多重邏輯下鄉村治理的“漂移”
——以東北某村糧食補貼政策調整為例

馬太超,張春華,鄧宏圖

(1.中國社會科學院 農村發展研究所,北京 100732;2.中國政法大學 商學院,北京 100088;3.廣州大學 新結構經濟學研究中心,廣東 廣州 510006)

引 言

黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》,為國家治理體系和治理能力現代化提出了前進目標和努力方向。鄉村治理現代化既是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分,也是農業農村現代化的必然要求。“治理有效”更是鄉村振興的重要目標,其重要體現之一便是政府政策的精準實施和有效執行。如果能夠充分調動各利益相關方的共同行動,將政策較好地貫徹和落實,便可視為“治理有效”。然而,由于現實中的鄉村治理面臨村干部行政化(1)景躍進:《中國農村基層治理的邏輯轉換——國家與鄉村社會關系的再思考》,《治理研究》2018年第1期。、基層治理內卷化(2)賀雪峰:《規則下鄉與治理內卷化:農村基層治理的辯證法》,《社會科學》2019年第4期。(3)秦振興:《資源下鄉、農村社會心態秩序失衡與基層治理內卷化》,《社會科學戰線》2021年第3期。、基層政權懸浮化(4)周飛舟:《從汲取型政權到“懸浮型”政權——稅費改革對國家與農民關系之影響》,《社會學研究》2006年第3期。等問題,上級政府的政策安排在基層部門的執行中往往被“扭曲”(5)溫鐵軍、楊帥:《中國農村社會結構變化背景下的鄉村治理與農村發展》,《理論探討》2012年第6期。(6)陳鋒:《分利秩序與基層治理內卷化 資源輸入背景下的鄉村治理邏輯》,《社會》2015年第3期。,鄉村治理體系和治理能力現代化面臨巨大壓力。

提高鄉村治理能力,推進治理體系和治理能力現代化,是鄉村有效治理的必然選擇。如何實現鄉村治理體系和治理能力的現代化?影響鄉村治理有效性的因素有哪些?各因素及其互動又將如何形塑農村基層治理面貌?對這些問題的回答離不開對鄉村治理過程中各利益相關者及其互動過程的嚴謹分析。本文以田野調查為基礎,以東北某村糧食補貼政策調整為例,通過構建“行為主體—行動邏輯—治理績效”的分析框架,考察上級政府的農業政策在基層被“扭曲”的邏輯根源,透過基層治理現象深入挖掘鄉村治理本質。在此基礎上,分析有效的鄉村治理需要滿足的條件。

采用上述分析框架,對鄉村治理的分析可細分為三個步驟。首先,界定相關行為主體。因為他們是現實的治理行為最直接的參與者,正是各行為主體的互動才產生了紛繁復雜的鄉村治理實踐。其次,考察行為主體各自的行動邏輯或決策邏輯。行為人的選擇受行動邏輯的引導,不同的行動邏輯將引發不同的實際行動。最后,分析在不同行動邏輯指引下各行為主體基于各自利益的博弈及其博弈均衡(即各方互動的最終結果)。如果各參與主體在行為選擇上存在不同的行動邏輯,而非共享一套共同的行為準則,則互動的結果將由多重邏輯及其互動情況決定,而非由單一邏輯所主導。鄉村社會是一個復雜的活動場域,政治、經濟、社會、文化等多重因素彼此交織,熟人或半熟人社會的特點使文化和社會因素在鄉村治理中起著至關重要的作用,由此決定了鄉村治理過程的復雜性。豐富的鄉村治理實踐表明,不同的行為主體具有不同的行動目標,為實現各自目標又衍生出差異化的行動邏輯,在多重邏輯指引下各主體的互動也將衍生出差異化的治理績效。下文的分析便按照以上三個步驟依次展開。

有必要說明,盡管上述分析思路來自對某一特定“樣本村”的持續跟蹤調查,但所關注的問題卻具有普遍性和一般性。對與城市距離較遠、人員流動性相對較小的傳統農業村而言,其鄉村治理邏輯存在某種共通之處。因此,對某個典型案例的考察可以透視其他同類村落的基本情況,反映共性問題。雖然農業生產已經高度市場化,人員流動性也在逐步加強,但在農村內部仍是熟人或半熟人社會,對以農業為主的村落而言尤為如此。在這些村落內部,傳統的習俗和慣例等對鄉村治理仍然有較大影響,因此在鄉村治理過程中,在經濟邏輯之外往往還存在其他行動邏輯,多重邏輯的互動引發基層治理的復雜性和多樣性。對多重邏輯及其互動過程的考察既是理解鄉村治理實踐的邏輯起點,也是更好地實現鄉村社會“治理有效”的根本出路。

本文的邊際貢獻有兩點:其一,構建了“行為主體—行動邏輯—治理績效”(SLP)的統一分析框架,以此全面而系統地考察鄉村治理的全過程;其二,有別于以往研究中過于強調某一因素而相對忽視同樣重要的其他因素的分析思路,本文對不同的行動邏輯給予同等程度的關注,刻畫各行為主體彼此間復雜的博弈過程,細致描繪多重邏輯交互作用下的鄉村治理圖景,從而深刻理解鄉村治理的根本內涵,為推動鄉村治理體系和治理能力現代化提供嚴謹的學理性分析和具備可操作性的政策建議。

一、文獻回顧與評論

自農村稅費改革以來,鄉村治理的形式和內涵均發生了諸多變化。國家從農民生產生活領域逐漸退出,在賦予農戶發展自主選擇權的同時也引發了鄉村治理的深刻變革。與這種變化相對應,學者就當前鄉村治理的現狀和治理績效的影響因素等展開了深入研究。

