從官僚范式到干部范式：重新界定中國(guó)的治理主體

朱懷洋

在中國(guó)共產(chǎn)黨歷史上，歷代領(lǐng)導(dǎo)人都將干部作為國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。社會(huì)主義道路的正確性需要干部的奮發(fā)進(jìn)取來(lái)保障。正如毛澤東所言，“政治路線(xiàn)確定之后，干部就是決定的因素”(1)毛澤東：《毛澤東選集》第二卷，人民出版社，1991年，第526頁(yè)。；鄧小平在南方談話(huà)中也強(qiáng)調(diào)，“正確的政治路線(xiàn)要靠正確的組織路線(xiàn)來(lái)保證”(2)鄧小平：《鄧小平文選》第三卷，人民出版社，1993年，第380頁(yè)。；習(xí)近平也指出，“進(jìn)行具有許多新的歷史特點(diǎn)的偉大斗爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)黨的十八大確定的各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在人”(3)習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》第一卷，外文出版社，2018年，第411頁(yè)，第412頁(yè)。。可以說(shuō)，干部是中國(guó)政治的核心所在。

而中國(guó)共產(chǎn)黨也極其重視干部的培養(yǎng)和選拔。“宰相必起于州部，猛將必發(fā)于卒伍”(《韓非子·顯學(xué)》)，擁有豐富的基層經(jīng)驗(yàn)，是中國(guó)共產(chǎn)黨選拔干部的一個(gè)基本條件；德才兼?zhèn)鋭t是中國(guó)共產(chǎn)黨考察干部的重要標(biāo)準(zhǔn)。在中國(guó)共產(chǎn)黨看來(lái)，“好干部要做到信念堅(jiān)定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實(shí)、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔”(4)習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》第一卷，外文出版社，2018年，第411頁(yè)，第412頁(yè)。。中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)干部的這些要求，顯然與我們社會(huì)科學(xué)理論中廣泛引用的韋伯式官僚概念迥然不同。

然而，中共干部的鮮明特征一直以來(lái)沒(méi)有受到社會(huì)科學(xué)研究應(yīng)有的重視。在理論研究上，我們往往將中共干部與官僚混為一談，而忽視了中共干部與官僚之間的顯著差異。其原因何在？一是學(xué)術(shù)界受到西方制度研究范式的影響，將焦點(diǎn)放到了政府組織體制、政府間關(guān)系和政府行為等方面，而忽視了對(duì)于干部這一關(guān)鍵政治主體的研究；二是長(zhǎng)期以來(lái)社會(huì)科學(xué)將韋伯式官僚制作為政府組織現(xiàn)代化的唯一價(jià)值目標(biāo)，并以此為尺度來(lái)理解和評(píng)價(jià)中國(guó)政府及官員；三是社會(huì)科學(xué)研究中通常采取理性選擇主義的預(yù)設(shè)，將中國(guó)官員或者黨的干部假定為單純追求利益最大化的理性經(jīng)濟(jì)人。雖然這些理論研究為理解中國(guó)政府及官員提供了諸多有意義的視角，但它們主要源于西方社會(huì)的文化和實(shí)踐，對(duì)于真正理解中國(guó)官員仍然存在著許多偏見(jiàn)和不足。

不過(guò)，也有一些學(xué)者已經(jīng)關(guān)注到中國(guó)干部不同于官僚的特性，并主張摒棄以往在研究中國(guó)政府與官員上的官僚制理論框架，結(jié)合中國(guó)干部自身的歷史脈絡(luò)和政治傳統(tǒng)來(lái)重新理解中國(guó)的干部群體。而這些研究啟示我們需要深入中國(guó)自身的政治實(shí)踐和歷史文化，置身于中國(guó)政治的本土場(chǎng)景，從干部這一群體本身出發(fā)，去重新認(rèn)識(shí)中國(guó)的治理主體和能動(dòng)者。

一、理性化官僚范式及對(duì)其的反思與超越

在考察政治能動(dòng)者的研究中，政府組織機(jī)構(gòu)中的官員是其中最為重要的部分。當(dāng)討論政府組織中的官員時(shí)，韋伯提出的“理性官僚制”被視為國(guó)家組織體系理性化的標(biāo)志和一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家不可或缺的基礎(chǔ)，而韋伯式官僚也成為社會(huì)科學(xué)理解政府官員的經(jīng)典理論和模型。

韋伯認(rèn)為，在一種充滿(mǎn)理性規(guī)則和規(guī)范化的組織體系中，身處其中的官員首先需要的是將官職作為一項(xiàng)自己所從事的職業(yè)，而擔(dān)任官職意味著官員接受了一項(xiàng)特殊的義務(wù)，即忠于該職務(wù)所規(guī)定的目標(biāo)和行為規(guī)章。韋伯認(rèn)為，即便是具有意識(shí)形態(tài)光環(huán)的主教、祭司和傳教士等教會(huì)人士，在成為官僚制中的官員之后，他們也會(huì)變成服務(wù)于功能性目標(biāo)的官僚，而這種目標(biāo)是非人格化的，不再意味著對(duì)某個(gè)人的忠誠(chéng)。(5)馬克斯·韋伯：《馬克斯·韋伯社會(huì)學(xué)文集》，閻克文譯，人民出版社，2010年，第191頁(yè)，第226頁(yè)。在官僚制的原則下，官員取得的任職資格來(lái)自官員的教育文憑和專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練，同時(shí)又受到法律的保護(hù)，因而嚴(yán)格遵守法令和專(zhuān)業(yè)是官員獲取官職和行政權(quán)威的基礎(chǔ)。

在韋伯看來(lái)，官僚制組織對(duì)于現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的必然性，在于它的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和理性化程度，而一個(gè)精確、迅速、明晰的，有著連續(xù)性、統(tǒng)一性以及嚴(yán)格的隸屬關(guān)系，并可以減少摩擦、降低物力人力成本而嚴(yán)謹(jǐn)獨(dú)斷的官僚制組織，依賴(lài)于訓(xùn)練有素的官僚。(6)馬克斯·韋伯：《支配社會(huì)學(xué)》，康樂(lè)等譯，廣西師范大學(xué)出版社，2004年，第45—47頁(yè)。他們接受了專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練并通過(guò)不斷實(shí)踐積累了有關(guān)執(zhí)行行政事務(wù)的豐富知識(shí)，他們能夠按照純客觀的要求去考慮和貫徹行政職能專(zhuān)業(yè)化的原則，也就意味著他們是按照可計(jì)算的規(guī)則履行職責(zé)，而“無(wú)需看人下菜”。韋伯認(rèn)為，這種可計(jì)算的規(guī)則就要求官員的“非人化”，即消除在公務(wù)職責(zé)中那些不可計(jì)算的愛(ài)、憎和一切純個(gè)人的非理性情感要素，成為不帶感情的、嚴(yán)格而客觀的專(zhuān)家。

總之，在韋伯的概念里，官僚是在官僚制組織里忠誠(chéng)地履行職責(zé)而實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的“工具人”。韋伯認(rèn)為，官僚制促進(jìn)了一種理性主義的生活方式，而理性主義也成為官僚們思考和行動(dòng)的基本原則；在這種支配結(jié)構(gòu)的推動(dòng)下，官僚們基本上就是屬于“理性地就事論事”的職業(yè)專(zhuān)家。(7)馬克斯·韋伯：《馬克斯·韋伯社會(huì)學(xué)文集》，閻克文譯，人民出版社，2010年，第191頁(yè)，第226頁(yè)。而這樣的一種官員類(lèi)型，也被稱(chēng)為“韋伯式官僚”，它是我們辨別和理解官僚品質(zhì)及其行動(dòng)邏輯的理想形態(tài)。

