國家審計基于“制度+科技”提升國家治理能力探究

靳思昌（副教授）

經過70 多年的制度建設，中國已經初步建立了特色社會主義制度與治理體系，但并沒有完全達到預期的治理效果，原因是多方面的，其中制度因缺乏有效的監(jiān)督而沒有得到有效執(zhí)行是其中一個重要原因。而國家治理能力的提升要求加大對制度執(zhí)行的監(jiān)督，以提高制度的執(zhí)行力。黨的十八屆四中全會提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家治理現(xiàn)代化要求既要建好“制度的籠子”，又要把“權力”有效地關進籠子里。科技發(fā)展日新月異不僅給公眾的生產生活帶來了便利，而且為實現(xiàn)國家治理能力的提升提供了有力的科技支撐。國家審計作為國家治理體系中重要的監(jiān)督機制，通過“制度+科技”揭露和查處制度執(zhí)行中存在的制度不執(zhí)行、執(zhí)行走樣、歪曲執(zhí)行等問題，增強制度的執(zhí)行力和有效性，消除或降低國家治理相關的風險、矛盾和沖突，推進制度優(yōu)勢轉化為國家治理效能，提升國家治理能力。

一、文獻回顧

（一）國家治理能力

劉家義（2015）認為，國家治理能力集中反映了國家政策執(zhí)行力的高低及國家治理的效果。李榮生（2016）認為，治理能力是指通過國家制度的安排和技術運用，控制、管理公共事務，以確保國家安全、捍衛(wèi)國家權益、促進民生權益、保持社會穩(wěn)定和經濟發(fā)展等。上官澤明和吳秋生（2017）通過縱向比較發(fā)現(xiàn)，國家審計治理能力呈現(xiàn)出不斷上升的趨勢，尤其是其預防和抵御功能能適應不斷變化的國家治理環(huán)境。郭沛廷（2017）認為，提高政府汲取能力是現(xiàn)代國家制度建設的中心任務，汲取能力不僅要重視國家對既定資源的汲取水平，還應重點關注國家從社會汲取資源的機制。吳雨桐（2018）從審計執(zhí)行能力、審計處理處罰能力、審計糾正能力和審計協(xié)作能力四個方面衡量國家審計的治理能力。謝柳芳等（2019）認為國家治理能力很大程度上取決于其預算能力。賀雪霞和李明輝（2019）認為，國家審計在提高公共資金使用和管理的效率、保障黨和政府各項政策的執(zhí)行、防范經濟和社會發(fā)展中的風險等方面發(fā)揮了重大作用，極大地提高了國家治理能力。陸茜（2019）認為，“互聯(lián)網+”的增量效應和“大數(shù)據×”的乘積效應已成為新時代國家治理能力現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略引擎。晏維龍（2020）提出，建立公共信息審計監(jiān)督制度，推動各類公共信息生產、發(fā)布的規(guī)范與有效，不僅有助于宏微觀決策，而且有助于國家治理現(xiàn)代化。

（二）“制度+技術”提升國家治理能力

劉宗洪（2010）提出運用信息技術實現(xiàn)對權力的全面監(jiān)控，提高制度的執(zhí)行力。張宇同（2014）通過“制度+科技”的監(jiān)管模式，實現(xiàn)有機結合、良性互動，提高防治腐敗的能力。唐衍軍和肖長春（2020）認為，以區(qū)塊鏈網絡傳輸廉政數(shù)據能夠提升腐敗案件查處效率、加大腐敗線索獲取力度、提升隱性腐敗治理效果。呂童（2021）建議通過完善技術設計規(guī)劃、優(yōu)化建設結構布局及構建系統(tǒng)規(guī)約制度等路徑，強化治理能力建設。付翠蓮和張慧（2022）提出通過技術賦能重點解決轉型中發(fā)展失衡、信息安全等問題，為推動基層治理現(xiàn)代化提質增效。劉紹航（2022）從加強政府采購制度建設和技術支撐兩方面，對強化采購人主體責任提出了一些參考建議。

綜上所述，這些研究成果為本文研究提供了理論和方法方面的有益借鑒，但將國家審計與以“制度+技術”提升國家治理能力協(xié)同起來的研究較少，致使國家審計提升國家治理能力的效果不明顯。其實，國家治理能力的提升既需要從制度層面予以約束，又需要用科技手段加以監(jiān)督。面對嚴峻的國家治理形勢，國家審計亟需在以制度為本的基礎上輔以科技利器，提升國家治理能力，服務國家治理現(xiàn)代化。