在治理現狀層面,總體而言,鄉村治理尚未達到“治理有效”的既定目標。稅費改革以來,隨著國家權力從農村的逐步退出,鄉村普遍面臨治理的“內卷化”(7)呂德文:《鄉村治理70年:國家治理現代化的視角》,《南京農業大學學報(社會科學版)》2019年第4期。以及基層政權的“懸浮化”(8)羅棟梁:《治理現代化背景下鄉村權威的塑造:現實困境與基本路徑》,《華中科技大學學報(社會科學版》2022年第3期。。然而,國家并未從農村完全退出,在逐步退出鄉村治理具體過程的同時仍以項目制等形式向農村輸入各類資源。受尋利目標驅使,部分城市資本也開始下鄉謀求資本增值,然而項目進村、資本下鄉背景下的鄉村仍然面臨公共性缺失的治理困境(9)盧青青:《資本下鄉與鄉村治理重構》,《華南農業大學學報(社會科學版)》2019年第5期。(10)張良:《“資本下鄉”背景下的鄉村治理公共性建構》,《中國農村觀察》2016年第3期。。

上述現象的出現與稅費改革以來國家從農村基層的退出密切相關。一方面,位于行政體系頂層的國家逐步退出農村領域,對鄉村治理的直接干預不斷減少,與國家減少直接干預相伴隨的是鄉村治理公共性的缺失;另一方面,隨著城鄉二元結構的松動,村莊成員流動性加大、利益分化明顯,農村內部利益聯結逐步減少,村民共容利益空間被不斷壓縮,作為“準公共品”的鄉村治理面臨村民們“理性的不合作”的窘境。孫梟雄和仝志輝(11)孫梟雄、仝志輝:《村社共同體的式微與重塑?——以浙江象山“村民說事”為例》,《中國農村觀察》2020年第1期。認為當前農村社會面臨治理主體缺位、村民主體性缺失的治理困境,何得桂和徐榕(12)何得桂、徐榕:《政策變現的鄉土邏輯:基于“有參與無合作”現象的分析及超越》,《中國農村觀察》2020年第5期。則深入研究了鄉土社會政策變現過程中農民“有參與無合作”現象的形成原因及其對公共政策實施效能的影響。一般而言,鄉村治理成果具有公共品或準公共品屬性,個體參與鄉村治理的私人成本要大于其所能獲得的收益,從而使得參與者寥寥無幾。村民間“事不關己高高掛起”的冷漠心態使鄉村治理陷入“有參與無合作”甚至“不參與不合作”的尷尬境地。

盡管總體而言鄉村治理效果并不盡如人意,但仍有成功范例值得參考。這意味著,如果能夠有機整合相關因素,鄉村治理也將由懸浮型治理轉變為有效治理。研究表明,鄉村治理效果受多重因素影響,鄉村資源形態、不同層級權力間的互動、鄉土邏輯(例如“面子觀”)、數字技術和集體資源數量等成為研究人員重點關注的因素。李祖佩和梁琦(13)李祖佩、梁琦:《資源形態、精英類型與農村基層治理現代化》,《南京農業大學學報(社會科學版)》2020年第2期。考察了不同資源形態下不同類型的村莊精英及其組合對農村基層治理的差異化影響;李曉梅和白浩然(14)李曉梅、白浩然:《雙重政府權力運作:農村脫貧場景的治理邏輯——基于國家級貧困縣村莊減貧實踐的調研》,《公共管理學報》2019年第4期。注意到農村脫貧場景下基層政府權力與上級政府權力的互動對治理效果的影響;董磊明和郭俊霞(15)董磊明、郭俊霞:《鄉土社會中的面子觀與鄉村治理》,《中國社會科學》2017年第8期。研究了“面子”的社會治理功能,認為在熟人社會中作為社會資本的“面子”具有調解成員間矛盾的治理功能;王亞華和李星光(16)王亞華、李星光:《數字技術賦能鄉村治理的制度分析與理論啟示》,《中國農村經濟》2022年第8期。的研究表明,數字技術能夠為鄉村治理賦能,提高鄉村治理現代化水平。一般而言,集體資源越多,基層黨組織治理能力越強,鄉村治理效果越好(17)蔡文成:《基層黨組織與鄉村治理現代化:基于鄉村振興戰略的分析》,《理論與改革》2018年第3期。(18)桂華:《產權秩序與農村基層治理:類型與比較——農村集體產權制度改革的政治分析》,《開放時代》2019年第2期。。

以上研究從不同側面考察了鄉村治理的相關問題,為本文提供了重要的分析參照。但由于各自關注點的差異,上述研究過于“微觀”和具體,往往過于強調某一因素的具體影響,這既使讀者無法據此得到一個關于鄉村治理的一般性分析框架,也無助于對鄉村治理全過程的全面理解。筆者認為,鄉村治理的無序與有效均是一定約束條件下各行為主體互動的結果,差異化的治理績效在本質上是不同行為主體基于各自行動邏輯進行最符合自身利益選擇后的博弈均衡。無論是上下級政府間互動的觀察視角,還是正式制度與非正式制度相互影響的分析進路,最終均要落腳到行為人實實在在的選擇與互動上來。因為只有明確了鄉村治理過程中的各參與主體及其行動邏輯,才能在各方的互動中深刻理解鄉村治理的全部內涵。也正是諸多行為主體所依照的不同行動邏輯及其組合與互動,才衍生出當前多樣態的鄉村治理面貌。雖然部分學者注意到鄉村治理過程中各類行為主體的互動,例如對鄉村數字治理中基層組織與村民間互動的分析(19)徐旭初、朱梅婕、吳彬:《互動、信任與整合:鄉村基層數字治理的實踐機制——杭州市澇湖村案例研究》,《中國農村觀察》2023年第2期。,對政府、企業和村民之間博弈關系的考察(20)張鴻、王思琦、張媛:《數字鄉村治理多主體沖突問題研究》,《西北農林科技大學學報(社會科學版)》2023年第1期。,然而現有分析仍存在不足。一方面,缺乏一個統一的分析框架,對鄉村治理過程中相對固定且關鍵的行為主體缺乏一致的分類。由于分析內容的差異,不同文獻關注的行為主體每每不同,這本無可厚非,但這也使相關研究缺乏理論對話的基礎和共識,無法解釋某一具體文獻分析視野之外的其他行為主體的行為。另一方面,沒有從理論層面對各類行為主體的行動邏輯進行精練的概括。雖然鄉村治理涉及各個層面的內容,但是在一定時間內,不同行為主體的行動邏輯卻是一以貫之的,短期內不會改變。而這些相對穩定且有跡可循的行動邏輯是分析各類鄉村治理行為及其結果的關鍵。因為任何鄉村治理行為都會涉及相對固定的行為主體(例如行政村、農戶),而這些行為主體的行動邏輯也相對固定。那么,就可以以這些行為主體及其行動邏輯為基礎,構建統一的分析框架,在此基礎上分析各種類型的鄉村治理現象。