然而，韋伯的這一概念在解釋現(xiàn)代社會(huì)和構(gòu)建良好政治秩序上也存在局限。在韋伯式官僚制那里，官僚最明顯的特征是理性的技術(shù)專(zhuān)業(yè)化和訓(xùn)練，他們處理事務(wù)的終極價(jià)值就是理性的行政管理，其性質(zhì)類(lèi)似于在工廠中的機(jī)器式勞動(dòng)。而面對(duì)現(xiàn)代國(guó)家的這種官僚化趨勢(shì)，韋伯晚年也十分憂(yōu)慮，“一部無(wú)生命的機(jī)器就是一種凝固了的精神”(8)馬克斯·韋伯著，彼得·拉斯曼、羅納德·斯佩爾斯編：《韋伯政治著作選》，閻克文譯，東方出版社，2009年，第130頁(yè)。。為此，越來(lái)越多的學(xué)者開(kāi)始反思和超越韋伯所提出的官僚制概念。

一方面，韋伯晚年就對(duì)這種官僚制和官僚制化的進(jìn)程所帶來(lái)的危險(xiǎn)——官員統(tǒng)治社會(huì)的問(wèn)題展開(kāi)了討論，并引入了政治家的角色，用以約束和控制不斷膨脹的國(guó)家官僚系統(tǒng)。這些政治家以政治為職業(yè)，奉行信念倫理，領(lǐng)導(dǎo)著國(guó)家為實(shí)現(xiàn)某種政治理想而奮斗。(9)馬克斯·韋伯：《馬克斯·韋伯社會(huì)學(xué)文集》，閻克文譯，人民出版社，2010年，第79—126頁(yè)。韋伯進(jìn)一步指出，來(lái)自政黨官僚組織的政治家，不僅掌握了現(xiàn)代行政技術(shù)的知識(shí)，而且他的熱情、責(zé)任感和判斷力，可以使他成為引領(lǐng)國(guó)家和政府的領(lǐng)袖。(10)馬丁·阿爾布羅：《官僚制》，閻步克譯，知識(shí)出版社，1990年，第36—37頁(yè)。西方國(guó)家的政府組織基本上遵循了韋伯的這一套解決方案，即政府官員分為通過(guò)選舉產(chǎn)生或政治任命的政治家與政務(wù)官，和具備專(zhuān)業(yè)知識(shí)、負(fù)責(zé)專(zhuān)業(yè)化執(zhí)行政策法律且終身領(lǐng)薪的事務(wù)官。然而，這似乎也并沒(méi)有解決官僚體制缺乏活力、政府官員能動(dòng)性不足的問(wèn)題。

“誰(shuí)在外面？”病房里的人聽(tīng)見(jiàn)門(mén)口的動(dòng)靜出聲詢(xún)問(wèn)。雷染君回過(guò)神，抹干眼淚站起來(lái)，看見(jiàn)姜祈緩緩下了床，艱難地挪動(dòng)到門(mén)邊。雷染君推開(kāi)門(mén)，目光第一時(shí)間落在他病服袖口之外的纏著紗布的雙腕上。她緊緊抿住嘴唇，雙手局促不安地握在一起。頭發(fā)束成的馬尾也像失去了往常的活力，毫無(wú)生氣地耷拉著。

另一方面，“韋伯式官僚”的概念首先遭到了來(lái)自經(jīng)濟(jì)學(xué)家的挑戰(zhàn)。美國(guó)學(xué)者安東尼·唐斯(Anthony Downs)將經(jīng)濟(jì)學(xué)中“理性經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)引入政治機(jī)構(gòu)的官員之中，摒棄了韋伯所設(shè)想的循令而動(dòng)的非人格化官僚假定，認(rèn)為官僚化的官員不僅以實(shí)現(xiàn)自我利益最大化為目標(biāo)，而且他們追求復(fù)雜而多樣的個(gè)人目標(biāo)，包括權(quán)力、收入、聲望、安全、服務(wù)公共利益的渴望等關(guān)乎個(gè)人利益的事物。(11)安東尼·唐斯：《官僚制內(nèi)幕》，郭小聰?shù)茸g，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006年，第2—3頁(yè)，第72—73頁(yè)。

在韋伯的官僚制中，官員的任職和晉升以功績(jī)?yōu)闃?biāo)準(zhǔn)，同時(shí)法定程序?qū)λ腥送葘?duì)待。這些保證了官僚制的非人格化特征，使得官僚們可以不受到社會(huì)等級(jí)、財(cái)富、裙帶關(guān)系和其他個(gè)人特點(diǎn)的影響。然而，在唐斯看來(lái)，官員對(duì)于行政事務(wù)做出帶有個(gè)人情緒和喜好的回應(yīng)是自然而然的，因?yàn)楣賳T受到個(gè)人效用最大化動(dòng)機(jī)的驅(qū)動(dòng)，這不是規(guī)則所能預(yù)設(shè)的。(12)安東尼·唐斯：《官僚制內(nèi)幕》，郭小聰?shù)茸g，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006年，第2—3頁(yè)，第72—73頁(yè)。

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家戈登·塔洛克(Gordon Tullock)則進(jìn)一步發(fā)展了唐斯的理論，他將經(jīng)濟(jì)學(xué)里有關(guān)人的假設(shè)行為完全置入政治生活之中，并把官僚等級(jí)組織體系中的官員稱(chēng)為“政治人”。在塔洛克的概念里，“政治人”是指那些有頭腦和抱負(fù)的官員，他們以職位晉升和攫取權(quán)力為政治目標(biāo)，并且能夠運(yùn)用他們的理性來(lái)實(shí)現(xiàn)自利的目標(biāo)。(13)戈登·塔洛克：《官僚體制的政治》，柏克、鄭景勝譯，商務(wù)印書(shū)館，2010年，第30—37頁(yè)。塔洛克認(rèn)為，每個(gè)人都是有著自利目的和抱負(fù)的人，官員更是如此；他們只有當(dāng)完成任務(wù)可以達(dá)到自身目的時(shí)，才會(huì)去完成分配的任務(wù)，并且會(huì)根據(jù)情況改變?nèi)蝿?wù)的執(zhí)行以符合自己的目標(biāo)。總之，官員不是只會(huì)按照指令做事的機(jī)器人，而是追求個(gè)人效用最大化的政治人，這些也成為公共選擇理論分析官僚體制政治的重要基礎(chǔ)。

而代表性官僚理論則提供了另外一種觀點(diǎn)。它認(rèn)為，官員自身的特點(diǎn)，包括性別、族群、地理區(qū)位和支持的特定理念等方面，會(huì)影響官員所關(guān)心的利益和目標(biāo)。性別、族群和理念的差異會(huì)帶來(lái)不同“身份”的認(rèn)同，這些都代表著某種特定的社會(huì)群體，而官員加入政府機(jī)構(gòu)，是為了提升他們所在社會(huì)群體的地位，或是擁護(hù)他們所持有的理念與政策。(14)有關(guān)闡述代表性官僚理論的文獻(xiàn)，可參考J. D. Kingsley，Representative Bureaucracy，Yellow Springs：Antioch Press，1944；S. Krislov，Representative Bureaucracy，Englewood Cliffs：Prentice Hall，1974；F. C. Mosher，Democracy and the Public Service，New York：Oxford University Press，1982；J. G. March，J. P. Olsen，Rediscovering Institutions，Toronto：Free Press，1989；K. J. Meier，“Latinos and Representative Bureaucracy，”Journal of Public Administration Research and Theory，Vol.3，No.3，1993.與韋伯所強(qiáng)調(diào)的奉行政治中立的官僚制不同的是，代表性官僚制部分地賦予了官僚一種政治上和價(jià)值上的責(zé)任。正如美國(guó)學(xué)者莫舍(Mosher)所指出的，每個(gè)官員應(yīng)當(dāng)盡力去實(shí)現(xiàn)他所應(yīng)當(dāng)代表的利益，而不管他所代表的是人民的整體還是人民的某個(gè)部分。(15)F. C. Mosher，Democracy and the Public Service，New York：Oxford University Press，1968，pp.11-12.盡管這種政治義務(wù)只是覆蓋某種特定群體，但它確實(shí)挑戰(zhàn)了韋伯式官僚制的原則。在韋伯式官僚那里，官僚是非人格化的職業(yè)專(zhuān)家，他們嚴(yán)格依照法律從事，不管你是男性還是女性，來(lái)自哪個(gè)族群，膚色如何，支持哪個(gè)黨派，都是同質(zhì)化的行政人員，負(fù)責(zé)一視同仁地處理公務(wù)；而代表性官僚則將官僚的社會(huì)背景作為官僚行為的基礎(chǔ)條件，官僚具備主動(dòng)代表特定群體的能動(dòng)性，能夠在行政決策和執(zhí)行中積極回應(yīng)自身所代表群體的利益，從而減少了韋伯式理性官僚制的行政冷漠。

