“坑”誰來填插花地道路基礎設施建設管理問題及對策研究

房安國 王宇寧

改革開放以來我國城市化建設突飛猛進，城區規劃的不斷擴張與市政建設的相對滯后，加之各城市因轄區界限不清而出現的建設和管理的“真空地帶”，成為困擾居民生活和城市管理的難題。本文通過運用公共物品理論，明確開發區與老城區之間“插花地”的道路基礎設施是一種高度非排他性且有一定競爭性的準公共物品。在此基礎上，對插花地道路基礎設施建設實踐中的問題進行探究，明確其“公共性”決定了屬地政府是第一責任人，并從明確多元主體責任、創新管理體制、建立管養模式等方面提出對策建議。

一、引言

我國在改革開放后經歷了快速的城市化進程，實現了從“鄉土中國”向“城鄉中國”的跨越，并朝著“城市中國”的方向邁進。城市化的迅速擴張，為中國經濟社會注入了發展的新鮮血液，但同時，其過快的發展速度與社會原有制度體系相“脫嵌”，也帶來環境污染、土地資源浪費、交通擁堵、治安混亂等一系列城市管理難題。在此背景下，加強轉型期城鄉社會治理創新，成為中國國家治理過程中至關重要的一部分。

2023年春晚小品《坑》，講述了處于城市老城區與開發區之間道路上“大坑”的故事，反映了我國當下普遍存在的城市化過程當中快速擴張區域（開發區與老城區交界處）的道路基礎設施建設存在的問題。故事中的“坑”，不但影響市容市貌，而且嚴重危害到過往行人和車輛的交通安全，是城市治理中的一大隱患，但卻因為各個單位之間職責劃分不清、部分領導干部相互推諉扯皮導致問題一拖再拖，成為城市新建區上的一塊“永久的傷疤”。黨的十八大以來，在強調全面發展、發展與治理并重的導向之下，中央和各地方愈加重視基層治理，在國內大中城市普遍存在的“插花地”現象如何解決，是完善基層治理無法忽視的重要問題。

本文所要探究的正是在我國當下城市化飛速擴張的過程中，城市新建區與老城區交界處這一“插花地”的道路交通基礎設施建設與管轄問題，以公共物品及其供給的理論視角，探索插花地道路基礎設施建設中存在的現實困境，由此進一步提出PPP模式等應用于城市公共物品供給、保障民生設施建設的舉措，創新建立科學有效的管理機制方法，為我國城市化建設中相關問題的解決提供思路。

二、理論與分析：公共物品理論視角下的插花地道路基礎設施

本文研究的對象是插花地道路基礎設施建設，“插花地”作為一種特殊的地理標志，是伴隨著行政區劃的產生而出現的。通常來講，城市的行政區劃是有著明確的界限劃分的，形制規整穩定，是一個“閉環”空間，而“插花地”則突破了這一人為限制，“穿梭”于各行政區劃中，屬于行政區之間的交界、重疊地。當前學術界普遍的觀點認為，“插花地”是指“一個區域在地理位置上處在不具有本區域實施管理權的行政區劃范圍內，即處在另一行政機構管轄范圍內的地域，它們與享有本區域管理權的行政區劃一線相連、一界相隔或者相隔較遠”。“插花地”常出現于擴展中的城市老城區與開發區之間，由于地理位置和行政管轄范圍的不同步性，導致形成管轄真空的“飛地”。

在公共物品理論視角下對插花地道路基礎設施建設進行探討，首要與核心命題是如何界定插花地道路基礎設施的性質，即“是否屬于公共物品”。公共物品是指相對于可以劃分為企業或個人消費單元的生產、生活資料而言具有共享性的產品和服務。最具代表性的是薩繆爾森的公共物品理論，該理論提出公共物品具有兩個典型的特征：一是受益者的非排他性，二是物品消費的非競爭性。

插花地的道路基礎設施，從物品受益的排他性來看，道路屬于城市最基本的基礎設施建設，是為全體公民的出行提供便利的物品，居住在附近的民眾以及過往社會車輛均有權免費使用，受益者是全體民眾，有著很強的共享性和非排他性。從物品供給的競爭性方面，對于道路上行駛的汽車來說，相互之間并不具備使用上的競爭關系，某一車輛從這里行經并不影響其他車輛的通行，因而插花地道路基礎設施是非競爭性的物品，屬于“純公共物品”。

