健全人大專(zhuān)題詢問(wèn)規(guī)范化、制度化機(jī)制的對(duì)策研究

黃蘭松　張升忠

詢問(wèn)權(quán)是監(jiān)督法賦予各級(jí)人大常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)，是人大監(jiān)督的重要形式。專(zhuān)題詢問(wèn)的法理依據(jù)來(lái)源于詢問(wèn)權(quán)，與詢問(wèn)相比，專(zhuān)題詢問(wèn)的主題更加集中，監(jiān)督更有針對(duì)性。充分發(fā)揮專(zhuān)題詢問(wèn)的監(jiān)督作用，需要以銳意進(jìn)取的改革精神，在法律的框架內(nèi)勇于探索，不斷完善工作流程、創(chuàng)新詢問(wèn)方式、拓展詢問(wèn)范圍、優(yōu)化詢問(wèn)內(nèi)容、增強(qiáng)詢問(wèn)效果，推動(dòng)人大監(jiān)督工作與時(shí)俱進(jìn)。

當(dāng)前專(zhuān)題詢問(wèn)工作存在的主要問(wèn)題

目前，盡管各級(jí)人大常委會(huì)普遍開(kāi)展了專(zhuān)題詢問(wèn)，取得了明顯成效，但也要清醒地看到，專(zhuān)題詢問(wèn)無(wú)論是在內(nèi)容形式上、程序規(guī)則上，還是方式方法上、理論研究上都不夠系統(tǒng)完善，仍存在不愿問(wèn)、不敢問(wèn)、不善問(wèn)、不會(huì)問(wèn)等諸多不足與薄弱環(huán)節(jié)，還有很大的上升空間。

1.認(rèn)識(shí)程度不夠高，不愿“多問(wèn)”。由于監(jiān)督法等法律未對(duì)詢問(wèn)的內(nèi)涵作出具體界定，更沒(méi)納入專(zhuān)題詢問(wèn)，以致在實(shí)踐中產(chǎn)生一些誤解。一些地方人大沒(méi)有把詢問(wèn)作為推動(dòng)實(shí)際問(wèn)題的解決，發(fā)揮人大監(jiān)督實(shí)效的重要利器，對(duì)專(zhuān)題詢問(wèn)工作思想上不重視，行動(dòng)上不積極，認(rèn)為專(zhuān)題詢問(wèn)只是組成人員隨便問(wèn)問(wèn)，一問(wèn)一答，很難解決實(shí)際問(wèn)題，所以不愿“多問(wèn)”；有的認(rèn)為詢問(wèn)權(quán)同質(zhì)詢權(quán)等其他一些剛性監(jiān)督手段一樣，只能裝點(diǎn)人大監(jiān)督工作門(mén)面，難以真正發(fā)揮實(shí)效；有的抱著多一事不如少一事的心態(tài)，一年安排不了一次專(zhuān)題詢問(wèn)，有的甚至更少。

2.主體意識(shí)不夠強(qiáng)，不敢“深問(wèn)”。一些地方人大對(duì)專(zhuān)題詢問(wèn)不積極不主動(dòng)，存在畏難情緒，在行使詢問(wèn)權(quán)過(guò)程中只是簡(jiǎn)單歸納幾個(gè)問(wèn)題，象征性地詢問(wèn)一下，不敢充分行使詢問(wèn)權(quán)。一些人大常委會(huì)組成人員履職行權(quán)的意識(shí)不強(qiáng)，明知自己肩負(fù)著詢問(wèn)職責(zé)，卻沒(méi)有把人大之“問(wèn)”、坦率提問(wèn)、一問(wèn)到底當(dāng)成是代行民意、實(shí)施監(jiān)督的法律權(quán)力，擔(dān)心開(kāi)展專(zhuān)題詢問(wèn)是在“找茬”，會(huì)影響人大同“一府兩院”的關(guān)系；有的瞻前顧后、畏首畏尾，缺乏詢問(wèn)的勇氣和信心，即使“問(wèn)”了，也不敢提出尖銳的、實(shí)質(zhì)性的問(wèn)題。另外，有的“一府兩院”對(duì)人大行使詢問(wèn)權(quán)缺少理解，在思想上不情愿、行動(dòng)上不積極，有的甚至變相抵觸不配合，答非所問(wèn)，也加重了人大常委會(huì)組成人員不敢行使詢問(wèn)權(quán)的心理負(fù)擔(dān)。