此外，另一種研究官僚行為的重要派別則是公共服務(wù)動(dòng)機(jī)理論。它強(qiáng)調(diào)，從事公共服務(wù)的政府機(jī)構(gòu)成員具有某種利他的動(dòng)機(jī)，這種動(dòng)機(jī)驅(qū)使官員做出對(duì)公共利益有貢獻(xiàn)的行為；這是一種官員的內(nèi)在性動(dòng)機(jī)，意味著官員認(rèn)可公共服務(wù)理念、追求公共價(jià)值、保持著向社會(huì)奉獻(xiàn)的渴望，而這些與組織為實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)和利益所提供的激勵(lì)無(wú)關(guān)。(16)關(guān)于公共服務(wù)動(dòng)機(jī)理論的研究，可參考E. B. Staats，“Public Service and the Public Interest，”P(pán)ublic Administration Review，Vol.48，No.2，1988；J. L. Perry，L. R. Wise，“The Motivational Bases of Public Service，”P(pán)ublic Administration Review，Vol.50，No.3，1990；J. L. Perry，“Bringing Society in：Toward a Theory of Public-Service Motivation，”Journal of Public Administration Research and Theory，Vol.10，No.2，2000；P. G. Scott，S. K. Pandey，“Red Tape and Public Service Motivation Findings from a National Survey of Managers in State Health and Human Services Agencies，”Review of Public Personnel Administration，Vol.25，No.2，2005；J. L. Perry，A. Hondeghem，Motivation in Public Management：The Call of Public Service，Oxford：Oxford University Press，2008.可以說(shuō)，公共服務(wù)動(dòng)機(jī)理論是對(duì)以理性經(jīng)濟(jì)人為假設(shè)前提的公共選擇理論的一種反思和批判；以強(qiáng)烈的權(quán)力追逐、豐厚的金錢(qián)報(bào)酬和明確的績(jī)效獎(jiǎng)懲為出發(fā)點(diǎn)的官員行為，盡管在政府機(jī)構(gòu)之中無(wú)法避免，但公共服務(wù)動(dòng)機(jī)理論相信，這樣的情形顯然在公共部門(mén)不是普遍存在的。

可以說(shuō)，自從韋伯式官僚制確立了現(xiàn)代國(guó)家的基本組織形態(tài)之后，韋伯式官僚也成為人們期望政府成員應(yīng)當(dāng)達(dá)到的理想形態(tài)。然而，公共選擇理論、代表性官僚理論和公共服務(wù)動(dòng)機(jī)理論則從政治機(jī)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)和責(zé)任倫理層面，對(duì)官僚的動(dòng)機(jī)及行為提出了不一樣的觀點(diǎn)。這些觀點(diǎn)實(shí)際上構(gòu)成了我們理解官僚行為的不同側(cè)面。對(duì)于整個(gè)官僚群體而言，每一種觀點(diǎn)都或多或少觀察到了官僚群體中某些子群體的特色表現(xiàn)。無(wú)疑，這些考察官僚的不同角度突破了人們看待政府組織囿于韋伯式經(jīng)典模型的束縛；官僚體制下的官員，盡管受限于法律規(guī)則的程序化和等級(jí)體系的命令，但人們?nèi)匀粺o(wú)法將之完全等同于那些只關(guān)乎行政機(jī)器有效運(yùn)轉(zhuǎn)的“齒輪”。官員追求自我滿(mǎn)足的個(gè)人理性、對(duì)于與自身息息相關(guān)的社會(huì)群體所葆有的同情和獻(xiàn)身公共事業(yè)的政治責(zé)任，都意味著官員的世界觀和行為與自身的特點(diǎn)密切相關(guān)，而這不是官僚制本身所能決定的。

不過(guò)，這些研究雖然肯定和突出了官員的個(gè)體動(dòng)機(jī)和責(zé)任，但其理論基點(diǎn)主要建立在兩個(gè)預(yù)設(shè)之上，即嚴(yán)格遵守法令的行政責(zé)任和追求利益最大化的自利動(dòng)機(jī)。盡管這幾種理論模式在這兩個(gè)預(yù)設(shè)之間選擇了不同程度的立意和假設(shè)，然而“就事論事”的韋伯式官僚和利益最大化的理性官僚仍然是它們研究政府官員的兩大主要模型。

二、官僚理論引入中國(guó)及其不適應(yīng)性

20世紀(jì)八九十年代，隨著中國(guó)開(kāi)始推進(jìn)社會(huì)主義國(guó)家體制的現(xiàn)代化改革，韋伯式的官僚制概念才開(kāi)始在中國(guó)學(xué)者中流行起來(lái)。在有關(guān)中國(guó)政府組織體系的研究中，韋伯式的官僚制基本上成為學(xué)者們認(rèn)知、批判和理解中國(guó)政府體系及成員的參照系，因而韋伯式官僚也是學(xué)者們考察和研究中國(guó)官員的重要概念。

有些學(xué)者認(rèn)為，官僚制是現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，是一個(gè)現(xiàn)代化政府不可或缺的重要制度基礎(chǔ)；而中國(guó)政府體系在官僚制化程度上還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，因此中國(guó)制度革新的重要方向便是建立一套符合理性科層制的現(xiàn)代官僚制。(17)艾子校：《官僚制：中國(guó)行政現(xiàn)代化的陷阱》，《行政論壇》2005年第2期；劉圣中：《政黨整合下的官僚制行政——當(dāng)代中國(guó)公共行政的組織行為分析》，《公共管理學(xué)報(bào)》2005年第2期；冷濤、周雅頌：《中國(guó)官僚制何去何從？——一個(gè)政府治理能力現(xiàn)代化的視角》，《黑龍江社會(huì)科學(xué)》2016年第1期。在他們看來(lái)，在改革開(kāi)放的推動(dòng)下，中國(guó)的政府體制已經(jīng)從一個(gè)革命性集團(tuán)轉(zhuǎn)型到了現(xiàn)代官僚制，當(dāng)代中國(guó)政府已經(jīng)是一個(gè)建立在理性官僚制基礎(chǔ)之上的現(xiàn)代政府。(18)竺乾威：《現(xiàn)代官僚制的重構(gòu)：中國(guó)干部制度改革的回顧與展望》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第6期；陳剩勇：《官僚制、政府自利性與權(quán)力制衡——對(duì)行政權(quán)與立法權(quán)配置失衡問(wèn)題的思考》，《學(xué)術(shù)界》2014年第4期。美國(guó)學(xué)者約翰·伯恩斯(John Burns)認(rèn)為，中國(guó)共產(chǎn)黨最初建立的職務(wù)名稱(chēng)表制度是控制和管理當(dāng)代中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化機(jī)構(gòu)的主要工具，并隨著1984年開(kāi)始推行的“下管一級(jí)”的干部管理權(quán)限改革，擴(kuò)大了下級(jí)機(jī)構(gòu)的自主權(quán)限，也為建立公務(wù)員制度提供了基礎(chǔ)和保障。(19)J. P. Burns，“China′s Nomenklatura System，” Problems of Communism，Vol.36，1987；J. P. Burns，“Civil Service Reform in Contemporary China，” The Australian Journal of Chinese Affairs，Vol.18，1987.