二、國家審計基于“制度+科技”提升國家治理能力的內在機理

制度的特征體現(xiàn)在其長期性、縝密性和相對穩(wěn)定性，科技的特征體現(xiàn)在其及時性、程序性和精準性。制度與科技相輔相成、互為支撐，不可分割，協(xié)同提升國家治理能力。

（一）國家審計基于制度提升國家治理能力內在機理

國家治理能力的提升要靠制度。制度執(zhí)行能力形成國家治理能力，而制度不折不扣地執(zhí)行要依靠監(jiān)督。國家審計把制度執(zhí)行和監(jiān)督貫穿于國家治理全過程，通過監(jiān)督檢查各項政策是否已經執(zhí)行、政策執(zhí)行的程度、政策執(zhí)行的效果、政策執(zhí)行的偏差、政策執(zhí)行中存在的問題等，了解政策執(zhí)行情況和執(zhí)行效果，揭示有法不依、執(zhí)法不嚴等問題，深挖現(xiàn)象背后深層次的制度缺陷，提出改進和完善政策的建議，推動相關政策的建立完善，以保障公共政策目標的有效實現(xiàn)，把制度優(yōu)勢轉化為治理效能，最終提升國家治理能力。

1.國家審計基于制度監(jiān)督經濟政策提升國家治理能力。國家審計通過跟蹤審計經濟政策執(zhí)行情況、執(zhí)行結果、執(zhí)行偏差，不僅可以發(fā)現(xiàn)經濟政策執(zhí)行中存在的問題，而且還可以發(fā)現(xiàn)經濟政策制定上的缺陷。對于經濟政策執(zhí)行中存在的問題：國家審計監(jiān)督經濟政策的執(zhí)行情況，抓住經濟政策執(zhí)行的重點項目、重點環(huán)節(jié)、重點內容等，發(fā)現(xiàn)和揭露經濟政策執(zhí)行中的突出問題和重大偏差，責令其糾正有令不行、有禁不止的行為，依法處理背離經濟高質量發(fā)展的違法違規(guī)行為，推動政令暢通、一貫到底、令行禁止。對于經濟政策執(zhí)行上的缺陷：國家審計發(fā)現(xiàn)和揭示經濟政策執(zhí)行中存在的體制機制障礙、制度缺陷與漏洞，提出建設性建議，及時反饋給政策制定者以修復政策漏洞，從而倒逼經濟政策的完善和執(zhí)行，促進經濟健康發(fā)展。

2.國家審計基于制度監(jiān)督環(huán)境政策提升國家治理能力。國家審計以污染防治、生態(tài)環(huán)境保護等專項資金的分配使用為切入點，通過審查環(huán)境政策的目標是否實現(xiàn)、國家污染防治的任務是否完成、環(huán)境資金的使用和管理是否高效、地方環(huán)境政策配套措施是否被嚴格執(zhí)行等（夏榕，2020），即國家審計向前追溯至環(huán)境政策制定的疏漏，向后延伸至環(huán)境政策調整的意見和建議，揭示環(huán)境政策執(zhí)行中的突出問題和偏差，為環(huán)境政策制定者提供前瞻性的意見和建議，促進領導干部切實履行環(huán)境保護責任，推動環(huán)境政策的有效實施。

3.國家審計基于制度監(jiān)督反腐敗政策提升國家治理能力。腐敗問題是國家治理亟待解決的突出問題。國家審計加強對反腐敗政策執(zhí)行的監(jiān)督，查處重大違法違紀問題，重點揭示反腐敗政策存在的缺陷和執(zhí)行偏差等問題，健全制度、規(guī)范機制，提高反腐敗政策的執(zhí)行效果，促進政令暢通。國家審計開展反腐敗政策執(zhí)行力審計，應關注反腐敗政策自身的合理性，審查反腐敗政策體系是否完整、是否科學地預見腐敗的發(fā)展態(tài)勢、是否具有可操作性、是否具有靈活性，從而完善腐敗治理政策，提升腐敗治理能力。

