%。其他土地面積15.39 hm2，占土地總面積9.54%。

2 規劃主要內容

2.1 村莊定位

根據秦州區鄉村振興相關規劃提出的梯次推進鄉村振興思路，將篆嘴村村莊類型定為城郊融合類。

城郊融合類村莊指城市近郊區以及縣城城關鎮所在地的村莊。其主要特征是村莊能夠承接城鎮外溢功能，居住建筑已經或即將呈現城市聚落形態，村莊能夠共享使用城鎮基礎設施，具備向城鎮地區轉型的潛力條件。

順應篆嘴村發展規律和演變趨勢，根據村域的現實發展狀況、區位條件、資源稟賦，將篆嘴村發展目標定位為緊鄰牡丹鎮鎮區發展，承接牡丹鎮外溢功能，以產業發展（小麥、玉米、油葵等）為支撐，以農民增收為核心，實現篆嘴村與牡丹鎮融合發展。

2.2 發展目標

耕地保有量不低于76.29 hm2；永久基本農田保護面積不低于49.33 hm2；建設用地總規?？刂圃?3.86 hm2以內；村莊建設用地規?？刂圃?2.51 hm2以內。

利用篆嘴村的區位交通優勢，加強與牡丹鎮的經濟聯系，承接牡丹鎮外溢功能，利用鄉鎮發展的輻射帶動作用，促進村莊產業發展。嚴格整治永久基本農田內建設活動，對已經荒廢的地塊進行耕種，在高山地段鼓勵群眾種植蘋果、櫻桃等經濟作物。村內產業發展帶頭人通過發展種養殖合作社，吸納村內剩余勞動力務工，與農戶簽訂收購協議，增加農戶收入。加強油葵、蘋果、櫻桃等經濟作物的種植，增加油葵、蘋果、櫻桃的銷售網點，加入互聯網+農業的新興產業模式，形成系統的銷售渠道，提高當地居民的收入，帶動篆嘴村經濟的發展。

以改善村莊人居環境為突破口，不斷完善垃圾、污水處理體系，扎實推進農村廁所改造、垃圾處理和風貌建設。規劃期間全面完成農戶衛生廁所建設，生活垃圾和污水治理率達到100%，加大基礎設施建設和公共綠化建設力度，完善區域功能，逐步實現建設生態型村莊的規劃目標。

2.3 空間結構布局

以區域基礎設施共建共享為前提，結合農村生產生活的特點和村莊現狀，規劃未來篆嘴村的功能結構為“一心、兩軸、兩帶、多片區”，如圖1所示。

圖1 空間結構布局圖

“一心”指綜合服務管理中心。以篆嘴村村委會為核心形成綜合服務管理中心，作為篆嘴村生產生活的綜合服務管理中心?！皟奢S”指兩條村莊發展軸。一條是依托南北向X442（牡丹鎮轉劉段）國道形成的村莊發展軸線，是村莊對外交通和聯系的大通道，沿軸線推動村莊休閑觀光農業發展，形成特色產業發展軸線；另一條是依托東西向Y626（牡丹鎮牡團段）鄉道形成的村莊發展軸線，加強篆嘴村和牡丹鎮的聯系，有利于接受牡丹鎮輻射帶動作用，承接鎮區外溢功能，促進篆嘴村和牡丹鎮融合發展。“兩帶”指以稠泥河和小河壩為濱河景觀廊帶，對濱河景觀、生態濕地等資源予以保護，推動濱河道路建設和河道治理，加強濱河沿線景觀生態環境建設，形成近自然、親山水、留鄉愁的美麗鄉村畫卷。“多片區”指林草資源保護區、村莊建設發展區、高效農業生產區。

2.4 落實全域底線管控及居民點布局

2.4.1 全域底線管控

按照自然資源部下發“三區三線”劃定規則，落實縣鄉鎮級國土空間總體規劃確定的生態保護紅線[5]、耕地保有量、永久基本農田、建設用地總規模等強制性要求，尊重自然地理格局，因地制宜劃定歷史文化保護線、地質災害和洪澇災害風險控制線等管控邊界。根據人口增長與流動規律、村莊分類及村莊產業發展等合理安排全域各類用地的規模和比例。統籌村莊建設活動用地需求增量與存量，合理劃定村莊建設邊界。

篆嘴村落實耕地保有量76.29 hm2，落實永久基本農田面積49.33 hm2，村內無永久基本農田儲備區。根據秦州區“三區三線”最新劃定成果，確定篆嘴村內無生態保護紅線區域。依據篆嘴村人口增長與流動規律、村莊分類及村莊產業發展等，合理安排篆嘴村各類用地的規模和比例，并統籌村莊建設活動用地需求增量與存量，劃定篆嘴村村莊建設邊界面積為12.51 hm2。