而2006年《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》的正式頒布與實(shí)施和中國(guó)公務(wù)員制度的正式建立，更是體現(xiàn)出中國(guó)的理性官僚制建構(gòu)已經(jīng)發(fā)展到了一個(gè)新的高度。同時(shí)，一些社會(huì)學(xué)者和經(jīng)濟(jì)學(xué)者從社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角出發(fā)，發(fā)現(xiàn)中國(guó)政府更多地開(kāi)始建立一種以績(jī)效和激勵(lì)為導(dǎo)向的政府官員管理模式，如目標(biāo)管理責(zé)任制、晉升錦標(biāo)賽、政治淘汰賽等(20)周黎安：《中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007第7期；王漢生、王一鴿：《目標(biāo)管理責(zé)任制：農(nóng)村基層政權(quán)的實(shí)踐邏輯》，《社會(huì)學(xué)研究》2009年第2期；李國(guó)強(qiáng)：《地方政府維穩(wěn)績(jī)效的前期考核——以T縣“矛盾糾紛排查調(diào)處”機(jī)制為例》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2012年第1期。。他們認(rèn)為，中國(guó)政府體系已經(jīng)明顯表現(xiàn)出一種以明確的規(guī)則和功績(jī)制原則為核心的科學(xué)管理精神，而這種運(yùn)作機(jī)制也很明顯地符合科層制組織的特征。

一些學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)在改革開(kāi)放之后產(chǎn)生了一種不同于以往革命干部的官僚階層。徐湘林認(rèn)為，中國(guó)新時(shí)期帶來(lái)的一個(gè)重要轉(zhuǎn)變是原先注重意識(shí)形態(tài)和革命信念的干部逐漸被新型的中青年-知識(shí)技術(shù)型官僚所取代。(21)徐湘林：《后毛時(shí)代的精英轉(zhuǎn)換和依附性技術(shù)官僚的興起》，《戰(zhàn)略與管理》2001年第6期。美國(guó)學(xué)者李鴻永也認(rèn)為，中國(guó)政治精英群體在改革新時(shí)代發(fā)生了一個(gè)顯著的變化，即從新中國(guó)成立初期的革命家干部，到改革開(kāi)放以后逐漸成為技術(shù)官僚；從1980年代開(kāi)始黨的工作中心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)，大量知識(shí)分子干部受到重用，一個(gè)新的以專(zhuān)業(yè)技能為特征的技術(shù)官僚階層崛起。(22)H. Y. Lee，F(xiàn)rom Revolutionary Cadres to Party Technocrats in Socialist China，Berkeley：University of California Press，1991.

然而，許多學(xué)者開(kāi)始發(fā)現(xiàn)，在采用“官僚制”概念分析中國(guó)政府體系和官員時(shí)存在諸多不足。一方面，官僚制作為一個(gè)現(xiàn)代政府的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)受到質(zhì)疑；另一方面，更多來(lái)自當(dāng)代中國(guó)政治實(shí)踐和現(xiàn)實(shí)的研究表明，中國(guó)政府及官員正按照一種迥異于官僚制的政治邏輯治理著國(guó)家，并帶領(lǐng)人民取得了經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的奇跡。

于是，一些學(xué)者借鑒歐美國(guó)家對(duì)于官僚制的批評(píng)，開(kāi)始反思韋伯式官僚制作為衡量現(xiàn)代國(guó)家政府體系唯一價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的合理性，并從超越官僚制的角度，探討中國(guó)行政組織的改革與創(chuàng)新。比如，理性官僚制與后官僚制理念的結(jié)合，將新治理手段引入官僚制之中，或者主張公共行政要增加責(zé)任、民主、公平、參與和透明等價(jià)值。(23)靳永翥：《西方官僚制發(fā)展歷程與后官僚制改革——兼議當(dāng)代中國(guó)政府人事制度改革與創(chuàng)新》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社科版)》2004年第10期；陳國(guó)富：《官僚制的困境與政府治理模式的創(chuàng)新》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2007年第10期；祝靈君：《從“打破”官僚制到超越官僚制——當(dāng)代中國(guó)執(zhí)政黨建設(shè)的另一種邏輯分析》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2010年第5期。還有一些學(xué)者從韋伯式官僚制與中國(guó)政治體系的現(xiàn)實(shí)比照中，總結(jié)和闡述了中國(guó)官僚組織某些異于理性官僚制的鮮明特點(diǎn)。比如，榮敬本等人提出，中國(guó)傳統(tǒng)的官僚動(dòng)員體制在現(xiàn)代化和市場(chǎng)化環(huán)境下演變成一種“壓力型體制”；(24)《縣鄉(xiāng)人大運(yùn)行機(jī)制研究》課題組：《縣鄉(xiāng)兩級(jí)的政治體制改革：如何建立民主的合作新體制——新密市縣鄉(xiāng)兩級(jí)人民代表大會(huì)制度運(yùn)作機(jī)制的調(diào)查研究報(bào)告》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》1997年第4期。渠敬東認(rèn)為，中國(guó)官僚組織表現(xiàn)出一種以項(xiàng)目的方式來(lái)促使整個(gè)國(guó)家社會(huì)體制聯(lián)動(dòng)的“項(xiàng)目制”特征；(25)渠敬東：《項(xiàng)目制：一種新的國(guó)家治理體制》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第5期。張璋則認(rèn)為，中國(guó)政府組織在特有的治理傳統(tǒng)和政治體制下形成的是一種融合價(jià)值理性和工具理性的“復(fù)合官僚制”。(26)張璋：《復(fù)合官僚制：中國(guó)政府治理的微觀基礎(chǔ)》，《公共管理與政策評(píng)論》2015年第4期。

一些學(xué)者發(fā)現(xiàn)，單純依靠韋伯式的官僚體制無(wú)法有效解決中國(guó)推進(jìn)現(xiàn)代化所面臨的諸多問(wèn)題，而中國(guó)政府組織除了官僚制之外，還結(jié)合了其他要素和治理手段，尤其是政治動(dòng)員手段；而正是多種治理模式的雜糅，才在某種程度上彌補(bǔ)了官僚體制的缺陷。比如，馮仕政認(rèn)為，新中國(guó)成立后，在革命傳統(tǒng)的影響下中國(guó)構(gòu)建了一種革命教化政體，而革命教化政體所具有的強(qiáng)烈的意識(shí)形態(tài)教化功能催生出一種政治官僚制的政府組織特征，而不是韋伯式的理性官僚制；(27)馮仕政：《中國(guó)國(guó)家運(yùn)動(dòng)的形成與變異：基于政體的整體性解釋》，《開(kāi)放時(shí)代》2011年第1期。周雪光也認(rèn)為，中國(guó)的政府組織不能簡(jiǎn)單使用韋伯的官僚制概念來(lái)描述，而是由官僚體制和一統(tǒng)觀念制度統(tǒng)一起來(lái)的一種政府組織形態(tài)；(28)周雪光：《中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯：一個(gè)組織學(xué)研究》，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2017年。徐湘林則通過(guò)考察中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的歷史和進(jìn)程發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的治理體系呈現(xiàn)出的是科層官僚制和中國(guó)共產(chǎn)黨的政治動(dòng)員體制共存與互動(dòng)的局面。(29)徐湘林：《中國(guó)政策過(guò)程中的科層官僚制與政治動(dòng)員》，《中央社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第6期。