4.國家審計基于制度監(jiān)督民生政策提升國家治理能力。民生政策體現(xiàn)了國家治理能力，關系到政府的公信力。國家審計跟蹤民生政策的執(zhí)行情況，審查民生政策執(zhí)行的為民性、是否改善公眾生存的條件、是否保障公眾生命財產安全等，披露各項民生政策的執(zhí)行情況和效果，科學分析社會矛盾背后的深層次體制性障礙和制度性缺陷，提出有針對性、可操作、見實效的審計建議，促進民生政策的不斷完善和各項惠民、利民政策落到實處，推動民生資金的有效使用、民生項目的有效落地、民生政策的有效落實，守好群眾的“菜籃子”“米袋子”等，保障和滿足公眾不斷增長的民生需求，維護公眾利益，實現(xiàn)民生政策的預期目標。

（二）國家審計基于科技提升國家治理能力內在機理

科技可以突破時間、空間及部門與層級之間的限制，發(fā)揮規(guī)范政府行為、強化政府職能、樹立政府權威等功能，以動態(tài)監(jiān)控來解決監(jiān)督難的問題，有效保證制度執(zhí)行力的剛性，提高國家治理能力。國家治理能力包括汲取能力、有效支出能力等。“金稅”工程主要提高稅收汲取能力，“金財”工程主要提高財政有效支出能力。隨著科技進步對經濟社會發(fā)展的推動作用日益突顯，先進的科技可以有效提升審計獲取數(shù)據的能力。審計機關從海量的數(shù)據中挖掘違法違紀線索，形成相互印證的審計證據鏈，從而為審計結果提供有力支撐（朱殿驊，2019），有效地提高國家治理能力。國家審計基于科技一方面降低公共權力行使者與監(jiān)督者之間的信息不對稱，另一方面降低國家治理成本。

1.國家審計基于科技監(jiān)督財政收入提升國家治理能力。國家治理能力離不開治理資源，財政收入是政府提供公共產品和服務的治理資源，取決于財政的汲取能力。國家通過征收稅收等形式，汲取治理資源，形成權力運行的物質基礎，汲取太多或太少均意味著汲取能力存在瑕疵。從實際工作來看，我國的財政收入汲取存在著寅吃卯糧的現(xiàn)象，征收效率不高。國家審計通過利用“科技”手段檢查有無坐收坐支、收入不入賬的問題，檢查是否存在未完成任務虛增收入的問題、人為調節(jié)收入進度、違規(guī)減免稅、違規(guī)稅收返還等（李榮生，2016），大幅提升監(jiān)督工作效率與精準度，推動國家治理能力提升。如果缺乏國家審計監(jiān)督，財政收入就難以及時全部入庫。

2.國家審計基于科技監(jiān)督財政支出提升國家治理能力。財政是國家治理的基石。財政的分配及使用績效是國家治理能力的重要因素。財政支出反映政府配置資金的能力，如果財政支出缺乏國家審計監(jiān)督，就難以節(jié)制。國家審計基于“科技”監(jiān)督財政支出，審查政府的經費開支是否合理、合法，政府部門對于批準的項目及其撥款是否達到預期的效果，發(fā)現(xiàn)財政資源配置不合理的現(xiàn)象以及浪費和腐敗，迅速督促糾正完善，促使政府部門把有限的財政資金配置在刀刃上，提升財政資金使用績效以及國家治理能力。

3.國家審計基于科技保障公眾權利提升國家治理能力。在集權國家，對國家治理構成首要威脅的是來自公眾的不滿、反對甚至反抗風險。審計機關借助各種技術性的方法、規(guī)范的程序、細化的操作流程等，拓展監(jiān)督的時間和空間，延伸其監(jiān)控范圍和領域，加強對權力運行全過程、全天候、全方位的監(jiān)督，不斷提高國家治理能力，確保稅收用之于民。一旦公眾舉報，國家審計就會及時開展調查取證工作，并盡快向社會反饋結果，從而提升國家治理能力。

4.國家審計基于科技強化監(jiān)督提升國家治理能力。國家審計運用科技手段，把權力運行的全過程進行流程再造、細化和固化，覆蓋所有部門及領域，使公職人員只能按照規(guī)定的程序履行崗位職責，最大限度地限制自由裁量權，促進行政主體提高行政效率，降低行政成本。

三、國家審計基于制度與科技提升國家治理能力的比較分析

（一）相互關系分析

在提高國家治理能力方面，制度與科技之間具有很強的互補性，好比車之兩輪、鳥之雙翼，二者缺一不可。無論是運用科技治理的方式提升國家治理能力，還是運用制度治理的方式提升國家治理能力，均可以看到科技與制度是新時代提升國家治理能力的兩種重要手段，需要更好地進行頂層設計和制度安排，使科技與制度形成優(yōu)勢互補、相互協(xié)作的良性互動（程宇，2014）。

