基于PMC指數(shù)模型的數(shù)字包容政策文本量化評(píng)價(jià)

湯艾馨 朱斯雅 李玉海

摘要：[目的/意義]分析現(xiàn)有數(shù)字包容政策現(xiàn)狀，對(duì)數(shù)字包容政策進(jìn)行量化評(píng)價(jià)，為今后弱勢(shì)群體數(shù)字包容政策的制定與完善提供支撐與參考，協(xié)助信息弱勢(shì)群體融入數(shù)字生活，享受數(shù)字紅利。[方法/過(guò)程]基于科學(xué)的編碼方法，構(gòu)建“政策結(jié)構(gòu)—政策工具—政策效力”的三維量化評(píng)價(jià)框架，對(duì)中央以及地方政府發(fā)布的109項(xiàng)數(shù)字包容相關(guān)政策進(jìn)行挖掘，梳理現(xiàn)有政策存在的不足，以實(shí)現(xiàn)數(shù)字包容政策優(yōu)化。[結(jié)果/結(jié)論]研究發(fā)現(xiàn)，政策主體參與廣度、政策工具配置等存在一定不足，限制了政策效力的實(shí)現(xiàn)。需要政府部門(mén)調(diào)動(dòng)參與主體積極性，合理配置政策工具，以推動(dòng)弱勢(shì)群體數(shù)字包容政策的系統(tǒng)發(fā)展，從而協(xié)助信息弱勢(shì)群體更好地掌握數(shù)字技術(shù)。

關(guān)鍵詞：數(shù)字包容；數(shù)字鴻溝；PMC指數(shù)模型；政策文本

分類(lèi)號(hào)：G251

引用格式：湯艾馨， 朱斯雅， 李玉海. 基于PMC指數(shù)模型的數(shù)字包容政策文本量化評(píng)價(jià)[J/OL]. 知識(shí)管理論壇， 2024， 9（1）： 79-92 [引用日期]. （Citation： Tang Aixin， Zhu Siya， Li Yuhai. Quantitative Evaluation of Digital Inclusion Policy Text Based on PMC Index Model[J/OL]. Knowledge Management Forum， 2024， 9（1）： 79-92 [cite date]. http：//www.kmf.ac.cn/p/379/.

1? 引言/Introduction

隨著第四次工業(yè)革命的興起，數(shù)字化轉(zhuǎn)型成為主流趨勢(shì)并且迅速蔓延到各行各業(yè)中。二十大以來(lái)，數(shù)字中國(guó)建設(shè)在中國(guó)人民砥礪奮進(jìn)中取得顯著成就，數(shù)字服務(wù)效能不斷增強(qiáng)。然而，數(shù)字技術(shù)傳播與應(yīng)用具有一定的門(mén)檻，老人、殘疾人、婦女兒童等群體因生理、生活環(huán)境等因素淪為數(shù)字弱勢(shì)群體被排斥在數(shù)字社會(huì)之外，形成數(shù)字鴻溝。如何彌合數(shù)字鴻溝，讓所有人都平等地使用數(shù)字技術(shù)，成為全世界關(guān)注的重要議題。習(xí)近平總書(shū)記在二十國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“應(yīng)該攜手幫助發(fā)展中國(guó)家和弱勢(shì)群體融入數(shù)字化浪潮，彌合數(shù)字鴻溝”[1]，表達(dá)了消除數(shù)字鴻溝的決心。在彌合數(shù)字鴻溝的實(shí)踐過(guò)程中，數(shù)字包容逐漸進(jìn)入大眾視野，并得到關(guān)注。數(shù)字包容是指所有人都擁有平等的機(jī)會(huì)使用ICT（information communications technology，信息通信技術(shù)），幫助人們更好地在數(shù)字化背景下參與各項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)，打破數(shù)字壁壘，消減數(shù)字鴻溝[2]。政策作為國(guó)家宏觀(guān)層面上彌合數(shù)字鴻溝、促進(jìn)數(shù)字包容的工具，通過(guò)構(gòu)建客觀(guān)、系統(tǒng)、科學(xué)的政策量化評(píng)價(jià)體系，對(duì)數(shù)字包容政策完善、優(yōu)化有著直接的現(xiàn)實(shí)意義，從而更好地為我國(guó)數(shù)字化轉(zhuǎn)型服務(wù)。

在數(shù)字包容實(shí)踐方面，國(guó)外已有相對(duì)豐富的經(jīng)驗(yàn)，集中在數(shù)字素養(yǎng)教育培訓(xùn)、數(shù)字包容政策制定等方面。C. Smith[3]提出數(shù)字包容的3個(gè)關(guān)鍵要素（價(jià)值、可持續(xù)性、可擴(kuò)展性）和4個(gè)組成部分（公平、卓越、機(jī)會(huì)、授權(quán)），用以揭示數(shù)字包容項(xiàng)目和解決數(shù)字鴻溝的差距；C. Keatin等[4]通過(guò)定性分析研究南非婦女融入數(shù)字生活的動(dòng)機(jī)和行為，發(fā)現(xiàn)婦女可以通過(guò)一系列策略和培訓(xùn)，展現(xiàn)其極大的數(shù)字社會(huì)嵌入性；S. Jamil[5]利用數(shù)字鴻溝框架，進(jìn)一步揭示巴基斯坦現(xiàn)有彌合數(shù)字鴻溝措施的缺陷，即缺乏政策評(píng)估和完善。近年來(lái)，我國(guó)已有部分政策文件制定了有關(guān)彌合數(shù)字鴻溝、促進(jìn)數(shù)字包容的條款與規(guī)范涉及資金投入、數(shù)字技術(shù)培訓(xùn)等方面。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)仍需針對(duì)性和系統(tǒng)性更強(qiáng)的數(shù)字包容政策，為了響應(yīng)實(shí)踐需求，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)數(shù)字包容政策展開(kāi)了一系列研究，曾剛基于政策工具視角結(jié)合內(nèi)容分析、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析，對(duì)殘疾人和老年人相關(guān)的數(shù)字包容政策進(jìn)行評(píng)價(jià)[6]；金燕等從政策工具、主體、目標(biāo)三維視角，針對(duì)老年人數(shù)字包容政策進(jìn)行分析，探究政策文本配置、參與主體以及目標(biāo)存在的缺陷并提出建議[7]。上述研究對(duì)數(shù)字包容政策做了較為系統(tǒng)的梳理與分析，但在分析范圍存在一定的局限性且缺乏從政策效力角度探析目前政策的合理性。