進(jìn)入1990年代后，隨著中國(guó)地方改革浪潮的出現(xiàn)，中國(guó)地方官員在追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面所表現(xiàn)出的熱情和在推動(dòng)地方創(chuàng)新上的積極性，引起了許多學(xué)者的注意。越來(lái)越多的研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的官員具有強(qiáng)烈的積極進(jìn)取的政治熱情和發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的使命感、責(zé)任感，而這些特征與韋伯式官僚那種就事論事的風(fēng)格完全不同。“政治企業(yè)家”和地方“戰(zhàn)略性群體”則成為其中描述中國(guó)地方官員較為流行的兩個(gè)概念。政治企業(yè)家，是指在政治領(lǐng)域中，具有私營(yíng)企業(yè)家般的改革創(chuàng)新精神，能夠改變政治方向和政治流程的個(gè)人；(30)M. Schneider，P. Teske，“Toward a Theory of the Political Entrepreneur：Evidence from Local Government，” American Political Science Review，Vol.86，No.3，1992.他們擁有權(quán)力，并且能夠洞察那些潛藏的政治機(jī)會(huì)，同時(shí)他們又是理性的自利動(dòng)機(jī)者，他們?cè)敢庾プ「鞣N機(jī)會(huì)來(lái)改變當(dāng)前的制度規(guī)范，是能夠承擔(dān)制度創(chuàng)新的成本和風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)家。(31)楊瑞龍、邢華：《科斯定理與國(guó)家理論——權(quán)力、可信承諾與政治企業(yè)家》，《學(xué)術(shù)月刊》2007年第1期。在一些學(xué)者看來(lái)，中國(guó)地方政府官員普遍擁有一種政治企業(yè)家精神，他們有著積極改善當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步和制度創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)和作為；正是基于中國(guó)地方政府官員的這種特征，許多學(xué)者提出了諸如“地方政府企業(yè)”(32)A. G. Walder，“Local Governments as Industrial Firms：An Organizational Analysis of China′s Transitional Economy，” American Journal of Sociology，Vol.101，No.2，1996.、“地方公司”(33)J. C. Oi，Rural China Takes Off：Institutional Foundations of Economic Reform，Berkeley：University of California Press，1999.、“贏利型與保護(hù)型經(jīng)紀(jì)人”(34)紀(jì)程：《集體經(jīng)濟(jì)支撐、“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)”主導(dǎo)下的村莊治理——山東省臨沂市劉團(tuán)村經(jīng)驗(yàn)對(duì)“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”的啟示》，《社會(huì)主義研究》2007年第4期；彭善民、陳相云：《保護(hù)型經(jīng)紀(jì)：社會(huì)組織服務(wù)中心參與基層社會(huì)治理的角色實(shí)踐》，《福建論壇(人文社會(huì)科學(xué)版)》2019年第6期。、“地方政府自主性”(35)何顯明：《市場(chǎng)化進(jìn)程中的地方政府角色及其行為邏輯——基于地方政府自主性的視角》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2007年第6期。等概念來(lái)描述中國(guó)地方政府或地方官員。德國(guó)學(xué)者托馬斯·海貝勒(Thomas Heberer)和舒耕德(Gunter Schubert)則將中國(guó)的縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部稱(chēng)為“戰(zhàn)略性群體”，他們具有地方精英的自我認(rèn)知，并傾向于以目標(biāo)導(dǎo)向的合作來(lái)實(shí)踐中央政府的意志，他們相對(duì)于上級(jí)和社會(huì)具有較高的政治自主性；縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部在其轄區(qū)內(nèi)形成一個(gè)戰(zhàn)略性群體，他們?yōu)榱吮Ｗo(hù)自己的相對(duì)自主權(quán)和政治權(quán)力以及憑借政績(jī)和官位晉升來(lái)謀求升遷而在地方政策和發(fā)展戰(zhàn)略上通力合作。(36)托馬斯·海貝勒、舒耕德：《作為戰(zhàn)略性群體的縣鄉(xiāng)干部——透視中國(guó)地方政府戰(zhàn)略能動(dòng)性的一種新方法》，托馬斯·海貝勒、舒耕德、楊雪冬主編：《“主動(dòng)的”地方政治：作為戰(zhàn)略群體的縣鄉(xiāng)干部》，中央編譯出版社，2013年，第27—64頁(yè)。這些研究多數(shù)采取了一種將中國(guó)地方官員視為理性經(jīng)濟(jì)人的預(yù)設(shè)，認(rèn)為官員的自主性源于官員個(gè)人自利的動(dòng)機(jī)，中國(guó)分權(quán)制度改革創(chuàng)造了他們自我逐利的空間，或者說(shuō)一套上下貫通的功績(jī)制和晉升等級(jí)機(jī)制給官員的行為提供了強(qiáng)有力的激勵(lì)。比如，周黎安認(rèn)為，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)得益于官場(chǎng)的政治企業(yè)家和市場(chǎng)的私營(yíng)企業(yè)家之間的良性互動(dòng)，而政治企業(yè)家的產(chǎn)生則來(lái)自官場(chǎng)的仕途競(jìng)爭(zhēng)。(37)周黎安：《“官場(chǎng)+市場(chǎng)”與中國(guó)增長(zhǎng)故事》，《社會(huì)》2018年第2期。

上述研究為我們考察和理解當(dāng)代中國(guó)政府組織的性質(zhì)和特征提供了諸多具有創(chuàng)見(jiàn)的觀點(diǎn)，也為我們揭示了中國(guó)官僚體制那些與眾不同而令人困惑的種種面貌。這些研究總體來(lái)看仍然是以韋伯的理性官僚制為尺度來(lái)分析中國(guó)的官僚制度，盡管批判了官僚制的缺陷或深刻發(fā)掘了中國(guó)官僚組織的特性，但他們基本上是從官僚制這一典型組織模型來(lái)討論中國(guó)官僚體系的特征和表現(xiàn)，而對(duì)于中國(guó)官僚組織自身的發(fā)展脈絡(luò)和運(yùn)作邏輯缺乏足夠深入的思考。

更為重要的一點(diǎn)是，在這些研究中，中國(guó)官員的角色基本上還是處于一種模糊的位置，他們被當(dāng)作組織和制度的附屬物而很少被提及；從某種程度上說(shuō)，中國(guó)官員在隱而不彰的研究預(yù)設(shè)中，他們要么被視作理性官僚制下的韋伯式官僚，要么被當(dāng)作符合理性經(jīng)濟(jì)人行為的自利官僚。而對(duì)于中國(guó)官員所表現(xiàn)出來(lái)的既具有政治熱情又具備行政技術(shù)角色的特性，則缺乏合理而深入的解釋。正如周雪光所指出的，這種被稱(chēng)作“又紅又專(zhuān)”的矛盾，盡管在中共觀念里將其視為黨的官員必須具備的素質(zhì)而不斷被強(qiáng)調(diào)，但是在實(shí)際中這種要求在官員個(gè)體層次上如何體現(xiàn)出來(lái)以及會(huì)帶來(lái)什么樣的政治影響，長(zhǎng)期以來(lái)并未受到人們重視，也沒(méi)有得到令人信服的解答。(38)周雪光：《運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制：中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯再思考》，《開(kāi)放時(shí)代》2012年第9期。

因此，盡管政府官員被假定為理性化的科層官僚或者追求自我最大利益的理性經(jīng)濟(jì)人，但是有些學(xué)者卻對(duì)此提出了不同的看法。在他們看來(lái)，只是用以官僚制組織為基礎(chǔ)的理性官僚視角來(lái)對(duì)待中國(guó)的官員群體是有不足的，與中國(guó)的現(xiàn)實(shí)政治也不相適應(yīng)。中國(guó)的官員不僅是國(guó)家公務(wù)員，也是中國(guó)共產(chǎn)黨的干部。而正是這種黨的干部的身份，使得干部具備不同于官僚的品質(zhì)和特征。那么，接下來(lái)本文將著重考察那些從干部視角出發(fā)來(lái)探討和理解中國(guó)政治的研究。

三、走向干部范式：確立干部的類(lèi)型學(xué)地位

正是由于官僚范式研究在解釋和理解中國(guó)政府及成員上的局限性，一些學(xué)者開(kāi)始嘗試從中國(guó)本土歷史傳統(tǒng)和政治實(shí)踐出發(fā)來(lái)理解中國(guó)政治和國(guó)家治理。越來(lái)越多的學(xué)者逐漸認(rèn)識(shí)到，干部是當(dāng)代中國(guó)政治實(shí)踐中最為重要的政治能動(dòng)者；他們的品質(zhì)、特征和行為模式，對(duì)于中國(guó)國(guó)家治理的成敗具有重要的影響。