1.相互聯(lián)系。制度建設是國家治理之要義，先進科技是國家治理之利器。制度促進科技進步，科技推動制度變革。如果沒有好的制度，好的科技難以發(fā)揮實效；如果不借助科技的作用，好的制度難以落實。在提升國家治理能力的過程中，將先進科技與完善的規(guī)章制度有機結合，可以彌補彼此不足，形成相互補充、相互促進的機制，達到事半功倍的效果。將制度固化在流程中，把科技手段融入制度設計之中，借助科技手段實現(xiàn)對權力運行的有效制約監(jiān)督，不斷提高國家治理能力。制度與科技相互補充、相互依存、相輔相成、相互促進，共同提高國家治理能力。

（1）目標趨同。制度和科技是國家治理體系的重要組成部分，國家審計基于“制度+科技”推進依法行使權力，防治各種腐敗，提高國家治理能力。由于制度約束往往偏重于事前約束和事后監(jiān)督，而科技約束可以實現(xiàn)權力運行的事中和事后監(jiān)督。因此，國家審計基于“制度”與“科技”將國家治理的關口前移，實現(xiàn)了事前、事中、事后的權力監(jiān)督全覆蓋，防止公共權力的濫用，提高權力監(jiān)督的效力。

（2）業(yè)務重合。國家審計主要監(jiān)督政府部門、國有企事業(yè)單位發(fā)生的經濟腐敗問題，科技主要制約政府部門、國有企事業(yè)單位的權力運行情況。因此，業(yè)務方面具有較多重合。這就使得“制度+科技”通過同部署、同推進、同考核，實現(xiàn)線上審計指引方向、現(xiàn)場審計“按圖索驥”，形成層層抓落實、合力統(tǒng)籌推進的良好氛圍，大幅提升審計的覆蓋面、時效性和精準度，進而提高國家治理能力。

（3）結合主體相同。無論是制度還是科技都必須結合國家審計，才能有效提升國家治理能力。由于制度有效的執(zhí)行要求在制度設計中更多地增加科技含量、在制度運行中更多地借助科技手段，形成制度與科技的良性互動，對權力運行的監(jiān)督效果好。國家審計機關通過創(chuàng)新審計手段，提升審計科技水平，有效提高審計工作效能。國家審計依靠科技手段進行全樣本分析，對審計對象實時監(jiān)督、動態(tài)監(jiān)督、全過程監(jiān)督，利用科技優(yōu)勢提升國家治理能力。

（4）強調制度變遷與科技創(chuàng)新的協(xié)同演進。制度建設是國家治理的基石，制度建設的關鍵在于執(zhí)行。隨著科技的不斷發(fā)展，違法違規(guī)手段也在不斷翻新，并往往披著合法的“外衣”，單一的審計手段很難有效發(fā)現(xiàn)問題。既要以科技的適用性來改造制度，使之在技術層面上變得可執(zhí)行、可實現(xiàn)；又要以制度反腐的主旨引導現(xiàn)代反腐科技的發(fā)展（張毅強，2012）。國家審計基于“制度+科技”，通過動態(tài)的追蹤、挖掘和分析，及時發(fā)現(xiàn)、懲處違法違規(guī)行為。

2.相互區(qū)別。制度側重于規(guī)范，科技側重于執(zhí)行。制度只有在嚴密的科技監(jiān)控下，才能得到有效執(zhí)行，發(fā)揮其應有的效力。

（1）監(jiān)督的側重點不同。國家審計基于“制度+科技”從過去的事后監(jiān)督為主向事前、事中、事后全流程監(jiān)督轉變，及時發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問題，促進糾正，防患于未然，提高國家治理能力。通過電子程序將監(jiān)督嵌入權力運行之中并進行有機融合，實現(xiàn)對權力運行的實時、全程、自動監(jiān)控，有效解決權力運行中的隨意性、操作不規(guī)范問題（黃威威，2017）。把審計監(jiān)督貫穿于國家治理的各個環(huán)節(jié)。例如，政府投資審計前移關口，從目前的工程決算、結算環(huán)節(jié)向項目投資的規(guī)劃、設計、招標、采購等全流程環(huán)節(jié)轉變，實現(xiàn)對腐敗行為的事前預防、事中監(jiān)控和事后懲處，推進“橫向到邊、縱向到底”的審計全覆蓋，有效預防腐敗。