2.4.2 居民點布局

為優化用地結構布局、緩解村內用地供需矛盾、促進村內土地資源集約高效和可持續利用，按照“一戶一宅、建新拆舊”的原則，分類實施農村宅基地整治，鼓勵通過危房改造、易地搬遷、移民搬遷、城鄉建設用地增減掛鉤等方式，在盡量保護村莊原有肌理的情況下，調整優化村莊用地布局，鼓勵盤活利用農村零星分散的存量建設用地，提高土地節約集約利用水平。至規劃期末，篆嘴村總人口達到813 人。結合村莊建設現狀及發展規劃目標，篆嘴村范圍內村莊建設用地規模為12.51 hm2，人均建設用地0.02 hm2∕人。規劃增加村莊建設用地2.69 hm2。

居民點布局規劃中，規劃農村宅基地面積8.25 hm2；規劃公共管理與公共服務用地0.12 hm2；規劃鄉村道路用地面積為0.33 hm2，交通場站用地面積為0.21 hm2；在現有道路基礎上，優化村莊道路系統，增加部分道路用地；規劃公用設施用地面積為0.40 hm2（其中供水用地面積0.01 hm2，通信用地面積0.07 hm2），加強村莊基礎建設；規劃公園綠地0.13 hm2，廣場用地0.22 hm2；完善村莊活動設施，增加運動器材等，豐富村民健身休閑活動；規劃留白用地面積為2.28 hm2，緊鄰牡丹鎮鎮區，作為村民宅基地或產業發展等用途使用。

農村村民一戶只能擁有一處宅基地。根據天水市農村宅基地相關管理辦法規定，新批宅基地每戶按照0.02 hm2控制。

2.5 道路交通規劃

規劃路網從村莊現狀條件入手，充分考慮村域對外聯系和內部之間的聯系需求，在結合現狀道路“Y 型”的基礎上，根據用地條件和地形特點等優化村莊道路網系統，以“主干道、次干道、巷道、產業路”形成4級道路系統，斷面形式均為一塊板。

主干道路面寬度為5 m，兩側布設綠化帶，左側設置小型排水渠，安置路燈。滿足村莊與外界基本交流，保障夜間出行安全，滿足消防要求。次干道路面寬度為4.5 m，左側設置小型排水渠，安置路燈。沿村莊主干道分布，形成村莊基本交通網絡，保障夜間出行安全，滿足消防要求。巷道路面寬度為2.5 m，連接住戶與交通網絡，加強巷道與各支路之間銜接，方便居民出行。產業路規劃清理村域機耕路、田耕路等建設，按照3 m 道路寬度建設，達到農業生產的要求，田埂路按照1.0～1.5 m的人行要求建設，滿足農業生產需求。

道路鋪裝方面，對村莊道路鋪裝進行統一規劃引導，居民點主要道路宜采用混凝土路面，巷道、入戶路宜采用硬質材料為主的路面，根據實際情況可采用鄉土化、生態型的鋪設材料。

道路亮化方面，篆嘴村內除主干道零星分散部分路燈外，村莊內部現狀道路無照明設施，為增加亮化工程建設，本次規劃重點在集中居住區、主要公共服務設施區均實現亮化，規劃以30～50 m為準，在道路單側設置70盞太陽能照明燈。另外，政府每年要安排路燈維護經費，確保有建有管，建管并舉，推動篆嘴村村莊建設可持續發展。

2.6 產業發展引導

通過對現狀的摸查，了解村莊產業發展以及村民年收入等情況，確定產業發展方向，制定產業發展路線；比對鄰村產業發展狀況，以“延續—整合—提升”為核心理念，在現有產業發展的基礎上，從資源可持續發展的角度出發，選擇適合本村產業發展道路。

根據篆嘴村地形地貌、現狀資源條件以及未來發展需要，充分考慮村民意愿，將全域產業空間布局規劃為川區農業發展區、山地農業發展區、農副產品加工區。

打造以小麥、玉米、馬鈴薯、胡麻、油菜、油葵等農作物種植為一產，農副產品加工區為二產，緊鄰牡丹鎮鎮區發展，承接牡丹鎮外溢功能，實現產業聯動發展，促農業、引工業，適度多元發展，整體發展篆嘴村村莊品牌，提升價值收益。其中，促農業是指高效種植小麥、玉米、馬鈴薯、胡麻、油菜、油葵等農作物。引工業是指對村莊生產的農產品進行精深加工，形成村莊品牌，實現高質量發展。