部分學(xué)者在制度層面注意到中國(guó)干部體制異于官僚制組織的特征，并將中國(guó)干部組織視為一種區(qū)別于官僚體制的國(guó)家體制或政府組織類(lèi)型。王海峰從中國(guó)革命、國(guó)家建構(gòu)和國(guó)家建設(shè)的內(nèi)在權(quán)力運(yùn)行邏輯出發(fā)，發(fā)現(xiàn)干部是中國(guó)共產(chǎn)黨治理國(guó)家的關(guān)鍵，干部支撐和維系著中國(guó)共產(chǎn)黨、軍隊(duì)及其政權(quán)的權(quán)力運(yùn)行；干部通過(guò)對(duì)公共權(quán)力的執(zhí)行和運(yùn)作架構(gòu)起了中國(guó)的組織體系和權(quán)力結(jié)構(gòu)，并由此形成一套政黨、軍隊(duì)和政權(quán)的國(guó)家體系，他稱(chēng)之為“干部國(guó)家”體制。(39)王海峰：《干部國(guó)家——一種支撐和維系中國(guó)黨建國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行的制度》，復(fù)旦大學(xué)出版社，2012年，第13—16頁(yè)。瑞典學(xué)者博·羅斯坦(Bo Rothstein)則基于“中國(guó)發(fā)展悖論”(40)所謂“中國(guó)發(fā)展悖論”，主要是指中國(guó)政府較低的政府治理質(zhì)量得分與中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展之間的矛盾。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治科學(xué)認(rèn)為政府行政能力和機(jī)構(gòu)質(zhì)量是一國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，而他們通常以韋伯式的理性官僚制行政組織作為政府行政能力和質(zhì)量的衡量指標(biāo)。的討論，詳細(xì)地考察了中國(guó)政府組織與韋伯式公共行政組織的差別，認(rèn)為：中國(guó)政府組織是一種“干部制組織”，而不是韋伯式的理性官僚制；這種干部制組織既不是基于正式或精確規(guī)則的指導(dǎo)，也不是基于法治價(jià)值的指引或經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的誘導(dǎo)，其運(yùn)作基礎(chǔ)是干部對(duì)組織具體政策學(xué)說(shuō)的強(qiáng)烈意識(shí)形態(tài)承諾；干部具備與韋伯官僚同樣要求的專(zhuān)業(yè)水平、教育和技能，而不同之處在于干部對(duì)于技能的運(yùn)用，他們能夠根據(jù)現(xiàn)實(shí)具體情境靈活運(yùn)用資源來(lái)實(shí)現(xiàn)組織政策目標(biāo)。(41)B. Rothstein，“The Chinese Paradox of High Growth and Low Quality of Government：The Cadre Organization Meets Max Weber，” Governance，Vol.28，No.4，2015.

然而，上述研究仍然存在一個(gè)顯著的局限，即一些以中國(guó)干部為主題的研究盡管突出了中國(guó)干部及組織的特性，但還是從制度和組織的視角來(lái)審視中國(guó)干部的特殊之處，并沒(méi)有將干部作為一種獨(dú)立的研究主體來(lái)看待。而這不可避免地帶來(lái)了兩個(gè)問(wèn)題：一是忽視了中國(guó)干部自身的歷史生成過(guò)程，中國(guó)干部這些特質(zhì)的形成，并不是在改革開(kāi)放前后的組織制度變革時(shí)才開(kāi)始的，早在革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，黨的干部就開(kāi)始具備一種兼具技術(shù)官僚和革命政治家的風(fēng)格；二是將目光放置在干部組織制度上，沒(méi)有深入分析干部主體本身的特征和行動(dòng)邏輯，也就無(wú)法進(jìn)一步深入討論干部與官僚不同的原因何在。從某種程度上來(lái)說(shuō)，中國(guó)干部在共產(chǎn)黨政治中所形成的組織制度與韋伯式官僚制之間不只是政策執(zhí)行和運(yùn)用的差別，這種差別只是一種制度性或技術(shù)性的區(qū)別，其最主要的差別在于干部這個(gè)主體本身與官僚的不一致。可以說(shuō)，在科層制技術(shù)或行政技術(shù)方面，干部組織與官僚制組織基本上沒(méi)有很明顯的異質(zhì)性，干部組織的官僚制化水平比韋伯式官僚制的科層化水平在某些時(shí)候、某些領(lǐng)域可能有過(guò)之而無(wú)不及。

正因如此，有一些學(xué)者已經(jīng)開(kāi)始注意到中國(guó)干部本身與韋伯式官僚的區(qū)別。他們從中國(guó)干部視角入手，試圖重新構(gòu)建起一種理解中國(guó)政治及政府成員的新范式和新路徑——干部范式。

第一，中國(guó)干部在概念和范圍上就與歐美國(guó)家的文官之間存在差異。“干部”一詞被認(rèn)為最初是由日本譯介過(guò)來(lái)的外來(lái)詞，意指枝干、團(tuán)隊(duì)或公司的首腦以及軍隊(duì)中的中下層士官(42)日本大辭典刊行會(huì)編：《日本國(guó)語(yǔ)大辭典》(第五卷)，小學(xué)館，1973年，第427頁(yè)。。后來(lái)經(jīng)過(guò)梁?jiǎn)⒊O中山等早期民國(guó)時(shí)期一些政治人物的使用和傳播，“干部”開(kāi)始逐漸被用來(lái)指政黨、政府或社團(tuán)的主干機(jī)構(gòu)，以及指稱(chēng)軍隊(duì)、政黨和社團(tuán)中的骨干人員。(43)李美嘯：《觀念與制度：理解干部概念的兩個(gè)維度》，《深圳社會(huì)科學(xué)》2019年第2期。1922年，中國(guó)共產(chǎn)黨召開(kāi)第二次全國(guó)代表大會(huì)，并在黨章中第一次使用了“干部”一詞，“由地方執(zhí)行委員會(huì)指定若干人為該機(jī)關(guān)各組之干部”，“各干部，每月召集全體黨員或組長(zhǎng)會(huì)議一次；各地方由執(zhí)行委員會(huì)每月召集各干部會(huì)議一次”。(44)陳鳳樓：《中國(guó)共產(chǎn)黨干部工作史綱》，黨建讀物出版社，2003年，第13頁(yè)。在這里，“干部”用來(lái)指稱(chēng)中國(guó)共產(chǎn)黨內(nèi)的骨干分子。美國(guó)學(xué)者莫里斯·梅斯納(Maurice Meisner)指出，在革命年代，干部這個(gè)概念比革命領(lǐng)導(dǎo)者有著更為廣泛的含義，干部是獻(xiàn)身革命理想和革命目標(biāo)的人，他們并不是一項(xiàng)專(zhuān)門(mén)的職業(yè)或?qū)I(yè)。(45)莫里斯·梅斯納：《毛澤東的中國(guó)及其發(fā)展：中華人民共和國(guó)史》，張瑛等譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1992年，第148頁(yè)。王海峰則明確指出，從中國(guó)干部群體的歷史發(fā)展和變遷歷程來(lái)看，中國(guó)干部所涵蓋的范圍和職責(zé)與歐美國(guó)家的官僚、文官或政務(wù)官等具有明顯的區(qū)別：干部是作為黨組織的骨干分子；干部獻(xiàn)身于黨的事業(yè)，是人民的公仆，被賦予一種強(qiáng)烈的為民服務(wù)的政治責(zé)任和道德使命感；干部既是黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)者與管理者，又承擔(dān)著黨和國(guó)家事務(wù)的行政管理職能，是處理具體事務(wù)的行政技術(shù)人員。(46)王海峰：《干部國(guó)家——一種支撐和維系中國(guó)黨建國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行的制度》，復(fù)旦大學(xué)出版社，2012年，第11—12頁(yè)。