（2）將“治已病”和“防未病”相結合。審計機關通過審計監(jiān)督，不僅要及時高效地“查已病”，更要發(fā)揮“治已病”“防未病”的功能，及時揭示和查處違反制度的違法違規(guī)問題及重大風險隱患，督促被審計單位認真整改，并根據風險漏洞及時優(yōu)化政策，促使制度完善、保障制度落實，提高國家治理能力。國家審計基于“制度+科技”能夠克服二者自身的缺陷，放大技術優(yōu)勢，造就“新的力量”，實現(xiàn)協(xié)同治理的效果。

（二）制度與科技在國家審計提升國家治理能力中的權重

1.制度與科技提升國家治理能力的現(xiàn)實選擇。制度與科技是實現(xiàn)國家治理的兩只“翅膀”，只有二者有效協(xié)同才能高效提升國家治理能力。在完善制度的同時，注重把電子監(jiān)督、網絡監(jiān)控等現(xiàn)代科技手段有機融入權力運行的各個方面，固化管理要求，減少制度執(zhí)行中的人為干擾，提升國家治理能力。在提升國家治理能力上，制度與科技都存在一定的局限性，制度與科技的糅合才是解決之道。國家審計基于“制度+科技”通過開展跨領域、跨部門、跨層次的數(shù)據挖掘，快速預警苗頭性、傾向性問題，促進早預防、早化解、早處置。

2.動態(tài)監(jiān)督權力要求制度與科技并重。面對當前腐敗的日益多樣化、隱蔽化、智能化，傳統(tǒng)的反腐手段已經難以為繼。而監(jiān)督與制約權力運行，既需要從制度層面予以約束，又需要運用科技手段加以監(jiān)督，將“制度監(jiān)督”和“科技監(jiān)督”有機結合、良性互動、相互協(xié)調、相互促進，實現(xiàn)制度與科技的無縫對接，延伸監(jiān)控的內容、范圍和領域，提高腐敗治理能力。“把權力關進制度的籠子里”的核心之一是“怎么關”的問題，而科技是對“怎么關”最有效的回答。國家審計不斷增強審計風險科技防控能力，提升審計監(jiān)督持續(xù)性和穿透性，推進審計方式的自動化、實時化、智能化，將大部分違規(guī)行為制止在萌芽階段，有效地提高監(jiān)管效率，保證公共權力的正常運行。

3.國家審計基于制度與科技提升國家治理能力的必然性。

（1）腐敗治理要堅持制度監(jiān)督與科技監(jiān)督雙輪驅動。腐敗治理是國家治理能力現(xiàn)代化的重要內容。隨著現(xiàn)代科技的快速發(fā)展，一些腐敗分子在進行腐敗時，把高新技術運用到腐敗行為中，使腐敗行為變得“智能化”“高科技化”“隱秘化”，使得單一的制度反腐難以實現(xiàn)，亟需制度與科技的協(xié)同實施，用科技手段來強化制度的剛性約束，將隱藏的腐敗行為挖掘出來，并予以嚴懲。監(jiān)督是遏制腐敗的重要手段，制度與科技作為國家治理的兩種手段，單純從制度角度治理腐敗問題具有局限性，單純從科技角度治理腐敗問題也有局限性，因此把科技手段融入反腐敗的制度設計和執(zhí)行流程中，實現(xiàn)制度與科技反腐優(yōu)勢互補、效率提高，發(fā)揮其內在的預防腐敗的潛力，實現(xiàn)“1+1＞2”的協(xié)同效應。國家審計運用“制度+科技”對權力進行適度分權和合理配置，對流程進行重構和優(yōu)化，將嚴格的操作規(guī)范貫穿于權力運行全過程，提升源頭反腐制度的科學性，最大限度地減少腐敗的發(fā)生，從而產生科技助力、制度如虎添翼的效果。

（2）制度的有效執(zhí)行要求制度與科技并重。科學的制度加上現(xiàn)代科技的支撐，是解決制度不執(zhí)行的有效手段。首先，對現(xiàn)有制度進行科學梳理、有效整合，通過對權力的科學分解和合理配置，對流程的優(yōu)化和固化，使制度從制定到執(zhí)行全流程都融入現(xiàn)代科技元素，從而倒逼制度的有效執(zhí)行。其次，更新現(xiàn)有的科技手段，將制度與防腐敗形勢的變化及時反映在科技建設中。制度的效力在于執(zhí)行，國家審計基于“制度+科技”，防止制度執(zhí)行的人為干擾和走樣變味，使制度設計真正落地，提高制度的執(zhí)行力，實現(xiàn)預期的制度設計效果。