數(shù)字包容涵蓋多領(lǐng)域，需要特別關(guān)注農(nóng)民、老齡群體、殘疾人、婦女兒童的數(shù)字技術(shù)獲取、數(shù)字素養(yǎng)培訓(xùn)[8]，呈現(xiàn)出多主體、多維度的特征。數(shù)字包容未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)與國(guó)家政策出臺(tái)、實(shí)施有著密不可分的聯(lián)系，對(duì)目前相關(guān)政策進(jìn)行量化評(píng)價(jià)，不僅能夠評(píng)價(jià)目前政策體系是否平衡，同時(shí)還能為未來(lái)相關(guān)政策調(diào)整與實(shí)施提供新的視角與方向。如何對(duì)現(xiàn)有政策進(jìn)行有效梳理，現(xiàn)有政策工具運(yùn)用是否合理，各項(xiàng)政策效力是否充分體現(xiàn)，將是本文集中討論的問(wèn)題。對(duì)此筆者以數(shù)字弱勢(shì)群體為研究對(duì)象，收集現(xiàn)有數(shù)字包容政策文本，建立數(shù)字包容政策的三維分析框架，對(duì)政策內(nèi)容盡可能地進(jìn)行客觀(guān)、科學(xué)的量化分析，并根據(jù)分析結(jié)果提出政策意見(jiàn)，以期為加速數(shù)字化轉(zhuǎn)型、促進(jìn)數(shù)字包容提供參考。

2? 研究思路與框架/ Research ideas and framework

2.1? 研究思路

政策分析維度的選擇決定了政策文本量化研究的效果，在現(xiàn)有數(shù)字包容政策評(píng)價(jià)過(guò)程中，學(xué)者們忽略了政策內(nèi)容效力的重要性。筆者構(gòu)建數(shù)字包容政策分析框架，具體思路如下：①通過(guò)政策主體合作模式、政策形式用以分析政策的外部結(jié)構(gòu)特征，梳理政策體系結(jié)構(gòu)發(fā)展趨勢(shì)；②通過(guò)政策工具分析，了解當(dāng)前數(shù)字包容政策的手段與措施；③通過(guò)政策內(nèi)容量化用以揭示政策的隱形內(nèi)容，突出政策制定的重點(diǎn)[9]，同時(shí)根據(jù)量化結(jié)果建立效力評(píng)價(jià)指標(biāo)，計(jì)算當(dāng)前政策力度。筆者在已有研究基礎(chǔ)上[10-11]，建立了“政策結(jié)構(gòu)+政策工具+政策效力”三維政策量化評(píng)價(jià)框架，如圖1所示：

2.2? 數(shù)字包容分析維度

2.2.1? X軸：政策結(jié)構(gòu)維度

政策主體、發(fā)文形式作為構(gòu)成政策的基本要素，直觀(guān)反映了政策的外部結(jié)構(gòu)特征。其中，對(duì)政策主體進(jìn)行剖析，有利于探究目前我國(guó)數(shù)字包容政策的著力點(diǎn)以及主體間的協(xié)同情況；對(duì)政策形式進(jìn)行梳理，有利于觀(guān)察目前政策采取的具體措施與政策未來(lái)發(fā)展的傾向。

2.2.2? Y軸：政策工具維度

政策工具指被設(shè)定為政策目標(biāo)的各種措施、策略、方法、技術(shù)等手段[12]。通過(guò)分析政策工具的結(jié)構(gòu)特征和演變過(guò)程，可以挖掘政府政策執(zhí)行理念的變化，政策工具的作用形式如圖2所示：

目前較為廣泛使用的是由R. Rothwell和W. Zegveld[13]的政策工具理論，他們將基本政策工具劃分為供給型政策工具、環(huán)境型政策工具和需求型政策工具三類(lèi)，并且該研究范式逐漸在農(nóng)業(yè)振興[14]、信息安全等領(lǐng)域被拓展。筆者借鑒以上研究成果并結(jié)合數(shù)字包容的公共服務(wù)特征，將政策工具分為三大類(lèi)17個(gè)小類(lèi)，構(gòu)建數(shù)字包容政策分析框架的Y維度，如表1所示：

2.2.3? Z軸：政策效力維度

政策效力是對(duì)政策實(shí)施性以及有效性的綜合表現(xiàn)，對(duì)政策效力進(jìn)行分析將會(huì)影響下一階段政策的制定、規(guī)劃和調(diào)整[15]，具有重要意義。目前，政策效力評(píng)價(jià)常使用的方法有雙重差分、灰色關(guān)聯(lián)度、BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)、PMC指數(shù)模型（Policy Modeling Consistency，PMC-Index）等。其中PMC指數(shù)模型與其他方法相比有以下優(yōu)勢(shì)：可以通過(guò)多維指數(shù)分析相應(yīng)政策的優(yōu)劣以及內(nèi)部異質(zhì)性，進(jìn)而展示各項(xiàng)政策在各個(gè)維度上的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)。PMC指數(shù)模型強(qiáng)調(diào)盡可能多地設(shè)置指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)政策的一致性，不對(duì)指標(biāo)數(shù)量和權(quán)重設(shè)限，能夠更加客觀(guān)、科學(xué)地分析政策內(nèi)部的優(yōu)劣性[16]。