基于現有文獻的某些不足,同時結合筆者實地調研的切身感受,本文清晰界定了鄉村治理過程中三類關鍵的行為主體及其差異化的行動邏輯。參與鄉村治理過程的任何主體(企業也好,其他社會組織也好),要想真正融入鄉村治理,真正實現“治理有效”,就不可避免地要與這些相對固定的行為主體打交道。只有不同的行為主體彼此形成足夠的默契,才能真正形成鄉村治理共同體,推動鄉村治理體系和治理能力的現代化。因而,界定行為主體、明晰行動邏輯既是考察復雜的鄉村治理過程的前提,也是理解多樣態鄉村治理行為的關鍵。而且,只有在厘清多方行為主體及其行動邏輯之后,才能為實現鄉村治理體系和治理能力的現代化提供嚴謹的理論思考和可行的政策建議。

二、鄉村治理中的行為主體與行動邏輯:理論分析

(一)行為主體

一般地,鄉村治理主要涉及三類或三級行為主體,分別為行政村、村民小組(自然村)和農戶。廣義而言,鄉村治理的參與主體還要包括鄉鎮甚至更高層級的政府部門。然而,最直接參與鄉村治理實際過程的則是上述三類主體,上級政府的作用更多體現在制度提供者和政策制定者的身份上,實際的治理行為則是由行政村、村民小組和農戶的互動組成的。

在三類行為主體中,行政村和村民小組是連接農戶和鄉鎮政府(及上級政府)的中介,是政策的實際執行者,承擔著鄉村社會治理、公共產品供給等功能。其中,行政村是政府行政管理體系的最末端。村干部是國家農村政策的直接執行者,他們的素質和能力直接決定了政策落實過程中可能采取的方式方法,從而影響最終的鄉村治理績效。

村民小組隸屬于行政村,與人民公社時期的生產隊基本等同,是鄉村社會以血緣、親緣、地緣等為主要紐帶的非正式組織。人民公社解體后,村民小組不再承擔農村社會相關的治理職能,但因其與農戶的關系較行政村為近,在仍然是熟人社會的農村,村民小組依然具有不可替代的傳達落實有關政策、組織動員和協調農戶行為等功能,因而實際上村民小組與行政村一道成為鄉村治理過程中不可或缺的另一主體。行政村通常將上級政府的相關任務交由各村民小組,由后者直接向農戶傳達和執行。

鄉村治理中的第三類主體是政策的目標群體——農戶。在政策執行過程中,農戶并非政策的被動接受者,而是能夠以實際行動改變既定政策的實施效果。如果政策不符合農戶預期或與農戶的利益不完全一致,則將產生“只參與而不合作”甚至“既不參與也不合作”的“鄉村治理困境”。

(二)行動邏輯

由于處于鄉村治理體系的不同層級,各行為主體的行動目標和所面臨的約束條件存在明顯差異,由不同處境所決定的行動邏輯亦有不同。根據學界的有關論述以及筆者田野調查的相關情況,一般而言,存在三重彼此獨立但又相互影響的行動邏輯。筆者將其概括為政治邏輯、經濟邏輯和社會邏輯。

其一,政治邏輯是指以完成上級政府交代的各項任務為根本目標的行動邏輯。政治邏輯的著眼點在于如何快速、高效地在鄉土社會貫徹和落實上級政府的既定政策,使政策背后的政府意志在鄉村順利實現。一方面,上級政府對相關政策的重視程度會直接影響政治邏輯的強弱,強政治邏輯的典型表現之一是運動式、層層加碼式治理;另一方面,政策執行過程本質上是委托代理關系在鄉村治理中的集中體現,經典委托代理理論所分析的信息不對稱問題同樣體現在上級政府與行政村的關系中。雙方信息不對稱程度越高,政治邏輯的作用越弱。

其二,經濟邏輯側重于行為主體的尋利偏好,即在既定約束下尋求個人或組織經濟收益最大化。盡管只具備有限理性,但理性的經濟人仍會通過各種方式“對沖”約束條件對其收益最大化目標可能產生的不利影響,盡可能實現經濟收益的最大化。由于經濟因素的重要性,經濟邏輯成為分析經濟現象的首要考量,絕大多數研究也以經濟邏輯(收益最大化)作為考察經濟現象的首要出發點。

其三,社會邏輯表示社會習俗、慣例等社會性因素對個體行為可能施加的影響。市場經濟條件下,人是在與其他個體的互動中獲取收益的,因此個體除表現為追逐經濟利益的經濟性外還會表現出一定的社會性,習俗、慣例等社會性因素(非正式制度)與正式制度均會影響個體的行為選擇。非正式制度通常產生于重復博弈,因而社會邏輯在重復博弈中表現得尤為明顯,如熟人社會中“面子觀”對個體行為的影響。一般而言,個體間層級相隔越近,交易的人格化特征越強,重復交易的概率越高,社會邏輯的作用也就越強。對社會治理而言,治理層級越向下,社會邏輯的作用越強,也就越需要治理的智慧。