（3）市場秩序的維護要求制度與科技并重。現(xiàn)代科技打造出一個公開、公平、公正和有序的市場競爭環(huán)境，市場配置資源的基礎性作用顯著提高，市場機制優(yōu)勝劣汰的功能得到有效發(fā)揮（申恩威，2012）。但是，近年來的電信詐騙呈高發(fā)態(tài)勢，不僅給直接受害者帶來財產損失，擾亂了正常的生產生活秩序，加劇了人與人之間的不信任，增加了社會運行成本，損害社會信任的基石，而且嚴重影響我國國際聲譽。治理電信詐騙必須制度和科技雙管齊下，開展源頭治理、協(xié)同治理、綜合治理（金江軍，2016），全面落實“打防管控”措施，減少影響市場經濟正常運行的“陳雜”“垃圾”，使有限的公共財政資源發(fā)揮更大的作用，形成社會良風良俗。

（4）制約權力要求制度監(jiān)督與科技監(jiān)督相結合。制度與科技是有效監(jiān)督公共權力運行的兩個重要因素，把科技手段融入制度執(zhí)行和管理流程之中，減少自由裁量權的空間和范圍，保證權力沿著制度化和法制化的軌道推進。隨著政府權力清單制度的推進，不同部門和崗位有了明確的責任和義務，通過建立“網絡辦事系統(tǒng)”“網絡監(jiān)督系統(tǒng)”“網絡預警系統(tǒng)”“風險防控系統(tǒng)”等，將制約權力的觸角延伸到每個崗位人員，依靠科技手段強化權力運行的制約和監(jiān)督。國家審計基于“制度+科技”突破監(jiān)督的時空限制，緊盯權力運行的各個環(huán)節(jié)，動態(tài)監(jiān)控權力運行，從而規(guī)范各種治理行為，橫向覆蓋各個部門，縱向貫穿各個管理層級，實現(xiàn)對權力行為的全程監(jiān)督和異常監(jiān)控。

（5）防范風險要求制度和科技并重。現(xiàn)代社會是一個風險社會，國家審計是風險預警、風險處置、風險防范的有力工具。國家審計基于“制度+科技”能夠突破時空限制，延伸風險管控的范圍和領域，大幅提升識別風險、發(fā)現(xiàn)風險的能力，通過科學的在線監(jiān)控實現(xiàn)對權力的全程監(jiān)控和實時預警，及時找準權力運行的“關鍵點”和問題易發(fā)多發(fā)的“風險點”，提升風險防控水平。國家經濟轉軌、社會轉型，增加了國家治理的難度，也增加了國家治理的風險，因此，國家審計密切關注財政、金融等方面存在的薄弱環(huán)節(jié)和風險隱患，跟蹤重大項目或重大政策開展，及時揭示風險隱患，提出防范化解風險的建議，制定風險防控措施，發(fā)揮審計提前預警功能，盡早將風險控制在前端，避免形成系統(tǒng)風險，服務國家治理現(xiàn)代化。

（6）破解信息不對稱的難題要求制度和科技并重。信息不透明是腐敗滋生的溫床。為了有效消除“信息不透明”，從制定上規(guī)定公開的程序和內容，同時借助先進的科技手段提高信息透明度。國家審計通過“制度+科技”推行審計信息公開，促進公眾與政府信息對稱，滿足公眾對公共信息的知情權、參與權、監(jiān)督權，提高外部監(jiān)控的制度效力，進而促進國家治理的改善。

（7）實施國家審計全覆蓋要求制度和科技并重。國家審計業(yè)務范圍廣泛，國家治理的邊界就是國家審計業(yè)務的邊界（張軍等，2021）。2015年12月，國家審計提出全覆蓋。審計全覆蓋的實現(xiàn)有兩條路徑：一是增加審計資源，二是提高審計效率。在審計資源短期內不會大規(guī)模增長的背景下，提高審計效率成為必然選擇。而國家審計基于“制度+科技”，尤其是運用大數(shù)據技術，可以挖掘分析“全樣本”數(shù)據，從形式、內容、質量方面滿足審計全覆蓋的要求，防止因手段所限導致的“漏網之魚”。