3? 樣本選取與PMC指數(shù)模型構(gòu)建/Sample selection and PMC index model construction

3.1? 樣本選取

筆者選擇中央層面和地方層面發(fā)布的與數(shù)字包容相關(guān)的政策為研究樣本。以“信息無(wú)障礙”“數(shù)字鴻溝”“網(wǎng)站無(wú)障礙”“信息惠民”“數(shù)字公平”等為關(guān)鍵詞在北大法寶網(wǎng)站、中國(guó)政府網(wǎng)、國(guó)家各部委官網(wǎng)以及各個(gè)地方政府官網(wǎng)進(jìn)行全文檢索，時(shí)間截至2023年3月30日。經(jīng)過(guò)篩選以及政策內(nèi)容的分析后，最終確定110項(xiàng)現(xiàn)行有效的法律法規(guī)、通知、意見(jiàn)等類(lèi)型的政策，其中中央層面的政策有68項(xiàng)，地方層面的政策有42項(xiàng)，如見(jiàn)表2所示：

3.2? PMC指數(shù)模型構(gòu)建

3.2.1? 關(guān)鍵詞提取

篩選出110份政策文本后，筆者利用python第三方庫(kù)jieba對(duì)政策文本進(jìn)行文本預(yù)處理與分詞，刪除無(wú)意義的詞，如“非常”“特別”等，同時(shí)設(shè)置自定義詞典以避免分析的誤操作。通過(guò)提取特征詞可以為后續(xù)PMC指數(shù)模型參數(shù)設(shè)計(jì)提供重要依據(jù)。在政策文本中詞頻排名前40位的關(guān)鍵詞如表3所示。

3.2.2? PMC指數(shù)模型構(gòu)建

筆者以M. R. Estrada等[17]設(shè)置的量化指標(biāo)為基礎(chǔ)，結(jié)合文本分析得到的關(guān)鍵特征詞結(jié)果和已有政策評(píng)價(jià)研究結(jié)果，建立了數(shù)字包容政策的PMC指標(biāo)體系（見(jiàn)表4），包含9個(gè)一級(jí)指標(biāo)和41個(gè)二級(jí)指標(biāo)。

3.2.3? PMC指數(shù)模型計(jì)算過(guò)程

PMC指數(shù)模型計(jì)算過(guò)程如下：①根據(jù)政策量化評(píng)價(jià)體系中的一二級(jí)變量構(gòu)建多投入產(chǎn)出表；②根據(jù)公式（1）和公式（2）對(duì)二級(jí)指標(biāo)進(jìn)行賦值；③根據(jù)公式（3）計(jì)算一級(jí)指標(biāo)的值；④根據(jù)PMC指數(shù)進(jìn)行政策效力評(píng)價(jià)，具體政策等級(jí)表見(jiàn)表5，并繪制PMC曲面和雷達(dá)圖。

其中，t為一級(jí)指標(biāo)；j為二級(jí)指標(biāo)；T為第t個(gè)一級(jí)指標(biāo)的個(gè)數(shù)。

3.2.4? 路徑優(yōu)化

確定政策優(yōu)化路徑，可以為政策的制定和改進(jìn)提供理論依據(jù)。政策優(yōu)化的路徑包含以下步驟：通過(guò)計(jì)算政策每項(xiàng)指標(biāo)的平均值，通過(guò)將一級(jí)指標(biāo)與均值進(jìn)行對(duì)比，低于均值的指標(biāo)需要進(jìn)行處理，對(duì)差值進(jìn)行排序，最后優(yōu)先考慮低分指標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)政策的優(yōu)化。

4? 數(shù)字包容政策的量化/ Quantitative analysis of digital inclusion policies

4.1? 政策結(jié)構(gòu)

4.1.1? 政策主體

政策發(fā)布主體的行政層級(jí)能夠反映政府對(duì)政策的重視情況，對(duì)政策后續(xù)實(shí)施有著直接影響。110項(xiàng)政策的發(fā)文主體共涉及國(guó)務(wù)院、教育部、中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)等50個(gè)主體，具體發(fā)文分布情況如圖3所示：

從圖3可以看出，當(dāng)前數(shù)字包容政策發(fā)布以獨(dú)立發(fā)文為主，聯(lián)動(dòng)機(jī)制較弱。其中國(guó)務(wù)院及其辦公廳是發(fā)文次數(shù)最多的部門(mén)，共發(fā)布22項(xiàng)政策，其中獨(dú)立發(fā)文的政策共計(jì)12項(xiàng)，聯(lián)合發(fā)文為10項(xiàng)，說(shuō)明國(guó)務(wù)院及其辦公廳在促進(jìn)數(shù)字包容、彌合數(shù)字鴻溝中起著帶頭作用。

為了更好地了解各發(fā)文主體間的合作關(guān)系，筆者通過(guò)可視化分析軟件Gephi分析聯(lián)合發(fā)文次數(shù)2次以上的各發(fā)文主體間的關(guān)系，如圖4所示：