3.工作機(jī)制不健全，不善“詢問(wèn)”。有的地方人大只是簡(jiǎn)單“復(fù)制”和“拷貝”全國(guó)人大常委會(huì)的做法，沒(méi)有結(jié)合本地實(shí)際進(jìn)行探索創(chuàng)新，沒(méi)有充分發(fā)揮詢問(wèn)權(quán)的作用。有的地方人大迫于形勢(shì)壓力開(kāi)展了專(zhuān)題詢問(wèn)，卻沒(méi)有在詢問(wèn)的策劃組織、提問(wèn)督辦、增強(qiáng)效果上下功夫，只是走走過(guò)場(chǎng)，擺擺樣子，追求場(chǎng)面熱鬧，讓社會(huì)和公眾了解一下人大監(jiān)督工作的“新花樣”，“光打雷、不下雨”。不少地方開(kāi)展專(zhuān)題詢問(wèn)還處于摸索階段，工作經(jīng)驗(yàn)不足，沒(méi)有制定專(zhuān)題詢問(wèn)辦法，問(wèn)什么、怎么問(wèn)、怎么答尚無(wú)章可循，操作程序不規(guī)范，收效不大。有的因?yàn)閷?zhuān)題詢問(wèn)相對(duì)于“質(zhì)詢”監(jiān)督力度小、操作靈活、容易實(shí)行，而在組織中過(guò)于隨意、靈活過(guò)度。有的專(zhuān)題詢問(wèn)針對(duì)性不強(qiáng)、互動(dòng)性不高、實(shí)效性不夠，出現(xiàn)彩排、預(yù)演、對(duì)口型、念臺(tái)詞等形式主義現(xiàn)象。

4.素質(zhì)結(jié)構(gòu)不匹配，不會(huì)“提問(wèn)”。一些地方人大對(duì)常委會(huì)組成人員的培訓(xùn)工作很重視，但在培訓(xùn)中對(duì)為什么要使用詢問(wèn)權(quán)、如何使用詢問(wèn)權(quán)卻往往一帶而過(guò)，講的不深不透，組成人員聽(tīng)了一知半解，概念不清、程序不明、不得要領(lǐng)。另外，人大常委會(huì)組成人員平時(shí)也很少能看到有關(guān)詢問(wèn)的學(xué)習(xí)材料，不少組成人員不會(huì)使用詢問(wèn)這一監(jiān)督手段。一些地方人大常委會(huì)組成人員在人員結(jié)構(gòu)、素質(zhì)上存在一些薄弱環(huán)節(jié)，有的把“人大常委會(huì)組成人員”當(dāng)作“榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)”，只滿足于享受政治待遇，不愿為人民行使國(guó)家權(quán)力，甘當(dāng)“啞巴代表”；有的組成人員詢問(wèn)抓不住重點(diǎn)和關(guān)鍵，提問(wèn)題不痛不癢，或隨聲附和，或很少發(fā)言，影響了專(zhuān)題詢問(wèn)的有效開(kāi)展。

深化人大專(zhuān)題詢問(wèn)工作的對(duì)策建議

如何行使好詢問(wèn)權(quán)，使專(zhuān)題詢問(wèn)成為增強(qiáng)人大監(jiān)督實(shí)效的杠桿，不僅需要政治膽識(shí)，而且需要政治智慧，不僅需要制定更具操作性的實(shí)施細(xì)則，科學(xué)“選題”，精心組織，而且需要勇敢“發(fā)聲”，大膽“發(fā)問(wèn)”，“問(wèn)”出真情，“督”出實(shí)效，真正做到常詢問(wèn)、有答復(fù)、有結(jié)果，不斷提升專(zhuān)題詢問(wèn)的規(guī)范化、制度化水平，不斷提高人大監(jiān)督的法定性、權(quán)威性。