上述三重行動邏輯分別主要對應三類行為主體。一般而言,治理層級越向下,政治邏輯越弱,經濟邏輯越強,社會邏輯則居于二者之間。首先,政治邏輯主要影響行政村的行為選擇(21)這并不是說經濟邏輯和社會邏輯對行政村的行為毫無影響,而是說在政策執行過程中行政村會首先考慮如何完成上級政府交代的任務。正是在這一意義上,筆者認為政治邏輯主要體現在行政村一級。。行政村的核心目標在于完成上級政府交代的任務,因此在政策實際落實過程中行政村對具體執行方式的選擇、執行力度的強弱等會隨著上級政府的重視程度、政府部門間信息不對稱程度等的不同而變化。

其次,作為鄉村治理中的另一極,經濟邏輯是農戶行為決策的首要考量。家庭聯產承包責任制實施以來,農戶生產自主性不斷增強,農業生產市場化、社會化程度日益提高,外出務工者逐漸增多。不僅外出務工者對勞動力機會成本的感知力增強了,留在農村的農戶對成本收益的權衡意識同樣也在提高,追求個體或家庭收益最大化的經濟邏輯成為農戶行為選擇的核心。在鄉村治理過程中,農戶關注的不是上級政府的政策目標,而是如何在既有政策下盡可能提高家庭凈收益。

最后,社會邏輯主要影響村民小組的行為選擇。作為銜接行政村和農戶的中介,村民小組一方面要“對上負責”完成既定的任務,另一方面則要“向下負責”組織動員農戶以便落實相關政策。然而,村民小組并不是一級行政機關,村民小組長也只是廣大農戶中的一員,其與本組農戶的關系遠較行政村為近,雙方處于鄉村社會的熟人網絡之中。因而,當政策目標與農戶收益不一致時,在執行政策過程中村民小組長會明顯地“偏向”農戶。就此而言,筆者將社會邏輯作為村民小組的主要行動邏輯。

行政村與政治邏輯、村民小組與社會邏輯以及農戶與經濟邏輯的“一一對應”是就其主要行動邏輯而言的。實際上,三重邏輯在三類主體各自的行為中均有所體現,只是影響的強弱程度存在顯著差異。例如,行政村和村民小組同樣受經濟邏輯的影響,在完成政策基本目標的前提下也會進行成本收益的核算,以盡可能降低政策執行成本;農戶也會出于“礙于面子”等社會邏輯的考量而支持村民小組長的工作。然而,由于只是鄉村治理的目標群體,而非政策的執行者,因此農戶幾乎不會將政治邏輯納入其行動決策之中。在村域范圍內,行政村以政治邏輯為主要的行動邏輯,農戶以經濟邏輯為主要的行動邏輯,而村民小組則以社會邏輯為主要的行動邏輯。社會邏輯則貫穿于政治邏輯和經濟邏輯之中,會加強或削弱二者的作用強度,進而影響政策執行中實際狀態同理想狀態的“漂移”程度。

(三)一致或沖突:社會邏輯的“中和”

理論上講,政府與農戶的關系以及相應的政策執行效果是連續的譜系。這一譜系的一端是名實相符,另一端則為名實分離。前者指上級政府的政策與全體農戶利益相一致的情形,后者指政府政策與全體或部分農戶的利益存在某種沖突的情況。不同情形引發各行動邏輯間的沖突或調和。當某項政策與農戶尋利目標一致時,政治邏輯驅使下的行政村的行為同以經濟邏輯為主的農戶的行為相匹配,政策能夠按照既定方案得到順利執行,政策的預期目標與實際實現的效果名實相符。與此相反,若某項政策與部分農戶的利益不一致,行政村的政治邏輯與農戶的經濟邏輯便存在潛在沖突。此時,社會邏輯(村民小組)能夠在一定程度上調和政治邏輯(行政村)與經濟邏輯(農戶)之間的沖突。盡管有所調和,但政策目標是剛性的,即政策目標必須得到最低限度的執行,因而社會邏輯的作用只是在確保政策目標最低限度完成的前提下使行政村(政治邏輯)與農戶(經濟邏輯)的沖突最小化。

將理論上的可能性與現實情形相對照可以發現,實際情況并非恰好位于譜系的某一端,而往往是介于二者之間,由此引發政策實際執行情況與理想狀態相比存在一定程度的“漂移”。分析這種“漂移”的形成原因有助于找出政策執行偏差的產生根源,為推動政策執行的名實一致和鄉村的“有效治理”提供嚴謹的學理性分析。下文將以典型案例考察多重邏輯下鄉村治理過程中的名實分離現象,在案例分析基礎上概括有效的鄉村治理需要滿足的基本條件。

三、鄉村治理的“漂移”:典型案例舉證

本節以東北某村為分析對象,透過由臺風所引起的當地糧食補貼政策的變動,考察在新的補貼政策執行過程中各主體間的互動如何導致鄉村治理實際情形與理想狀態的偏離。臺風是外生性因素,由臺風引起的政策調整同樣是外生的,這為研究農村的政策執行和鄉村治理提供了難得的“自然實驗”。下文的分析將證明,這一“自然實驗”不僅很好地證明上述“行為主體—行動邏輯—治理績效”(SLP)分析框架的有效性,還為理解鄉村治理的運作細節提供了豐富的信息,深刻詮釋了面對臨時性政策調整時各主體的行動邏輯及其互動所形成的治理績效,以此為基礎還能夠找到提高鄉村治理有效性的邏輯線索。