從圖4可以看出，工業(yè)和信息化部與國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)是聯(lián)合發(fā)文最多的主體，他們與國(guó)家鄉(xiāng)村振興局、文化部、公安部、財(cái)政部、教育部等都存在聯(lián)合發(fā)文關(guān)系，說(shuō)明數(shù)字包容涉及各個(gè)方面，需要全國(guó)上下一盤(pán)棋。以上結(jié)果表明，數(shù)字包容政策發(fā)文主體的合作協(xié)同愈發(fā)增強(qiáng)，深化聯(lián)動(dòng)處于強(qiáng)力發(fā)展的階段。

4.1.2? 政策形式

政策文本產(chǎn)生的效力與政策形式有著密不可分的關(guān)系，通過(guò)對(duì)數(shù)字包容政策的文本形式進(jìn)行分析，能夠反映出目前數(shù)字包容中政府文件的關(guān)注重點(diǎn)。在《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》中明確規(guī)定公文種類(lèi)一共有15種，包含決議、決定、意見(jiàn)、通知等。筆者對(duì)數(shù)字包容相關(guān)政策形式進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，結(jié)果見(jiàn)圖5。

規(guī)劃型政策是政府初期針對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行分析，并且提出解決辦法或者實(shí)施方案，具有較強(qiáng)的靈活性。這說(shuō)明我國(guó)正處于逐漸關(guān)注數(shù)字包容、嘗試實(shí)施措施彌合數(shù)字鴻溝的階段。而意見(jiàn)型政策通常用于對(duì)重要問(wèn)題提出見(jiàn)解和處理方法。由圖5可知，規(guī)劃型政策和意見(jiàn)型政策占比最多，為23.6%。這說(shuō)明政府正嘗試采取實(shí)際行動(dòng)，解決現(xiàn)存“數(shù)字鴻溝”問(wèn)題，處于促進(jìn)數(shù)字包容的探索階段。從圖5可以看出，辦法型政策、要點(diǎn)型政策的發(fā)布數(shù)量十分有限，說(shuō)明我國(guó)數(shù)字包容政策處于制定頂層架構(gòu)、引導(dǎo)規(guī)劃的起步階段，政策實(shí)施環(huán)境需要進(jìn)一步得到改善。

4.2? 政策工具

通過(guò)對(duì)數(shù)字包容政策文件的編碼內(nèi)容進(jìn)行分類(lèi)整理，政策工具共響應(yīng)1 167次，政府對(duì)于政策工具的傾向性使用導(dǎo)致了不均衡現(xiàn)象，其中供給型工具占比最多，環(huán)境型次之，需求型較少，如表6所示：

在政策工具細(xì)分類(lèi)型使用情況中，供給型政策工具的基礎(chǔ)設(shè)施使用次數(shù)最多，公共服務(wù)和科技信息支持次之。說(shuō)明，我國(guó)數(shù)字包容實(shí)踐正處于初步發(fā)展階段，政策著力點(diǎn)集中于寬帶、智能設(shè)備等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與提供。同時(shí)，現(xiàn)階段政府措施處于一個(gè)尋求平衡的時(shí)期：既要向公眾提供可供使用的數(shù)字化應(yīng)用、設(shè)備等，又不可操之過(guò)急，需要向數(shù)字弱勢(shì)群體保留傳統(tǒng)服務(wù)方式。其次，需求型政策工具中使用最多的是消費(fèi)市場(chǎng)培育與服務(wù)外包，政府聯(lián)合企業(yè)、高校等機(jī)構(gòu)，加深數(shù)字包容市場(chǎng)的主體參與程度，更深層次地提供數(shù)字包容服務(wù)，從而拉動(dòng)數(shù)字包容市場(chǎng)迅猛發(fā)展。最后，環(huán)境型政策工具中使用最多的是策略措施和法規(guī)管制，通過(guò)明確數(shù)字包容發(fā)展的目標(biāo)、實(shí)施評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)懲措施等引起相關(guān)部門(mén)對(duì)數(shù)字包容的重視；政府試圖使用法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)制定等強(qiáng)制型手段塑造數(shù)字包容發(fā)展的外部環(huán)境。使用頻率最低的細(xì)分工具分別是價(jià)格補(bǔ)貼和國(guó)際交流，這體現(xiàn)出我國(guó)在數(shù)字包容方面，政企聯(lián)合不充分，數(shù)字弱勢(shì)群體消費(fèi)門(mén)檻過(guò)高，國(guó)際合作有待深入發(fā)展。

4.3? 政策效力

4.3.1? 樣本選取以及指標(biāo)確定

110項(xiàng)政策文件平均PMC值為5.29，其中優(yōu)秀政策4項(xiàng)、良好政策59項(xiàng)、可接受政策45項(xiàng)、不良政策2項(xiàng)。為進(jìn)一步對(duì)比分析數(shù)字包容政策，筆者從檢索的110份政策文件中選取國(guó)務(wù)院辦公廳政策1項(xiàng)、各部委政策4項(xiàng)、省級(jí)政策3項(xiàng)，共8項(xiàng)政策。選取標(biāo)準(zhǔn)為政策內(nèi)容與數(shù)字包容直接相關(guān)，如信息無(wú)障礙、信息惠民、數(shù)字素養(yǎng)等且政策涉及不同時(shí)間段且包含金融、醫(yī)療、教育等細(xì)分內(nèi)容。將8項(xiàng)政策文件作為樣本以便進(jìn)行后續(xù)橫向、縱向比較和量化評(píng)估，如表7所示：

4.3.2? 指數(shù)計(jì)算

根據(jù)前文介紹的PMC指數(shù)計(jì)算的步驟，計(jì)算各項(xiàng)政策的一級(jí)指標(biāo)值以及PMC值，具體結(jié)果如表8所示：