然而在現實情況中，道路的非競爭性并非是絕對的，例如：非法經營的小商小販抓住插花地這一管理的真空地帶，占用輔道擺攤賣貨，降低交通通行效率，影響了其他主體的使用；又如當某一時間段內通過此路段的車輛超過最大限度，產生擁堵情況后，其余車輛也無法通行，會在客觀上對道路使用者產生“競爭性”的效果。綜上所述，本文認為插花地的道路基礎設施屬于一種具有高度非排他性和一定競爭性的準公共物品，其本質特征是“公共性”。

三、問題與矛盾：城市化的過度擴張與協同管理的相對滯后

1.快速城市化與土地財政帶來的城區擴張

城市化，廣義上指一個國家或地區隨著社會生產力發展，以農業為主的傳統型鄉村轉向以工業和服務業為主的現代城市的歷史過程，其最明顯的特征為農村人口轉化為城鎮非農人口，農村地區轉化為城市地區。改革開放以來，我國經濟社會持續發展，城市人口規模、占地面積不斷擴大，呈現出較快的城市化發展態勢。在當前城市化進程加快的背景下，為了適應城市的高速發展，也為了緩解城市人口驟增的壓力，新區開發與舊城改造成為城市發展建設的主流。與之同時，城市新建區與老城區之間的裂痕也在逐漸擴大。

自1994年國務院推行城鎮住房制度改革以來，房地產商業化特征明顯增強，房地產行業成為中國各大城市的支柱產業之一。地方政府為了追求GDP的快速發展，向房地產開發商大量拋售城鎮土地，土地出讓金以及附著的其他稅、費收入更是成為地方政府財政收入的重要來源，“土地財政”的問題十分嚴重，在人口、產業集聚后不堪重負的老城區，邁向了朝城郊區以及農村地區的無序擴張之路。在城市規模擴張過程中，為了更有效率地進行土地開發，地方政府往往會劃定一部分區域，作為城市的功能區并給予特殊的政策優惠，這一部分地區被稱為“開發區”。開發區享受著政策紅利，加上房地產行業的投資，其市政建設水平通常較高，但與其相鄰的老城區卻因財力有限等原因建設滯后，開發區“將好處拿走，把包袱扔下”，這也就是插花地“坑”出現的根本原因。

2.道路建設與養護涉及各單位間協調難度大

道路作為一項市政建設的基礎設施，屬于投資數額巨大、盈利空間極小、養護周期較短的工程項目，從道路規劃到落地實施，從修路到養路，涉及眾多單位和部門。道路的前期建設以及后期養護，涉及街道辦事處、社區和規劃、住建、城管等多個部門以及水、電、氣、訊等相關單位，各部門責任不清，規劃不明，矛盾突出，導致任務堆疊，容易出現推卸責任，甚至無人管理的局面。

同時，插花地“你中有我，我中有你”的形態，導致相關區域的管理權屬劃分往往不夠精確。在粗線條的管理權屬劃分下，公共服務職責劃分陷入零碎化、交叉化，很容易引發城市基層治理過程中的梗阻現象。尤其是針對一些“無利可謀”“費力不討好”的事務，區劃歸屬地與實際管轄地之間經常出現相互推諉、扯皮，不僅影響治理效率，甚至還會出現“治理真空”地帶。道路基礎設施建設的復雜性與各相關單位管轄范圍重疊、職權劃分不清相交織，使得插花地道路基礎設施建設處于“建好沒人管”的狀態，出現問題的風險較大。

3.健康可持續的建設投資模式缺失

與商品房居民樓不同，道路因其“準公共產品”的性質，無法作為盈利性物品進行投資運營，導致地方政府在建設資金籌措和運營維護方面面臨著很大的壓力。在現有城市化模式下，城市開發區新建公路往往以政府主導為主，通過招標將項目外包給某一工程公司進行建設，相關的費用均由政府承擔，附近居住的居民很少會出資修路。并且道路并不存在有償服務的可能，除政府固定投資外沒有其他經濟來源，收益無法得到保證，盈利空間小，成為社會資本缺乏投資主動性的重要原因。在道路建設完成后，路燈、下水道井蓋、路面標識以及道路損壞后的養護工作，需要大量專業管理人士以及專項資金的投入，但現實中屬地政府更多關心的是開發區招商引資與經濟建設問題，忽略插花地道路的后期運行維護，相鄰的老城區政府也不會主動用財政資金進行管理，導致插花地道路基礎設施經常處于毀壞狀態，項目的健康可持續發展無從保障。