(一)案例背景

2020年,第9號臺風“美莎克”于9月3日進入東北地區,多年不遇的大風以及隨之而來的強降雨對當地農業生產帶來嚴重不利影響。當時正值玉米灌漿成熟之際,臺風使玉米秸稈大面積倒伏,隨臺風而來的大規模降水則提高了倒伏玉米的腐爛風險,連日來的陰雨天氣大大提高了玉米收獲和儲存中的腐爛風險,更嚴重的是增加了玉米收割的難度和成本。首先,是人工收割帶來的體力上的消耗。隨著農業社會化服務的推進,大型收割機被普遍用于玉米的收獲過程,當地人工收割已完全被機械收割取代。只要價格相對合理,農戶便會盡可能地用資本替代勞動(用機械收割替代人工收割)。由于此地歷史上刮臺風次數極少,故有效收割倒伏玉米的大型機械在短期內不可得。然而,玉米的收割卻有著嚴格的時令要求,無法拖延,否則只會擴大玉米的腐爛規模。此時,只能以勞動彌補資本(收割機械)之不可得,早已習慣機械收割的農戶不得不忍受體力上的消耗。其次,是勞動力成本的提高。外出務工機會的增多使農業勞動力的機會成本逐漸顯化,農戶務農機會成本意識不斷提高,農業勞動力成本也隨之增加。突如其來的臺風使短期內青壯年農業勞動力供給嚴重不足,大大提高了玉米的人工收割成本。盡管事后的結果表明臺風對玉米產量影響有限,但對玉米種植戶的收割成本仍有一定負面影響。

為降低農戶損失,縣政府決定對以往年份的糧食補貼政策進行偏向于玉米種植戶的調整。過去的糧食補貼基本按照承包地面積進行,與土地上所種作物種類無關(22)在當地,由于經濟作物的收益更高,當地農戶多數會種植毛蔥、大蒜、蘿卜等經濟作物,甚至有個別農戶在外地“買地”大面積種植這些經濟作物。。所謂重新調整,是指將原本按地補貼模式轉變為按作物種類補貼。按照這一規定,除玉米和大豆種植者外的其他農戶將無法獲得本次糧食補貼資金(23)中國是世界上最大的大豆進口國。由于大豆自給率較低,除玉米補貼外,當地還普遍實行大豆補貼。正因為大豆供求量的巨大差異,盡管臺風并未導致大豆受損,但在本次政策調整中并未取消大豆補貼。。本質上講,這是糧食補貼資金的再分配,即在全縣補貼資金總量不變的前提下,進行偏向于玉米和大豆種植者的資金再調整。由于補貼總額不變,因此這是縣域內補貼資金的重新分配。

筆者曾于2020年9月前往吉林省C市N縣H村展開田野調查,并在調查結束后持續跟蹤當地相關進展。結果發現,調整后的補貼政策并未嚴格按照最初的規定執行,而只是進行了象征性的微調,多數村落的實際執行情況已偏離政策調整的初衷。事后對當地村民的回訪表明,農戶當年所得補貼資金與往年數額相比并無顯著差異。據此可以得出結論:縣里的政策調整并未得到有效執行。如果將這種政策調整及其結果視為一次鄉村治理實踐,將政策的名實相符視為有效治理,顯然該縣的治理效果(24)時隔一年,筆者于2021年9月再次回訪該村。由于沒有臺風的沖擊,當地的補貼政策一仍其舊,仍是按照承包土地面積而非實際種植作物種類進行補貼。是有偏的。而這一結果的形成是行政村、村民小組和農戶彼此互動的結果,社會邏輯則起到調節政策目標和農戶利益的“沖突”的作用。

(二)SLP框架的具體應用

補貼政策自縣政府逐級下達至基層,最終行政村成為政策的直接落實者和“第一責任人”,補貼面積等信息均以行政村為單位上報至鎮政府。政策的具體執行涉及行政村、村民小組長和農戶三類主體,相關主體在不同行動邏輯的指引下采取了最符合自身立場的策略性行動,從而形塑出偏離政策最初目標的治理績效,出現了鄉村治理的“漂移”。

如前所述,由于這種調整是既定數額資金的再分配,必然會產生與以往補貼相比利益受損的農戶。換句話說,政策的嚴格執行會與部分農戶的利益相沖突。然而,完成政策目標的要求是剛性的,即便落實政策會損害部分農戶利益,行政村也必須確保政策目標最低限度的完成。作為連接行政村和農戶的中介,村民小組長恰恰通過嫻熟運用社會邏輯有力調和了政策目標與農戶利益的直接沖突。

1.行政村:政治邏輯為主,兼顧社會邏輯

補貼政策調整之后,行政村的上報數據不能與往年完全一致,否則便是村干部不作為的表現。在這樣的“硬約束”下,行政村必須積極行動,讓農戶“說真話”。為此,行政村要求村民小組長向農戶隱瞞政策調整信息,以避免利益受損農戶的“不配合”。為使上報數據貼近真實情形,與往年由村民小組直接上報種植面積不同,調查當年行政村采取了諸多針對性措施。首先,召開嚴肅的動員會,向村民小組長強調如實填報的重要性與合理性(25)重要性在于這是上級政府布置的任務,必須完成;合理性一方面指此次政策調整給經濟作物種植戶帶來的補貼金額損失遠小于調查當年經濟作物的高收益,另一方面則指由于臺風的影響給玉米種植戶帶來的損失,二者疊加使此次政策調整更有“人情味”,在鄉土社會也顯得既合情又合理。當年,該村的主要經濟作物是蘿卜,當年蘿卜的市場價格很高,更增加了這種政策調整的合理性成分。。接下來,村干部分別下村核查、登記農作物種植面積,作為各村民小組的填報底數。最后,由村民小組長根據調查結果填寫相關表格,待農戶簽字確認后上交至村委會。