（8）結果與過程的協(xié)同治理要求制度與科技并重。國家治理包括過程治理和結果治理。國家治理強調結果的同時不能忽視過程，好的結果是因為有好的過程。所以提高國家治理能力需要關注國家治理過程。而且有一個好的國家治理過程才能保證好的國家治理結果（蔣小華，2008）。治理結果孕育于治理過程之中，僅僅審計治理結果難以達到理想的審計效果，只有對治理過程實施全程審計，才能深化結果審計，提高運作效率。目前國家審計監(jiān)督大多是事后監(jiān)督，僅能對未來起作用，而對已經執(zhí)行的政策無法調整。因此，國家審計應加大過程監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行等治理活動偏差，有針對地性調整治理策略，從而提高治理能力（張曉瑜，2015）。國家審計基于“制度+科技”不僅能夠監(jiān)督國家治理過程，而且可以監(jiān)督國家治理結果，從而提高國家治理能力。

四、國家審計基于“制度+科技”提升國家治理能力的路徑選擇

國家治理的核心是合理配置公共資金、公共權力、公共政策等。國家審計把制度監(jiān)督和科技監(jiān)督結合起來，有機融入公共資金監(jiān)控、公共權力監(jiān)督、公共政策監(jiān)督等各個方面，通過科技優(yōu)化業(yè)務流程，固化管理要求，最大限度地壓縮自由裁量空間，確保制度的有效執(zhí)行。

1.國家審計基于“制度+科技”監(jiān)控公共資金提升國家治理能力。腐敗產生的原因之一是公共資金監(jiān)管不力造成的制度性漏洞，而制度性的漏洞僅僅依靠制度本身是難以彌補的（劉杰，2010），需要科技的有力支持和配合。而且大部分的腐敗旨在獲取不義之財，審計工作能夠在第一時間發(fā)現(xiàn)公共資金的異常走向。以信息技術為代表的科技的廣泛運用，使公共資金都有跡可循、有底可查。國家審計基于“制度+科技”，可以通過電腦隨時調閱，追根溯源，及時了解公共資金的來源和是否按規(guī)章運行，動態(tài)監(jiān)控公共資金流向、流量和流速，對發(fā)現(xiàn)的疑點或線索，及時進行核實，提高反腐敗的前瞻性、預警性。對經核實的疑點線索及時按有關規(guī)定和程序向有關部門通報。及時糾正公共資金運用中的違規(guī)現(xiàn)象，進而規(guī)范公共資金審批和運行程序，做到發(fā)現(xiàn)問題及時追查、及時整改，實現(xiàn)制度與科技的橫向互補與縱向互動，增強公共資金的運用效率，提升國家治理能力。

2.國家審計基于“制度+科技”監(jiān)督公共權力提升國家治理能力。國家治理能力提升的一項重要內容是制約和監(jiān)督權力。制度給權力行使者運用權力規(guī)定了時間空間范圍。將現(xiàn)代科技運用于權力運行的各個環(huán)節(jié)，對違規(guī)行為自動進行記錄和預警，約束和規(guī)范領導干部的權力，預防有關人員違規(guī)插手干預問題的發(fā)生，確保權力正確行使，防止權力濫用。“制度+科技”模式能夠突破時空限制，再造業(yè)務流程，將監(jiān)督貫穿于權力運行全過程，延伸監(jiān)督控制的范圍和領域，對權力運行和業(yè)務操作形成約束，實施全程化、全方位的動態(tài)監(jiān)督，大大提高了監(jiān)督的效能和威懾力。利用科技實時掌握權力運行情況，及時對各項制度進行查漏補缺，以科技創(chuàng)新推動制度完善，進而提升監(jiān)督制約權力的實效性（“廣州廉潔城市建設”課題組，2015）。國家審計基于“制度+科技”對各單位的主要領導干部及重點領域、關鍵環(huán)節(jié)的權力進行監(jiān)督，不僅有助于及早發(fā)現(xiàn)公共權力使用中的違法違規(guī)行為，識別被監(jiān)督對象內部管理或者制度、體制等方面存在的缺陷，通過實時反饋促進其健全制度（唐衍軍和肖長春，2020），增強權力配置的科學性、規(guī)范權力運行的程序化，能夠實現(xiàn)全員防控、全領域防控、全程防控，提高監(jiān)督效能和威懾力，進而提升國家治理能力。