從表10可知，數(shù)字包容相關(guān)的政策的評(píng)價(jià)等級(jí)絕大部分處于良好及以上，PMC指數(shù)均分為6.16，這表明在宏觀(guān)層面上，數(shù)字包容的整體規(guī)劃處于良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)。從一級(jí)指標(biāo)的均值得分可知，政策性質(zhì)、功能、評(píng)價(jià)指標(biāo)均值相對(duì)較高，說(shuō)明政府部門(mén)在制定數(shù)字包容政策的內(nèi)容時(shí)，對(duì)該指標(biāo)下的各個(gè)方面加以綜合考量，涵蓋了數(shù)字弱勢(shì)群體所涉及的方方面面。但是也有部分政策文件在某些指標(biāo)上存在缺陷，需要進(jìn)一步考察與優(yōu)化。

PMC曲面圖以可視化的方式展示各個(gè)數(shù)字包容政策的優(yōu)劣，其中曲面圖凸起表示該項(xiàng)政策對(duì)應(yīng)指標(biāo)得分較高，反之，得分較低。可以進(jìn)一步考察政策文件的優(yōu)劣，并提出優(yōu)化建議。因此，繪制8項(xiàng)政策的曲面圖，如圖6所示：

（1）優(yōu)秀政策。P1和P4均為優(yōu)秀政策，從圖6（a）與圖6（d）可以看出，其凹陷程度遠(yuǎn)低于其他政策的凹陷程度。其政策內(nèi)容具有預(yù)測(cè)、建議、引導(dǎo)、描述、監(jiān)管的性質(zhì)，且政策制定科學(xué)、客觀(guān)，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)明確，全面涵蓋社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)等數(shù)字弱勢(shì)群體所需要的方方面面。但是P6其受眾考慮不夠廣泛且保障手段不夠完善，未來(lái)需要改進(jìn)其受眾與保障兩方面。

（2）良好政策。P2、P3、P5、P6、P7均為良好政策，但在不同指標(biāo)上都存在不同的缺陷。P2為網(wǎng)絡(luò)扶貧方面的政策，其激勵(lì)手段單一，政策內(nèi)容考量不夠全面，導(dǎo)致其評(píng)分較低。從圖6（b）可以看出，其凸起、凹陷極差較大，因此該政策可參考的優(yōu)化路徑為：X2/X6X4/X8X7。P3為國(guó)家切實(shí)解決老年人運(yùn)用數(shù)字技術(shù)困難問(wèn)題的方案，是具有較強(qiáng)針對(duì)性的微觀(guān)政策，存在政策時(shí)效短、激勵(lì)手段單一等問(wèn)題，同時(shí)該政策還存在聯(lián)合其他組織能力弱，導(dǎo)致其保障手段不充分問(wèn)題，從圖6（c）可以看出，其凹陷程度僅次于P8，該政策的優(yōu)化路徑為：X2/X6X5X9X4X8。P5的PMC指數(shù)為6.73，排名第三，其政策考慮的客體、內(nèi)容、領(lǐng)域較為完善且考量評(píng)價(jià)充分。P5為綱要類(lèi)政策，屬于宏觀(guān)目標(biāo)規(guī)劃，未能充分考慮中短期時(shí)效，導(dǎo)致其評(píng)分低于均值。P6、P7均為地方政府獨(dú)立發(fā)文，其中P6以任務(wù)清單形式制定解決措施，其依據(jù)不夠充分，缺少預(yù)測(cè)和描述性?xún)?nèi)容，未能充分認(rèn)識(shí)高校和科研院校的作用，因此其優(yōu)化路徑為：X6X1/X3X7。最后P7為針對(duì)固定群體“殘疾人”的規(guī)劃類(lèi)文本，其階段性措施注重長(zhǎng)期安排，未能聚焦于細(xì)節(jié)。針對(duì)特定群體的社會(huì)保障措施與信息安全并未做出明確規(guī)定，缺乏追究問(wèn)責(zé)等手段，需要進(jìn)一步完善，因此其優(yōu)化路徑為：X6X5X9X4。

（3）可接受政策。在所選取的8篇政策中，P8為可接受政策，其PMC指數(shù)為4.78。由圖6（h）可知，其凹陷程度為所有曲面中最大的。該項(xiàng)政策發(fā)布時(shí)間較早，且是針對(duì)“政務(wù)”改革的具體措施意見(jiàn)，因此該政策有7項(xiàng)指數(shù)均低于均值。該政策存在缺乏預(yù)測(cè)性和描述性?xún)?nèi)容、激勵(lì)手段單一、考慮客體不充分、時(shí)效性不強(qiáng)、涉及領(lǐng)域和內(nèi)容不全面等問(wèn)題。因此其可參考的優(yōu)化路徑為：X6X5X3X2/X7X1/X4。

為了更加深入對(duì)比優(yōu)秀政策與可接受政策，并進(jìn)行全局性的觀(guān)察，筆者繪制雷達(dá)圖以便更加直觀(guān)地反映數(shù)字包容政策指標(biāo)的變化動(dòng)態(tài)，因此選取8項(xiàng)政策中的最高分P1和最低分P8進(jìn)行對(duì)比，如圖7所示：

由圖5可知，政策領(lǐng)域、政策激勵(lì)、政策客體是變化幅度較大的指標(biāo)，政策性質(zhì)、內(nèi)容、時(shí)效、級(jí)別、評(píng)價(jià)、保障手段的變動(dòng)幅度相對(duì)較小。各項(xiàng)政策在政策保障手段得分最低，現(xiàn)有政策大多以加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和建立長(zhǎng)效機(jī)制為主，缺少獎(jiǎng)懲措施，需要加強(qiáng)國(guó)際合作交流，促進(jìn)數(shù)字包容的發(fā)展。