上述做法本身是政治邏輯的體現,即為了確保上級任務的完成而做出積極努力。但在具體執行中也存在一定彈性:在下村核查農作物種植面積時,村干部往往基于村民組長或農戶的“意見”而非實際面積來估計作物種植面積,面積確定的靈活性使這種入村核查更多地體現為某種象征性。該村黨支部副書記Y說道:“大家都是一個地方的,還要長期打交道,沒必要為了這點小事兒整的面紅耳赤。”

調查表明,村干部的核查普遍表現為對經濟作物種植面積的低估,估計值與實際值的偏離引發治理績效的第一次“漂移”。這種漂移背后的邏輯支撐便是鄉村社會熟人場域內的社會邏輯。村干部深深嵌入鄉村社會,與農戶間的接觸具有可預期的重復性。因此,在執行某項政策時村干部會考慮在未來執行其他政策時農戶的配合度,從而在當前政策執行中做出適當偏向農戶的利益調整。但是,社會邏輯要以政治邏輯(政策目標最低限度的完成)為前提(26)有必要說明,雖然行政村的行動以最低限度完成政策目標(政治邏輯)為前提,但并不意味著行政村扮演的是理想的官僚角色(理想的官僚會嚴格按照科層制組織中的上層指令行動)。已有較多研究證實,科層制中官僚的行動邏輯并非完全取決于上層指令,而是有時會選擇變通性執行。然而,筆者認為,即便是變通執行,其目的也是通過變通一定程度實現對上級政府所布置任務的貫徹和落實。而這種表面上執行、實際上有偏差的行為背后所反映的核心,仍然是完成上級政府所布置的任務,所體現的仍然是政治邏輯。正是在這個意義上,本文將行政村的行動邏輯概括為“政治邏輯為主,兼顧社會邏輯”。,因而盡管政策執行會有一定程度的偏離,但與以往相比仍會有一定差異,后者則是政治邏輯硬約束的結果。

2.農戶:經濟邏輯為主,社會邏輯為輔

農戶對利益的追求一方面體現在村干部入村核查作物種植面積時“有意的不在場”(27)該村村民普遍持有這樣的看法:“我不去現場,就說明我有自己的想法,起碼在報面積時他們會向著我。”,另一方面則表現在與村民小組長的“討價還價”中。這些行為的目的均在于壓縮經濟作物上報面積,獲取盡可能多的糧食補貼金額。保持其他條件不變,只要有可能,農戶就會因有充分的激勵而盡可能少報其經濟作物的種植面積。這是由經濟邏輯決定的。在尋利目標的驅使下,鄉村熟人社會的社會邏輯則在一定程度上促進了農戶尋利目標的進一步實現,成為農戶尋利的“工具”。

3.村民小組:社會邏輯對沖突的緩沖與調和

政策調整將農戶劃分為兩類,一類是受益者(玉米和大豆種植者),一類是受損者(經濟作物種植戶)。前者必然積極支持村里工作,如實上報種植面積;后者則表現出某種“不合作”。此時,以社會邏輯為主要行動邏輯的村民小組長緩沖了政策與農戶間的利益沖突,具體表現在“對上”和“對下”兩個層面。“對上”,在村干部入村核查面積時,盡可能低報農戶經濟作物種植面積;“對下”,主動與經濟作物種植者溝通,利用彼此的情感聯系和鄉村社會的人情等,在如實填寫是否種植經濟作物的情況下(否則,會引起其他農戶的較大不滿),盡可能降低所填的經濟作物種植面積,以求得農戶的配合,使其同意并簽字。正如村民小組長X所言:“我這個中間人不好當啊!又要應付上面的檢查,起碼在面兒上要過得去。又要不得罪人,不能讓村里人因為這一點小事兒對我有啥想法。”這樣便產生了實際種植面積與上報種植面積的第二次“漂移”,政策實際執行情況與理想情形的偏離程度進一步提高。

然而,這種“漂移”實際上是可以輕而易舉避免的。行政村完全能夠根據上級政策規定,嚴格落實補貼面積填報工作,而且實施成本要低于下村核查引發的各項成本。由于掌握土地二輪承包的全部信息,行政村完全能夠根據承包合同確定農戶的種植情況,將上級政府的政策準確無誤地落實(完全的政治邏輯)。然而,實際上行政村并未采取這一行動。正是實際填報情況與理論上的填報情況之間的差異引發了筆者對鄉村治理的思考。也就是說,在政治邏輯之外,一定存在其他邏輯在影響各方主體的行為,不同主體間的互動最終產生了這一差異。而這種差異的形成,恰恰是由于社會邏輯的作用。因此,“漂移”的實際存在表明,社會邏輯在鄉土社會仍廣泛存在,“面子觀”等仍是鄉村治理中不容忽視的重要變量。

綜上所述,在三重邏輯的互動中,尤其是在社會邏輯的作用下,政策執行效果發生了兩次漂移。第一次漂移發生在村干部入村確定種植面積過程中,第二次漂移則發生在村民小組與農戶間。兩次漂移的作用方向一致,從而不斷縮小經濟作物種植面積的填報值,緩沖了政策調整對農戶收益的不利影響。對該村后續跟蹤調查的結果表明,就實際到賬的補貼資金而言,當年所謂加大玉米種植戶補貼力度的政策安排并未達到預期效果。與往年相比,農戶所得補貼金額僅有小幅波動。由此可見,政策調整并未達到預期效果。在社會邏輯的緩沖下,表面上的大張旗鼓實際上僅掀起些許微波,而后便重歸平靜。

鄉村治理的名實分離凸顯下述問題的重要性:如何才能使上級政府的利民惠民政策真正落實到位?如何避免鄉村治理績效的“漂移”?筆者認為,這不僅與政策的執行方式有關,更與政策的制定過程密切相關。下一節將從“自上而下”的政策執行與“自下而上”的政策反饋兩個相互關聯的方面考察有效的鄉村治理需要滿足的條件。