第二，中國(guó)干部與韋伯式官僚具有不一樣的表現(xiàn)和特質(zhì)。一些學(xué)者發(fā)現(xiàn)，早在延安時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨的干部就展現(xiàn)出一種特殊的品質(zhì)和行動(dòng)邏輯。美國(guó)學(xué)者馬克·塞爾登(Mark Selden)在《革命中的中國(guó)：延安道路》一書(shū)中，就詳細(xì)地分析了中共延安時(shí)期的精兵簡(jiǎn)政、縱向的干部雙重領(lǐng)導(dǎo)體制以及干部的“下鄉(xiāng)”運(yùn)動(dòng)和整風(fēng)運(yùn)動(dòng)對(duì)于中共干部所造成的影響。(47)馬克·塞爾登：《革命中的中國(guó)：延安道路》，魏曉明、馮崇義譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002年。這些不僅要求黨的干部掌握馬列主義和中國(guó)革命的理論，能夠領(lǐng)導(dǎo)動(dòng)員群眾，還要求掌握閱讀、寫(xiě)作、算賬、戰(zhàn)術(shù)等解決問(wèn)題的基本技能。美國(guó)學(xué)者斯圖爾特·施拉姆(Stuart Schram)在研究延安時(shí)期中共鍛造干部的努力時(shí)也指出，中國(guó)共產(chǎn)黨的整風(fēng)運(yùn)動(dòng)旨在協(xié)調(diào)解決干部的“自覺(jué)行動(dòng)”與黨組織要求的完美社會(huì)紀(jì)律之間的沖突。(48)斯圖爾特·施拉姆：《毛澤東》，中共中央文獻(xiàn)室譯，紅旗出版社，1987年，第269頁(yè)。費(fèi)正清也注意到中國(guó)共產(chǎn)黨延安時(shí)期在干部管理上的這一特點(diǎn)，“這兩項(xiàng)政策(精兵簡(jiǎn)政和下鄉(xiāng)政策)結(jié)合在一起，把許多政治和經(jīng)濟(jì)任務(wù)分散下去，從而為垂直的指揮機(jī)構(gòu)與每一級(jí)的橫向協(xié)調(diào)之間提供較好的平衡”(49)費(fèi)正清、費(fèi)維凱編：《劍橋中華民國(guó)史》(下卷)，楊品泉等譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1993年，第792頁(yè)。。美國(guó)學(xué)者詹姆斯·湯森(James Townsend)和布蘭特利·沃馬克(Brantly Womack)同樣發(fā)現(xiàn)，1949年以前的中共干部，“要求對(duì)群眾的直接領(lǐng)導(dǎo)和聯(lián)系，高度的政治覺(jué)悟，以及在尖銳的政治斗爭(zhēng)中靈活運(yùn)用中央指示的能力”(50)詹姆斯·R. 湯森、布蘭特利·沃馬克：《中國(guó)政治》，顧速、董方譯，江蘇人民出版社，1992年，第240頁(yè)。。

在中國(guó)共產(chǎn)黨革命勝利并開(kāi)始推進(jìn)國(guó)家建設(shè)之后，黨的干部仍然保留了這種革命傳統(tǒng)，并把它帶入國(guó)家的現(xiàn)代化建設(shè)之中。美國(guó)社會(huì)學(xué)者舒爾曼(Schurmann)在《共產(chǎn)主義中國(guó)的意識(shí)形態(tài)和組織》一書(shū)中就曾指出，中國(guó)共產(chǎn)黨的干部不僅是組織中擔(dān)任正式領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人，也是戰(zhàn)斗領(lǐng)袖；干部既要當(dāng)專(zhuān)家，又要當(dāng)政治上黨性合格的“紅人”。(51)F. Schurmann，Ideology and Organization in Communist China，Berkeley：University of California Press，1968，p.165，p.163..另外，中國(guó)共產(chǎn)黨的干部相比于前蘇聯(lián)的干部，在領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格上具有很大差別(52)F. Schurmann，Ideology and Organization in Communist China，Berkeley：University of California Press，1968，p.165，p.163..，中國(guó)干部多了一層強(qiáng)調(diào)政治道德和倫理的內(nèi)涵。一些學(xué)者通過(guò)考察新中國(guó)成立后的權(quán)力精英和階級(jí)結(jié)構(gòu)演變，認(rèn)為在改革開(kāi)放以后隨著革命家階層與知識(shí)分子階層的融合，中國(guó)產(chǎn)生了一批專(zhuān)業(yè)技能與政治忠誠(chéng)性相結(jié)合的新政治精英，他們共享一種新的意識(shí)形態(tài)理念并具備技術(shù)官僚的專(zhuān)業(yè)能力。(53)X. W. Zang，“Elite Transformation and Recruitment in Post-Mao China，” Journal of Political and Military Sociology，Vol.26，No.1，1998；安舟：《紅色工程師的崛起：清華大學(xué)與中國(guó)技術(shù)官僚階級(jí)的起源》，何大明譯，香港中文大學(xué)出版社，2017年。

最近的一些研究也展現(xiàn)出了當(dāng)代中國(guó)干部的獨(dú)特性質(zhì)。俞可平在研究中國(guó)干部的培訓(xùn)體系中發(fā)現(xiàn)，中國(guó)共產(chǎn)黨正在建設(shè)一個(gè)規(guī)模龐大而持久的干部教育培訓(xùn)工程，旨在提升黨的干部的政治素質(zhì)、道德素養(yǎng)和知識(shí)水平，而不只是簡(jiǎn)單的行政技能。(54)俞可平：《中共的干部教育與國(guó)家治理》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2014年第3期。包涵川在關(guān)于中國(guó)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的研究中也發(fā)現(xiàn)，中國(guó)黨政干部所被賦予的社會(huì)責(zé)任感和使命感，使他們?cè)诿鎸?duì)重大風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)時(shí)展現(xiàn)出模范行動(dòng)和表率行為的特質(zhì)。(55)包涵川：《“模范式行動(dòng)”：理解中國(guó)應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害的分析視角》，《公共管理與政策評(píng)論》2021年第5期。美國(guó)學(xué)者Orion Lewis等在研究中國(guó)地方官員的政治人格中也認(rèn)為，中國(guó)地方領(lǐng)導(dǎo)人中更多的是具有一種公民導(dǎo)向型人格(56)在該研究中，公民導(dǎo)向型人格指的是一種更加重視社會(huì)支持、考慮地方民眾實(shí)際需求而進(jìn)行政策創(chuàng)新的人格特質(zhì)。，而非權(quán)威主義人格；同時(shí)，這種公民導(dǎo)向型人格使得地方官員即便是面臨強(qiáng)大的制度性和結(jié)構(gòu)性壓力，也能夠持續(xù)進(jìn)行政策創(chuàng)新的努力。(57)O. Lewis，J. C. Teets，R. Hasmath，“Exploring Political Personalities：The Micro-Foundation of Local Policy Innovation in China，” Governance，Vol.35，No.1，2022.姚中秋則認(rèn)為，中國(guó)干部行使權(quán)力的方式也與官僚不一樣，他認(rèn)為中國(guó)共產(chǎn)黨行使的是一種領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的權(quán)力形式，而這種領(lǐng)導(dǎo)權(quán)由中國(guó)干部掌握和行使，具體可表現(xiàn)為制定戰(zhàn)略決策、發(fā)揮先鋒模范作用、提升道德修養(yǎng)并教化群眾、發(fā)現(xiàn)和培育干部、動(dòng)員與組織、自由創(chuàng)制、整合社會(huì)與國(guó)家權(quán)力等。(58)姚中秋：《領(lǐng)導(dǎo)權(quán)：基于中國(guó)實(shí)踐的權(quán)力類(lèi)型學(xué)研究》，《政治學(xué)研究》2022第1期。這些研究從干部培訓(xùn)、干部行為、干部的政治人格及權(quán)力行使方式等不同側(cè)面，顯現(xiàn)出了中國(guó)干部與韋伯式官僚不一樣的特征。