5? 結(jié)論與建議/Conclusion and advice

5.1? 結(jié)論

（1）在政策結(jié)構(gòu)方面，政策發(fā)文主體以單獨(dú)發(fā)文為主，主體聯(lián)系不夠緊密，處于一個(gè)以工業(yè)和信息化部與國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)為“中心”的局部集中現(xiàn)象，涉及數(shù)字包容弱勢(shì)群體的老齡協(xié)會(huì)、殘聯(lián)等部門(mén)合作未能體現(xiàn)，重點(diǎn)人群關(guān)注不夠聚焦。此外，我國(guó)數(shù)字包容政策發(fā)文形式以“規(guī)劃”和“意見(jiàn)”為主，“方案”“辦法”“綱要”等均有涉及。出臺(tái)文件大多涉及數(shù)字包容具體措施，缺乏微觀(guān)層面上的細(xì)節(jié)性文件，導(dǎo)致數(shù)字包容實(shí)施工作難以系統(tǒng)地開(kāi)展。

（2）在政策工具方面，以供給型和環(huán)境型工具為主，需求型工具為輔，呈現(xiàn)出不均衡的現(xiàn)象。由于數(shù)字包容正處于起步階段，政府致力于打造易于發(fā)展的良好外部環(huán)境，通過(guò)完善基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)化服務(wù)，從而形成內(nèi)驅(qū)力。但是目前仍存在著數(shù)字弱勢(shì)群體對(duì)數(shù)字技術(shù)認(rèn)知不足和政企深度融合不足的問(wèn)題，從而導(dǎo)致數(shù)字包容外部拉動(dòng)力孱弱。

（3）在政策效力方面，8項(xiàng)政策均分在6分以上，整體效力表現(xiàn)較好，但是政策仍存在改善空間：政策激勵(lì)措施較為單薄，數(shù)字包容涉及政府、高校、企業(yè)、社區(qū)、家庭等多個(gè)主體，完善的政策激勵(lì)有利于加強(qiáng)客體合作；此外，政策內(nèi)容涵蓋范圍較窄，不利于數(shù)字弱勢(shì)群體全方位融入數(shù)字化社會(huì)。

5.2? 建議

（1）重視政策外部結(jié)構(gòu)特征，構(gòu)建多元聯(lián)動(dòng)機(jī)制。數(shù)字包容作為數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要議題，涵蓋內(nèi)容廣泛，涉及技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、民生等多個(gè)領(lǐng)域，實(shí)踐難度較大。需要繼續(xù)發(fā)揮國(guó)家工業(yè)和信息化部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的帶頭作用，明確數(shù)字包容的未來(lái)發(fā)展道路，統(tǒng)籌信息化與惠民化“并行”。鼓勵(lì)殘疾人協(xié)會(huì)、老齡協(xié)會(huì)、婦女聯(lián)合會(huì)主動(dòng)參與聯(lián)動(dòng)合作，形成數(shù)字弱勢(shì)群體聯(lián)盟，敦促落實(shí)數(shù)字包容客體的關(guān)鍵聚焦；同時(shí)關(guān)注現(xiàn)有分散部門(mén)，充分考慮數(shù)字包容涉及的方方面面，形成政策合力，擴(kuò)大數(shù)字包容政策輻射范圍。另外，政策宏觀(guān)規(guī)劃和前瞻性引導(dǎo)等功能對(duì)政策制定尤為重要，建議進(jìn)一步優(yōu)化政策類(lèi)型，豐富條例、方案等政策形式，形成有利于數(shù)字包容行業(yè)發(fā)展的具體措施。

（2）優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)，完善配置政策工具。合理組合各類(lèi)政策工具，改善現(xiàn)有不均衡現(xiàn)象，需求型政策工具的使用頻率低，建議放大需求型工具的拉動(dòng)作用以促進(jìn)數(shù)字包容市場(chǎng)的形成，以減輕政府壓力，避免“包容”措施流于形式。重視市場(chǎng)這支看不見(jiàn)的手，激勵(lì)市場(chǎng)積極參與到數(shù)字包容的發(fā)展中來(lái)，鼓勵(lì)數(shù)字友好型產(chǎn)品的研發(fā)，促進(jìn)產(chǎn)品、服務(wù)數(shù)字化改造的易用性，強(qiáng)化通訊、技術(shù)設(shè)備企業(yè)、高校等三方機(jī)構(gòu)的聯(lián)動(dòng)作用，深度解析數(shù)字包容概念，打造數(shù)字弱勢(shì)群體友好型市場(chǎng)。政府合理調(diào)控市場(chǎng)，落實(shí)數(shù)字包容產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化體系的建立，引導(dǎo)數(shù)字包容產(chǎn)業(yè)規(guī)范化發(fā)展。另外，供給型和環(huán)境型政策工具使用頻次較高，但是內(nèi)部仍存在不均衡布局。具體而言，在供給型政策工具上，建議政府加大供給數(shù)字包容政策稅收支持，明確分配方案，促進(jìn)人才政策落實(shí)。在環(huán)境型工具上，拓展數(shù)字包容宣傳渠道，打造全社會(huì)范圍內(nèi)數(shù)字包容的良好氛圍，重視個(gè)人隱私信息保護(hù)措施，舉辦國(guó)際合作數(shù)字包容交流活動(dòng)，搭建國(guó)際合作平臺(tái)，形成有利于數(shù)字包容發(fā)展的外部環(huán)境。