四、鄉村治理中的雙軌制:“自下而上”與“自上而下”

對實際案例的考察表明,如果政策目標與農戶利益發生沖突,鄉土社會廣泛存在的社會邏輯在調和雙方沖突的同時,也在一定程度上導致鄉村治理的“漂移”,使政策執行結果偏離最初的預期。

然而,當政策目標與農戶的利益一致時,社會邏輯的作用方向卻是不確定的。從理論層面講,存在三種情況(28)感謝匿名審稿專家就此問題提出的寶貴建議。。第一,社會邏輯起正面作用。因為政策符合全部農戶的利益,所以農戶不會阻礙政策的執行。而且,由于農戶與村民小組長彼此熟識,社會邏輯的存在反而使農戶積極配合。這既能節約政策執行的交易成本,也會降低政策實際執行效果與預期目標之間的偏離程度。第二,社會邏輯對政策執行既無推動作用也無阻礙作用。可能的原因在于,由于政策不會損害農戶利益,因此農戶不會妨礙政策的執行。村民小組長可以“按章辦事”,這同樣能夠實現政策的預期目標。第三,社會邏輯仍然對政策實施產生負向影響。此時,即便某項政策本就符合農戶的利益,農戶也會企圖通過與村民小組長、村“兩委”甚至更高層級人員的私人關系“鉆制度的空子”(對政策的投機),謀求本不屬于自身的利益。而后者礙于“面子”,可能也會配合前者的行動。一般而言,這種情形發生的條件是潛在經濟收益十分巨大。因為只有這樣,農戶才會不顧鄉土社會的“面子”等的約束,而以經濟收益最大化為行動目標。

不過,筆者認為,在實際的鄉村治理中,當政策目標與農戶利益一致時,社會邏輯仍對政策實施產生負向影響的情形比較少見。主要原因有以下幾點。第一,就政策執行方(行政村和村民小組)而言,只有當農戶利益受損時,他們才有較大的可能性出于未來鄉村治理過程中需要農戶繼續配合、同情農戶等的考慮,而允許政策執行發生一定偏離。第二,就農戶而言,只有在政策目標使其利益受損(尤其是與過去相比)時,其才有相對正當的、符合鄉土社會道義等的理由,尋求政策執行過程中對其一定程度的照顧。否則,這樣的行為會給人留下一種“斤斤計較”的不良印象。只有在這個時候,社會邏輯才可能被真正觸發。第三,在政策目標與農戶利益一致的前提下,仍然尋求進一步經濟利益的行動,一方面發生概率很小(因為潛在收益十分巨大的概率很低),另一方面則會受到村莊其他個體的監督,熟人社會的無形監督一定程度上也會降低這種行動的概率。第四,社會邏輯以一定的社會性為前提。在本文的分析語境中,社會邏輯能否被觸發,主要在于政策執行者的行為選擇。當政策目標與農戶利益一致時,政策執行者會認為農戶利益沒有受損,因而不太可能利用社會邏輯為農戶謀求進一步的利益。即便出現個別情況,起作用的其實也不是嚴格意義上的社會邏輯。因為它只是針對個別農戶的,本就缺乏社會性。此外,根據損失厭惡原理,與一定數額收益給個體帶來的正效用相比,同等數額的損失給個體帶來的負效用更大。因此,當政策目標與農戶收益不一致時,農戶的反應會更激烈,社會邏輯也更有可能發揮作用。基于以上分析,本文認為,當政策目標與農戶利益一致時,社會邏輯一般而言不會阻礙政策的執行。

綜上所述,如果政策目標與農戶利益是一致的,則社會邏輯通常有助于政策的執行,反之則反是。因而可以認為,社會邏輯及其作用方向是鄉村治理中不容忽視的關鍵變量。根據上文的分析,社會邏輯的作用方向與政策目標同農戶利益的關系有關,后者則與政策制定中的農戶參與密切相關。因此,在分析政策執行效果的過程中有必要將分析角度“前移”,考察政策的制定過程,在此基礎上探討社會邏輯如何由阻礙政策執行的潛在力量轉變為推動政策執行的實際推動力,進而實現鄉村社會的“治理有效”。

上級政府政策的有效落實不僅需要“自上而下”的推進,也需要“自下而上”的配合。前者是指科層制下對有關政策的貫徹和執行,后者則指農戶對政策制定等的參與和反饋。一定程度上,“自下而上”的反饋會影響甚至制約“自上而下”的政策執行過程。正如前述案例所表明的,如果所制定政策與農戶的利益有所沖突,則政策的執行結果將是“有偏”的。然而,如果能夠在政策制定過程中尋求農戶的參與并盡可能取得農戶的支持,則將大大降低政策目標與農戶利益沖突的可能性,從而改善政策執行效果。因此,從理論上講,有效的鄉村治理需要實現“自上而下”與“自下而上”的有機結合。其中,“自下而上”的反饋尤為關鍵,因為它會直接影響社會邏輯的作用方向,進而影響政策的執行成本和實施效果。

既然社會邏輯的作用方向會影響治理效果,那么提高鄉村治理的有效性便需調整社會邏輯的作用方向。本文認為,農戶“自下而上”的參與和反饋是調整社會邏輯作用方向的關鍵。一方面,只有農戶最了解自身的需求和發展情況,對鄉村有效治理的需求也最為迫切。每一項政策都有特定的目標指向,農戶的參與和反饋能夠提高政策制定的精準度,從而降低政策制定環節的“無謂損失”,提高政策執行效率。另一方面,政策制定中的農戶參與能夠降低政策制定者與政策所服務對象間的信息不對稱程度,既有助于加深農戶對政策的了解,也能夠使政府充分了解農戶的現實處境,在政策制定環節降低政策目標與農戶利益可能存在的沖突,最終降低政策執行成本,提高政策執行效率。在很好地實行農戶“自下而上”的參與和反饋的條件下,社會邏輯也將由阻礙政策執行的潛在力量轉變為推動政策落地的實際推動力,大大降低政策的執行成本,壓縮政策執行效果與預期目標之間的“漂移”空間。