同時，以綠色農業和綠色加工業為主線，優化農業產業結構和布局，加快農業新品種、新技術、新設施的應用，提高農業效益，并綜合開發農業的生產、生態與生活功能，建設現代化的具有田園文化內涵、自然、清新、質樸的現代化新農村[6]。

2.7 景觀風貌引導

根據《甘肅省編制城鎮風貌規劃指南》和《甘肅省村容村貌提升導則》，農宅院落作為提升農村人居環境的主要抓手，加強頂層設計引導，匹配篆嘴村氣候和地形地貌，協調當地文化和風土人情，適應當地經濟社會與發展能力，并遵循村民意愿，體現鄉村特點、留住田園鄉愁。營造濱水景觀，緊緊圍繞稠泥河和小河壩兩岸，增添適宜當地的水生駁岸植物，搭配形態各異的水景石，生態凈化水質，豐富濱水景觀帶。濱水地帶增加必要的活動設施、服務設施、照明設施，達到“水清、岸綠、景美”的要求，從而營造出近水、親水、傍水而居的景觀效果。打造X442（牡丹鎮轉劉段）、Y626（牡丹鎮牡團段）公路兩側，打通通村道路，形成環形景觀大道，以多層次的綠化生態環境組織，人與自然、建筑與自然交融的生態空間，以游憩為主要功能，兼具生態、美化、防災等作用的綠地游園[7]。

2.8 國土綜合整治與生態保護修復

為促進篆嘴村農業經濟發展以及強化農用地生產、生態、景觀功能，開展高標準農田建設[8]。規劃圍繞村莊東南側和村莊西南側山地等區域，將篆嘴村村域內54.70 hm2集中連片的農田建設為高標準農田。規劃對村域內上山生產路進行硬化、砂化處理，共7條，約3 700 m。

生態保護修復方面，上莊、下莊村莊北側有一段約400 m長的路段存在滑坡、坍塌風險，影響交通安全和過往行人車輛，規劃對其采用擋土墻形式進行治理。同時，在小河壩修建排洪渠，硬化兩岸河堤路，長度約500 m，此河段兩頭修建過河板涵，方便生產；在稠泥河西岸硬化河堤路，長度約310 m，配置護欄、排水邊溝、路燈等，兼容觀景和生產功能。

3 規劃編制實踐總結

新時期、新時代的國土空間規劃體系下“多規合一”實用性村莊規劃具有鮮明特征，它是以科學規劃理論為基礎、實際需求為前提、精準規劃為策略，同時以國土空間規劃為背景，體現“多規合一”要求，做到產業振興助發展，人才振興穩發展，生態振興促發展，文化振興創發展，全面推進農業農村現代化建設，保障脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接。

3.1 填補村莊規劃空白

歷史上，篆嘴村并沒有編制過相關空間規劃，不論是城鄉規劃，還是土地利用總體規劃或發展類規劃，所以在目前國土空間規劃體系的大背景下，編制篆嘴村村莊規劃正當其時，填補了篆嘴村沒有規劃的空白，為篆嘴村未來發展建設描繪了藍圖，后續應堅持“一張藍圖繪到底”。

3.2 體現“多規合一”特征

以前各級各類空間規劃存在規劃類型過多、內容重疊沖突，審批流程復雜、周期過長，規劃朝令夕改等問題，故國家將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”。此次編制篆嘴村“多規合一”實用性村莊規劃符合國家要求，實現了多種空間規劃的有機融合。

3.3 堅持“先規劃后建設”原則

長期以來，大部分村莊都沒有編制村莊規劃，導致村莊建設無序，建設范圍盲目擴張，局部存在建設失序等問題，篆嘴村不但編制了“多規合一”實用性村莊規劃，而且規劃編制堅持“先規劃后建設”原則，以此來確保村莊后序建設嚴格按照法定規劃實施，通盤考慮土地利用、產業發展、居民點布局、人居環境整治、生態保護和歷史文化傳承等要求。

4 結語

規劃嚴格按照《甘肅省村莊規劃編制導則》進行編制，符合國土空間規劃體系下“多規合一”實用性村莊規劃編制總要求，規劃編制內容齊全，詳略得當，能夠為篆嘴村實現產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的鄉村振興建設提供助力，為實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接提供現實案例，為甘肅東部地區實用性村莊規劃編制提供有益借鑒。