（3）增強(qiáng)效力凝聚，促進(jìn)政策效力提升。打出時(shí)效政策“組合拳”，豐富政策保障手段，不斷強(qiáng)化政策效力的凝聚作用。就政策時(shí)效而言，現(xiàn)階段數(shù)字包容政策以短期政策為主，未來(lái)需要在保證頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期政策與短期政策相結(jié)合，應(yīng)將長(zhǎng)期政策分階段、分步實(shí)施，彌補(bǔ)一些突發(fā)狀況，在長(zhǎng)期政策無(wú)法涉及的微觀(guān)層面，實(shí)現(xiàn)時(shí)效政策的多元化組合。在政策實(shí)施過(guò)程中，需要加大政府監(jiān)管職能，建成權(quán)責(zé)明晰、獎(jiǎng)懲分明的事前、事中、事后監(jiān)管體系，針對(duì)推進(jìn)數(shù)字包容過(guò)程中落實(shí)不到位、流于形式的部門(mén)及工作人員進(jìn)行處罰，如通報(bào)批評(píng)，終止獎(jiǎng)金、稱(chēng)號(hào)的下發(fā)等。政府為處理現(xiàn)有數(shù)字包容政策標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問(wèn)題，以進(jìn)一步制定詳細(xì)的實(shí)施、執(zhí)行辦法，，推動(dòng)法律法規(guī)落地。通過(guò)深化與企業(yè)合作，拓寬如老年人資費(fèi)折扣、農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)補(bǔ)貼等專(zhuān)項(xiàng)資金來(lái)源，通過(guò)引導(dǎo)社會(huì)資金資本化參與數(shù)字包容發(fā)展。圖書(shū)館、社區(qū)等公共組織，是數(shù)字弱勢(shì)群體花費(fèi)低“成本”參與數(shù)字活動(dòng)的重要主體之一，通過(guò)促進(jìn)公共組織機(jī)構(gòu)參與數(shù)字包容實(shí)踐，能夠使數(shù)字弱勢(shì)群體主動(dòng)學(xué)習(xí)數(shù)字技能，從而真正融入數(shù)字社會(huì)。

參考文獻(xiàn)/References：

新華社. 習(xí)近平繼續(xù)出席二十國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人第十七次峰會(huì)[EB/OL]. [2023-10-16]. http：//www.gov.cn/xinwen/ 2022-11/16/content_5727241.htm. （XINHUA NEWS AGENCY. President Xi continues to attend the 17th G20 Leaders Summit [EB/OL]. [2023-10-16]. http：//www.gov.cn/xinwen/2022-11/16/content_5727241.htm.）

閆慧， 張?chǎng)螤N， 殷憲斌. 數(shù)字包容研究進(jìn)展： 內(nèi)涵、影響因素與公共政策[J]. 圖書(shū)與情報(bào)， 2018（3）： 80-89. （YAN H， ZHANG X H， YIN X B. Research advances in digital inclusion： definitions， influencing factors a public policy[J]. Library & information， 2018（3）： 80-89）

SMITH C. An analysis of digital inclusion projects： three crucial factors and four key components[J]. Journal of information technology education： research， 2015， 14（1）： 179-188.

KEATIN C， AUDENHOV L V， CRAFFERT L. Social support for digital inclusion of women in South African townships[J]. Telematics informatics， 2022， 75： 101893.

JAMIL S. From digital divide to digital inclusion： challenges for wide-ranging digitalization in Pakistan[J]Telecommunications policy， 2021， 45（8）： 102206.

曾剛， 鄧勝利. 我國(guó)數(shù)字包容政策分析與對(duì)策研究——基于政策工具視角[J]. 信息資源管理學(xué)報(bào)， 2021， 11（5）： 73-83. （ZENG G， DENG S L. Chinas digital inclusion policy analysis and countermeasure research based on the perspective of policy tools[J]. Journal of information resources management， 2021， 11（5）： 73-83.）

金燕， 楊會(huì)娟， 畢崇武， 等. 面向老年人的我國(guó)數(shù)字包容政策量化分析研究[J]. 現(xiàn)代情報(bào)， 2023， 43（3）： 53-63. （JIN Y， YANG H J， BI C W， et al. Quantitative analysis of Chinas digital inclusion policies for the elderly[J]. Journal of modern information， 2023， 43（3）： 53-63.）

卜淼. 公共圖書(shū)館促進(jìn)數(shù)字包容的國(guó)際進(jìn)展與我國(guó)對(duì)策[J]. 圖書(shū)館理論與實(shí)踐， 2023（2）： 34-41. （BU M. International progress and Chinas countermeasures in public library promoting digital containment[J]. Library theory and practice， 2023（2）： 34-41.）

李江， 劉源浩， 黃萃， 等. 用文獻(xiàn)計(jì)量研究重塑政策文本數(shù)據(jù)分析——政策文獻(xiàn)計(jì)量的起源、遷移與方法創(chuàng)新[J]. 公共管理學(xué)報(bào)， 2015， 12（2）： 138-144， 159. （LI J， LIU Y H， HUANG C， et al. Remolding the policy text data through documents quantitative research： the formation， transformation and method innovation of policy documents quantitative research[J]. Journal of public management， 2015， 12（2）： 138-144， 159.）

晏子， 章曉懿. 政策價(jià)值理念與政策工具錯(cuò)配了嗎？——基于1978-2018年中國(guó)殘障人士就業(yè)政策文本的實(shí)證分析[J]. 人口與發(fā)展， 2020， 26（4）： 86-100. （YAN Z， ZHANG X Y. Is the policy value concept mismatched with the policy tool？——an empirical analysis based on the employment policy of disabled people in China during 1978-2018[J] Population and development， 2020， 26（4）： 86-100.）

郭俊華， 王陽(yáng). 鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)化調(diào)整研究[J]. 經(jīng)濟(jì)問(wèn)題， 2022（1）： 85-92. （GUO J H， WANG Y. Research on the optimization and adjustment of rural industrial policy under the background of rural revitalization[J]. On economic problems， 2022（1）： 85-92.）

趙筱媛， 蘇竣. 基于政策工具的公共科技政策分析框架研究[J]. 科學(xué)學(xué)研究， 2007（1）： 52-56. （ZHAO X Y， SU J. An analysis framework for public S&T policies： the perspective of policy tools[J]. Studies in science of science， 2007（1）： 52-56.）

ROTHWELL R， ZEVELD W. Reindustrialization and technology [M]. London： Longman Group Limited， 1985.