將以上分析應用于前述案例可以發現,東北某村之所以出現治理“漂移”,其核心在于農戶與上級部門間的信息不對稱。對有關農戶的訪談表明,如果鄉鎮政府和行政村能夠將政策調整的目的講清楚,或在政策調整前尋求農戶的理解和支持,則農戶不配合或消極配合的概率將大大降低,政策執行的結果也將真正達到彌補玉米種植戶損失的效果(29)調研得知,當地白蘿卜畝產在4000公斤左右,而當年的價格高達1.2元/公斤。白蘿卜的畝均收益遠高于其他作物,也遠超種植戶預期。與此形成鮮明對照,玉米的種植收益則由于臺風的破壞而有所下降。在這樣的背景下,一方面由于種植經濟作物在當年獲得的高收益(盡管傾向于玉米種植戶的補貼政策調整使得蘿卜種植者受到了損失,但當年的高價格使其凈收益仍遠超往年),另一方面出于對受災農戶的同情,當地經濟作物種植者普遍表示,如果事先知道此次政策調整的目的,他們愿意接受當年的補貼政策調整。。在本文看來,案例中政策目標與農戶利益的不一致只是表面上的。政府之所以做出這種調整,也是為了盡可能彌補玉米種植戶因不可抗力而蒙受的損失。而且,由于經濟作物種植戶當年獲得了遠超往年的經濟收益,因而這種調整不會使其收益降低很多,實際上,當年他們的務農收益要遠高于上一年。由此可見,暢通政策制定者、執行者與目標群體之間的溝通渠道,既能夠使所制定的政策更加符合農戶實際需要,也有助于政策的執行,促進政策預期目標的達成。

綜上所述,鄉村治理涉及不同的行為主體,對應不同的行動邏輯。既定政策目標的達成必須打破多重邏輯彼此沖突的格局,讓多重邏輯“各得其所”。為使鄉村治理中各行為主體的行動均能朝政策設定的方向努力,必須在各行為主體間構建暢通、平等的信息傳遞渠道,尤其要賦予農戶政策制定的參與權。這也是村民自治的基本要求。換句話說,要充分尊重農戶的自主決策,營造良好的村民自治環境,堅持農民主體性地位(30)關慶華、吳曉燕:《牽引式治理:鄉村振興背景下產業發展與農民主體性》,《華南農業大學學報(社會科學版)》2022年第3期。,從替民做主轉變為農戶參與式民主,使鄉村治理由“漂移”狀態回歸政策預期。具體而言,首先,“自下而上”地制定政策。賦予農戶參與政策制定過程的權利,讓農戶充分參與到鄉村治理中來,為政策制定建言獻策,降低信息不對稱程度。其次,“自上而下”地落實政策。按照政策傳達的層級順序,調動各行為主體的積極性、主動性和創造性,逐級傳達和落實有關政策要求。有機結合“自下而上”與“自上而下”的雙軌治理,將大大提升鄉村治理的有效性。

結 語

本文通過構建“行為主體—行動邏輯—治理績效”的分析框架,剖析了一項臨時性政策安排在鄉村社會被扭曲的經濟社會誘因,尤其強調社會性因素對政策實施效果的影響。分析表明,鄉村治理涉及行政村、村民小組和農戶三類行為主體,分別對應政治、社會和經濟三重行動邏輯。其中,社會邏輯及其作用方向一定程度上會影響鄉村治理績效。如果政策目標與農戶利益不一致,社會邏輯將使政策執行效果發生一定的“漂移”,偏離政策預期。為使鄉村治理由“漂移”狀態向政策目標回歸,需要暢通“自下而上”的反饋渠道,以便為“自上而下”的政策執行提供充分的群眾基礎,推動實現“治理有效”。

盡管本文的研究素材來源于臨時性政策調整情形下的鄉村治理實踐,但所得結論仍具有一般性,同樣適用于分析一般情形下的鄉村治理過程。也就是說,無論是農村的基層治理,還是城市的社區治理,本文所概括的多重邏輯始終存在。而且,對深受傳統文化尤其是儒家文化影響的中國而言,多重邏輯尤其是社會邏輯在基層治理中的作用不容忽視,必須給予其應有的關注。

中國的治理層級越向下,治理的情形也就越復雜(31)秦中春:《鄉村振興背景下鄉村治理的目標與實現途徑》,《管理世界》2020年第2期。,復雜源于多重邏輯的共同作用。實現鄉村“治理有效”,需要理順多重邏輯的關系,使其共同沿著推動政策目標達成的方向努力。在這一過程中,堅持農民主體性是根本。可以認為,最有效的或成本最低的鄉村治理既不需要一味“自上而下”地貫徹落實,也非單純的“自下而上”的參與和反饋,而是要使二者有機結合。有效的鄉村治理應是有溫度的治理,是農戶在充分享有參與權基礎上的主動配合,而非單純依靠正式制度的冷冰冰的自上而下的貫徹落實。正是出于對農戶積極性、主動性和創造性的認可與肯定,中央將自治、法治和德治相結合的城鄉基層治理體系視為新時代黨在社會建設上所取得的歷史性成就之一。未來的鄉村治理,也必將是自治、法治和德治融合程度不斷加深、治理效果不斷提升的治理,而堅持農民主體性地位、從農民自身利益出發,既是推進鄉村治理體系和治理能力現代化的題中應有之義,也是實現鄉村“治理有效”的必然要求。