四、出路與建構：創新管理運營體制，明確多元主體責任

1.完善相關法律法規，明確多元主體職責

在城市化迅速發展的今天，要通過立法等合理方式對老城區與開發區在市政建設方面承擔的責任與權力進行清晰劃分，及時、合理地調整行政區劃，避免“插花地”無人負責的情況發生。“法定職責必須為，法無授權不可為”，解決插花地道路“兩不管”問題，建議由各地國土資源部門摸排相關區域，綜合全局統一規劃、制定系統的整治措施，結合現有道路交通安全法以及行政法等法條，通過上級政府、人大主導相關立法，對各個部門管轄權限與職權范圍做出明確規定，明晰各方責任，凝聚各方共識，共同為解決問題貢獻力量。

立足插花地道路交通基礎設施的準公共物品的“公共性”，要堅持政府作為最大責任主體，統籌安排各項工作，同時必須引入其他治理主體，即構建政府、企業、非政府組織及村民多元共治的內生機制，形成“職責明晰、考核合理”多元共治共享的插花地道路交通基礎設施建設管理新機制。

2.創新行政管理體制，高效協調部門聯動

基層是社會治理的基礎和重心，插花地道路基礎設施建設問題的有效解決，離不開各基層政府科學謀劃，精準落實。要對原有的行政管理體制進行創新，破除弊病，勇于改革，建立各方協調有序的工作機制，提高工作效率，具體可從以下三個方面進行。

一是強化工作考核導向，依據清單明晰政府職責，將各部門承擔職責的履行情況納入考核范疇，激勵干部履職盡職，擔當作為，堅決避免因主管干部“躺平”而造成“坑”一直存在的現象；二是改革審批制度，針對插花地道路基礎設施建設的現實需要，可以由政府試點推行“一攬子”審批制，由交通局負責協調統籌推進道路規劃、建設與養護各項工作的審批以及后續開工、施工、監督以及與企業代表共同驗收等工作；三是運用社區居委會等基層力量，動員廣大民眾參與到道路施工以及養護工作的監督工作，組織群眾力量，提升居民自治能力，實現對政府權力的有效監督，打造高校陽光的項目工程。

3.引入新型投資模式，拓寬籌資運營渠道

針對插花地道路基礎設施這一準公共物品，政府作為第一責任主體，應當加大專項財政資金的傾斜力度，結合本地城市功能區調整與城市規劃實際情況，安排相應的補助資金予以支持。與此同時，要從根本上解決道路基礎設施的運營問題，應當積極吸引社會力量、社會資本的投入與參與，形成多方合力。

本文認為，在拓寬項目籌資運營渠道方面，可以借鑒近年來在國內較為流行的PPP模式。PPP （Public-Private Partnership）模式是指政府為了提供某種公共物品或服務，吸納社會資本投入，通過合同等方式來明確雙方的權利和義務，形成良好的合作關系，進而推動該公共物品或服務實現的項目建設模式，如圖1。

圖1 “插花地”基礎建設PPP項目關系圖

在該模式下，企業與政府是一種互相合作、風險共濟的關系，相較于傳統政府供給模式，該模式的引入可以增加社會資本的參與程度，一方面，可以有效緩解財政資金不足導致的項目停滯、質量不高等問題，另一方面，通過企業在信息、技術、融資方面的優勢，提高項目生產效率。結合插花地道路基礎設施建設與養護實際，可以由當地政府牽頭，進行公開招標廣泛吸納企業及個人等社會資本的投入，選取具有較高施工資質與信譽的主體，簽訂合同承包項目。在項目前期建設階段，可由政府財政基金對施工方進行稅費減免、專項補貼等優惠措施，保證前期投入穩定；當項目落地后，可通過征收路邊廣告牌、公交車站牌廣告費等方式進行一定收益與補償，同時政府應出面聯系道路護欄、紅綠燈等制造商，加大社會資本融入程度；在項目后續運營與管理階段，可聯系專業施工人員對道路進行定期檢查、養護，形成一個政府主導、多方參與、全過程有保障的道路基礎設施建設新模式。

五、結語

插花地道路基礎設施建設問題的解決，是完善基層治理體系、提升基層治理效能中無法回避的問題，需要多方主體的協同配合與體制機制的創新建設。“些小吾曹州縣吏，一枝一葉總關情”，設計百姓切實利益之事無小事，道路交通事關市容市貌，事關民眾出行安全，事關經濟社會可持續發展，這就要求地方政府在行政過程中摒棄“無利可謀即不為”“只顧經濟忽略其他”的傳統落后思想，實事求是，打造適應外部發展變化、結合本地實情具有本地特色的高效管理體系，真正做到為人民服務。