第三，中國(guó)干部是一種區(qū)別于韋伯式官僚的官員類(lèi)型。鑒于中國(guó)干部的特性和典型性，也有學(xué)者開(kāi)始將中國(guó)干部視為區(qū)別于官僚的能動(dòng)者類(lèi)型而進(jìn)行理論化的努力。姚中秋在《干部作為政治能動(dòng)者的一種類(lèi)型：一個(gè)初步的分析框架》一文中，通過(guò)詳細(xì)考察中國(guó)式干部形成的歷史過(guò)程，揭示了中國(guó)干部所具有的與韋伯式官僚不一樣的品質(zhì)和行動(dòng)邏輯。在他看來(lái)，干部作為黨的雙重先進(jìn)分子，超越了“理性經(jīng)濟(jì)人”模型；他們是黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)性治理者，統(tǒng)合了教化者、政治家和官僚三種角色；干部以示范和教化的方式來(lái)行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)；干部的行動(dòng)具有任務(wù)導(dǎo)向，努力在組織性和創(chuàng)新性之間保持平衡。(59)姚中秋：《干部作為政治能動(dòng)者的一種類(lèi)型：一個(gè)初步的分析框架》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2022年第2期。姚中秋認(rèn)為，中國(guó)干部的根本屬性在于其先進(jìn)性，這體現(xiàn)在知識(shí)、政治和道德等各方面先進(jìn)于群眾和普通黨員的品質(zhì)，而這種先進(jìn)性則繼承和發(fā)揚(yáng)了中國(guó)傳統(tǒng)士大夫的品質(zhì)和精神，這樣的一種歷史脈絡(luò)形成了以領(lǐng)導(dǎo)性治理者為特征的政治傳統(tǒng)和國(guó)家治理邏輯。(60)姚中秋：《領(lǐng)導(dǎo)性治理者：對(duì)士大夫的歷史政治學(xué)研究》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第2期。閻步克和美國(guó)學(xué)者史華慈(Benjamin Schwartz)同樣也指出中國(guó)古代士大夫在知識(shí)和道德層面上的引領(lǐng)和先鋒隊(duì)的角色作用(61)史華慈：《古代中國(guó)的思想世界》，程鋼譯，江蘇人民出版社，2003年，第299頁(yè)；閻步克：《士大夫政治演生史稿》，北京大學(xué)出版社，2015年。，中國(guó)的這種文化傳統(tǒng)也深刻影響到中國(guó)近現(xiàn)代的政治現(xiàn)實(shí)。這些對(duì)于中國(guó)干部品質(zhì)和行動(dòng)邏輯的深度描繪，為我們理解干部這一中國(guó)最為重要的政治能動(dòng)者提供了創(chuàng)新性和具有歷史視野的理論啟示，同時(shí)對(duì)于我們進(jìn)一步構(gòu)建中國(guó)干部這一獨(dú)特群體類(lèi)型的研究范式具有重要的理論意義。

因此，在有關(guān)中國(guó)干部的研究中，無(wú)論是西方還是中國(guó)的學(xué)術(shù)界，在很大程度上都傾向于運(yùn)用制度主義的方法，強(qiáng)調(diào)制度邏輯在中國(guó)政府及成員行為上的決定性影響，一套國(guó)家治理的制度安排塑造了中國(guó)政府解決問(wèn)題的途徑和方法，并導(dǎo)致了中國(guó)干部們的具體行動(dòng)。(62)周雪光：《中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯：一個(gè)組織學(xué)研究》，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2017年，第9頁(yè)。然而，這種研究路徑將中國(guó)干部問(wèn)題局限在中國(guó)組織制度研究的框架之內(nèi)，把組織功能理想化——組織意愿可以隨時(shí)得到認(rèn)可和響應(yīng)，而忽視了中國(guó)干部本身的主體性和能動(dòng)性。正是由于這一點(diǎn)，一些研究已經(jīng)開(kāi)始直面中國(guó)現(xiàn)實(shí)中的干部群體，從概念、群體性質(zhì)和不同層面都展現(xiàn)出了中國(guó)干部異于理性官僚的特質(zhì)，并試圖從治理主體的視角來(lái)對(duì)中國(guó)干部群體進(jìn)行理論化。這些努力和進(jìn)展表明，我們有必要將中國(guó)干部從那些錯(cuò)綜復(fù)雜的組織制度關(guān)系中抽離出來(lái)，把他們作為中國(guó)政治體系中的重要能動(dòng)者，作為政治運(yùn)轉(zhuǎn)的核心部分而非組織制度的附屬物，嘗試著將中國(guó)干部作為一種新的官員類(lèi)型來(lái)重新評(píng)估中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的思維、方法和傳統(tǒng)，構(gòu)建基于中國(guó)傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)的干部理論體系。

四、總結(jié)：從官僚范式到干部范式

中國(guó)干部集合了中國(guó)共產(chǎn)黨官員所被賦予的政治化和專(zhuān)業(yè)化屬性，既區(qū)別于“官僚” “文官” “公務(wù)員”等韋伯式官僚的行為特質(zhì)，又植根于中國(guó)本土傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)的政治語(yǔ)境與實(shí)踐場(chǎng)景。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》的規(guī)定，“干部是黨的事業(yè)的骨干，是人民的公仆”。黨的干部既肩負(fù)著管理國(guó)家的行政職能，又負(fù)有為民服務(wù)的政治責(zé)任；他們對(duì)于國(guó)家現(xiàn)代化改革、歷史任務(wù)、文化傳統(tǒng)和革命遺產(chǎn)的看法以及由此所產(chǎn)生的政治行為，展現(xiàn)出的正是一種獨(dú)特的官員類(lèi)型。因此，只是單純將中國(guó)干部視為韋伯式的理性官僚，或者純粹追求自我利益最大化的理性經(jīng)濟(jì)人，都是不太妥當(dāng)?shù)摹?/p>

當(dāng)然，中國(guó)干部的這種特征和行為模式也并不是中國(guó)干部所特有的，它在世界其他各國(guó)的歷史和政治實(shí)踐中也廣泛存在著。蘇聯(lián)、東歐等社會(huì)主義國(guó)家的干部，二戰(zhàn)后第三世界國(guó)家興起的民族主義政黨干部，以及歐美國(guó)家社會(huì)民主黨的干部，在某種程度上都與中國(guó)的干部具有某些類(lèi)似之處。但中國(guó)干部不同于一般的地方，主要在于中國(guó)式干部的典型性。中國(guó)式干部與眾不同的特點(diǎn)，就在于中國(guó)共產(chǎn)黨決心打造一個(gè)與官僚完全不同，富有政治遠(yuǎn)見(jiàn)、戰(zhàn)斗精神和紀(jì)律嚴(yán)明的干部群體；目前還沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家或政黨，在整個(gè)黨組織或政府機(jī)構(gòu)中對(duì)其所有領(lǐng)導(dǎo)成員進(jìn)行如此堅(jiān)決有力、鍥而不舍且成效卓著的干部學(xué)習(xí)教育，以防止干部蛻化為墨守成規(guī)、形式主義的官僚。因此，干部本身這一概念就具有普遍性的理論意義。

在現(xiàn)代國(guó)家治理中，政府及成員一直是社會(huì)科學(xué)研究的主題。今天的中國(guó)，由龐大的黨政干部群體來(lái)治理。而對(duì)于重新認(rèn)識(shí)干部這一群體，恰恰需要我們深入中國(guó)本土的歷史和現(xiàn)實(shí)，并在一個(gè)國(guó)際比較的普遍性意義上來(lái)審視它的角色和功能；這種認(rèn)識(shí)和理解不僅可以有效地服務(wù)于中國(guó)自身的國(guó)家治理實(shí)踐，也挑戰(zhàn)了以往以韋伯式官僚為基礎(chǔ)的官僚理論，對(duì)于我們構(gòu)建有關(guān)中國(guó)治理主體的基礎(chǔ)理論——干部理論具有重要的理論價(jià)值。因此，我們研究中國(guó)的國(guó)家治理，構(gòu)建基于中國(guó)本土的政治學(xué)理論，就需要走出以往的官僚范式，并建構(gòu)一種新的干部范式。

總之，干部這個(gè)角色在中國(guó)所展現(xiàn)的特質(zhì)最為全面和穩(wěn)定，因而也可以說(shuō)，干部作為一種獨(dú)特的政治能動(dòng)者類(lèi)型在中國(guó)的形態(tài)最為完備，更接近于構(gòu)建“干部”的理想類(lèi)型概念。中國(guó)的干部研究，為我們?cè)谏鐣?huì)科學(xué)中推進(jìn)知識(shí)體系構(gòu)建的中國(guó)化，以中國(guó)為方法，深刻理解中國(guó)政治的過(guò)去、現(xiàn)在和未來(lái)，提供了一個(gè)具有重要價(jià)值的研究路徑。