3.國家審計基于“制度+科技”監(jiān)控公共政策執(zhí)行提升國家治理能力。公共政策是國家治理的基石。要實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化，必須提高公共政策的執(zhí)行力。通過制度與科技相互配合、優(yōu)勢互補，共同監(jiān)督，及時揭示嚴重違背公共政策初衷的行為，及時察覺并給予懲戒，確保公共政策的有效執(zhí)行。借助網絡和信息技術的剛性約束，以電腦來輔助公共政策的執(zhí)行，較好地解決了公共政策設計不夠科學和公共政策執(zhí)行不夠有力的問題，最大限度地減少體制障礙、制度漏洞和執(zhí)行制度中的人為因素干擾，提升公共政策執(zhí)行的有效性，縮小公共政策制定與執(zhí)行之間的差距，杜絕公共政策落實中“合意的執(zhí)行，不合意的不執(zhí)行”等現(xiàn)象的發(fā)生。另外，電腦程序可以壓縮人工辦理時經辦人員的“自由裁量空間”，確保公共政策執(zhí)行的剛性，讓各級領導干部養(yǎng)成依法辦事的習慣。在完善制度的同時推動科技創(chuàng)新，通過制度監(jiān)督和科技監(jiān)督雙管齊下，相輔相成，有利于找到公共政策執(zhí)行“打折”“走樣”“減弱”癥結所在，針對性地提出解決辦法，有效打破阻礙，推動公共政策有效執(zhí)行，從而提升國家治理能力。

4.國家審計基于“制度+科技”督促整改提升國家治理能力。審計的目的是解決問題，審計發(fā)現(xiàn)問題后需要進行及時整改，沒有審計查出問題的整改，審計治理功能就難以充分發(fā)揮，效果等于零。審計機關對審計查出的問題提出針對性的、建設性的審計意見和建議，督促整改，做到發(fā)現(xiàn)問題及時追查和整改，實現(xiàn)件件有落實、事事有著落，并通過對大量數(shù)據的挖掘和分析，為領導決策、精細化管理提供重要依據，提升國家治理能力。同時，建立審計查出問題整改長效機制，督促有關部門從制度層面整改審計發(fā)現(xiàn)問題，與時俱進地完善和發(fā)展制度。通過督促制度整改與問題整改并重，推動問題整改到位，防止鑄成大錯，提升國家治理能力。

5.國家審計基于“制度+科技”積極回應公共需求提升國家治理能力。高新科技的廣泛運用，為政府與公眾提供了溝通交流的平臺，為政府收集社情民意、引導公眾有序參與及回應公眾需求創(chuàng)造了條件。國家審計根據網絡上的線索，基于“制度+科技”在第一時間對在網絡及其他媒體上的民意進行分析，依法調查取證，并追究問題官員，回應公眾的審計關切，有效防止“暗箱操作”及以權謀私等行為的發(fā)生。通過設立政府熱線、公民論壇等窗口，及時、廣泛地認真聽取公眾的意見和建議，公眾通過便捷的互聯(lián)網，隨時隨地地發(fā)表自己的觀點，可以無時無刻、無處不在地監(jiān)督權力的行使。審計機關收集和吸納民情民意民智，并及時、準確地反饋給相關部門，使政府在制定、調整或修正相關決策時充分了解公眾的訴求，并以完善相關制度的形式予以回應，從而既促進了審計回應能力的提高，又提高了社會回應度。同時，審計機關要及時通過網絡平臺公示所收到的腐敗舉報案件的處理情況，讓舉報者及公眾及時得到信息反饋，不斷提高公眾滿意度，進而提升國家治理能力。

6.國家審計基于“制度+科技”實施問責提升國家治理能力。“凡權力行使的地方就有責任”。國家審計基于“制度+科技”延伸了監(jiān)督監(jiān)控的范圍和領域，動態(tài)監(jiān)督權力運行全過程，實現(xiàn)審批規(guī)范有序、監(jiān)督及時精準到位，有效防范腐敗行為的發(fā)生。國家審計通過實施問責把預防腐敗的責任落實到具體崗位和具體責任人，確保腐敗風險防控措施到位、執(zhí)行到位、效能到位。對整改不到位的，要約談被審計單位相關負責人；對整改不力、屢審屢犯的，要嚴肅追究相關責任人責任，及時糾正有令不行、有禁不止的行為，從而不斷提升國家治理能力。

五、小結

“制度+科技”順應了國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢，國家審計把科技手段融入制度設計和執(zhí)行全過程，構建橫向到邊縱向到底的“制度+科技”治理體系，以科技促進管理的科學化，以科技保障監(jiān)控的動態(tài)化，發(fā)揮“制度+科技”監(jiān)督合力，形成制度與科技協(xié)同互促、相得益彰的新局面，提升國家治理能力。

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