許昕然， 龔蛟騰. 政策工具視角下的鄉(xiāng)村文化振興政策文本量化研究[J]. 圖書(shū)館論壇， 2023， 43（4）： 69-78. （XU X R， GONG J T. A quantitative study of texts on rural cultural revitalization policy from the perspective of policy tools[J]. Library tribune， 2023， 43（4）： 69-78.）

胡揚(yáng)名， 劉鮮梅， 宮仁貴. 中國(guó)智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策量化研究——基于三維分析框架視角[J]. 北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）， 2023， 36（2）： 67-77. （HU Y M， LIU X M， GONG R G. Quantitative study of Chinas policies on smart elderly care industry： based on a Three-Dimensional analytical framework[J]. Journal of Beijing University of Aeronautics and Astronautics （Social sciences edition）， 2023， 36（2）： 67-77.）

劉國(guó)佳， 韓瑋， 陳安. 基于三維分析框架的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)政策量化研究——以新冠肺炎疫情為例[J]. 現(xiàn)代情報(bào)， 2021， 41（7）： 13-26， 48. （LIU G J， HAN W， CHEN A. Quantitative study of public health emergency response policies based on a Three-Dimensional analysis framework——taking the COVID-19 as an example[J]. Journal of modern information， 2021， 41（7）： 13-26， 48.）

ESTRADA M R， YAP S F， NAGARAJ S. Beyond the ceteris paribus assumption： modeling demand and supply assuming omnia mobilis[J]. Social science electronic publishing， 2010（2）： 185-194.

ESTRADA， M A R. Policy modeling： definition， classification and evaluation[J]. Journal of policy modeling， 2011， 33（4）： 523-536.

謝尊賢， 凌路通. 基于PMC指數(shù)模型的互助養(yǎng)老背景下農(nóng)村幸福院管理政策量化研究[J]. 經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊， 2022（36）： 68-70. （XIE Z X， LING L T. Quantitative research on management policies of rural happiness homes under the background of mutual aid and elderly care based on PMC model[J]. Economic research guide， 2022（36）： 68-70.）

翟運(yùn)開(kāi)， 郭柳妍， 趙棟祥， 等. 基于PMC指數(shù)模型的遠(yuǎn)程醫(yī)療政策評(píng)價(jià)[J]. 信息資源管理學(xué)報(bào)， 2022， 12（2）： 112-122， 137. （ZHAI Y K， GUO L Y， ZHAO D X， et al. Evaluation of telemedicine policies based on PMC index model[J]. Journal of information resources management， 2022， 12（2）： 112-122， 137.）

張永安， 郄海拓. 金融政策組合對(duì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新影響的量化評(píng)價(jià)——基于PMC指數(shù)模型[J]. 科技進(jìn)步與對(duì)策， 2017， 34（2）： 113-121. （ZHANG Y A， QIE H T. Quantitative evaluation of the impact of financial policy combination to enterprise technology innovation——based on the PMC-Index model[J]. Science & technology progress and policy， 2017， 34（2）： 113-121.）

宋大成， 焦鳳枝， 范升. 我國(guó)科學(xué)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享政策量化評(píng)價(jià)——基于PMC指數(shù)模型的分析[J]. 情報(bào)雜志， 2021， 40（8）： 119-126. （SONG D C， JIAO F Z， FAN S. Quantitative evaluation of Chinas open and sharing policies of scientific data： based on PMC Index model[J]. Journal of intelligence， 2021， 40（8）： 119-126.）

作者貢獻(xiàn)說(shuō)明/ Author contributions：

湯艾馨：提出研究思路，撰寫(xiě)與修改論文；

朱斯雅：收集、分析文獻(xiàn)資料，修改論文；

李玉海：修改論文及論文審核定稿。

Quantitative Evaluation of Digital Inclusion Policy Text Based on PMC Index Model

Tang Aixin? Zhu Siya? Li Yuhai

School of Information Management， Central China Normal University， WuHan 430079

Abstract： [Purpose/Significance] This study aims to explore the current status of digital inclusion policies， evaluates the digital inclusion policy quantitatively， and provides support and reference for the formulations and improvement of digital inclusion policy for vulnerable groups， and assist information vulnerable groups in integrating into digital life and enjoy digital dividends. [Method/Process] Based on scientific coding methods， the article constructed a three-dimensional quantitative evaluation framework of “policy structure-policy tools-policy effectiveness”， excavated 109 digital inclusion related policies issued by central and local governments， and sorted out the shortcomings of existing policies in order to achieve optimization of digital inclusion policies. [Result/Conclusion] Research has found that there are certain deficiencies in the breadth of participation of policy subjects and the allocation of policy tools， which limit the realization of policy effectiveness. It is necessary for government departments to mobilize the enthusiasm of participating subjects and allocate policy tools reasonably in order to promote the systematic development of digital inclusion policies for vulnerable groups， thereby assisting information vulnerable groups in better mastering digital technology.

Keywords： digital inclusion? ? digital divide? ? PMC index model? ? policy text

Author（s）： Tang Aixin， master candidate， E-mail： 1049765283@qq.com; Zhu Siya， master candidate; Li Yuhai， professor， doctoral supervisor.

Received： 2023-08-29? ? Published： 2024-02-28