1.提高認(rèn)識(shí)，突出“為啥問(wèn)”。

強(qiáng)化教育，著力解決“不愿問(wèn)、不敢問(wèn)”的問(wèn)題。組織人大常委會(huì)組成人員認(rèn)真學(xué)習(xí)相關(guān)法律法規(guī)，從法理和實(shí)踐的角度明確開(kāi)展專(zhuān)題詢問(wèn)的合法性和可行性，深化對(duì)專(zhuān)題詢問(wèn)性質(zhì)、目的和作用的認(rèn)識(shí)，充分認(rèn)識(shí)到詢問(wèn)權(quán)是法律賦予人大的一項(xiàng)重要監(jiān)督職權(quán)，開(kāi)展專(zhuān)題詢問(wèn)是法律的要求、人民的期盼、代表的呼聲，也是推動(dòng)“一府兩院”改進(jìn)工作的需要。推進(jìn)專(zhuān)題詢問(wèn)常態(tài)化，既可以深度了解政情社情，提高議政質(zhì)量，也可以對(duì)被詢問(wèn)者施加一定壓力，敦促有關(guān)方面加強(qiáng)和改進(jìn)工作，還有利于提升人大的主體地位和權(quán)威形象。

強(qiáng)化培訓(xùn)，著力解決“不會(huì)問(wèn)、不善問(wèn)”的問(wèn)題。專(zhuān)題詢問(wèn)作為一種法定監(jiān)督方式，具有議題更突出、組織性更強(qiáng)、集中性更高、公開(kāi)性更廣、實(shí)效性更強(qiáng)的特點(diǎn)，需要注重法定性和程序性，要通過(guò)模擬訓(xùn)練、專(zhuān)題講座等方式，幫助人大常委會(huì)組成人員掌握專(zhuān)題詢問(wèn)程序和方法，搞清楚“問(wèn)什么、怎么問(wèn)”等問(wèn)題，正確使用、善于運(yùn)用，確保專(zhuān)題詢問(wèn)取得應(yīng)有效果，使人大監(jiān)督工作更加深入、扎實(shí)、有效。

2.精心組織，突出“靈活問(wèn)”。

一是創(chuàng)新承辦主體。專(zhuān)題詢問(wèn)不僅可以在人大常委會(huì)會(huì)議上進(jìn)行，也可由人大常委會(huì)委托有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)組織進(jìn)行，更加靈活地監(jiān)督“一府兩院”工作。其根據(jù)是專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和人大常委會(huì)一樣都是通過(guò)本級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，依法設(shè)立的，是協(xié)助本級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)依法行使職權(quán)的法定機(jī)構(gòu)。人大常委會(huì)委托有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)對(duì)一些專(zhuān)業(yè)性比較強(qiáng)的議題進(jìn)行專(zhuān)題詢問(wèn)，既能對(duì)議題挖深問(wèn)透，促進(jìn)問(wèn)題解決，又可以縮小影響范圍，方便“一府兩院”做好應(yīng)詢組織工作。

二是優(yōu)化組織形式。專(zhuān)題詢問(wèn)不僅可以在人大常委會(huì)聯(lián)組會(huì)議上進(jìn)行，也可在分組會(huì)議上進(jìn)行，這樣不僅可以增加專(zhuān)題詢問(wèn)的數(shù)量，也可以讓更多的人大常委會(huì)組成人員從多個(gè)角度提出問(wèn)題，為全面了解情況，提高詢問(wèn)質(zhì)量打好基礎(chǔ)。

三是精選詢問(wèn)人員。為保障詢問(wèn)工作順利開(kāi)展，在詢問(wèn)人員的組合上，應(yīng)選擇基本情況熟、參與意識(shí)強(qiáng)、專(zhuān)業(yè)水平高的人大常委會(huì)組成人員，并對(duì)詢問(wèn)問(wèn)題進(jìn)行精心梳理，準(zhǔn)確把握詢問(wèn)切入點(diǎn)，細(xì)化詢問(wèn)問(wèn)題提綱，并形成周密的詢問(wèn)工作方案。

3.完善程序，突出“規(guī)范問(wèn)”。

一是細(xì)化詢問(wèn)流程。對(duì)詢問(wèn)議題的產(chǎn)生途徑、主要內(nèi)容，詢問(wèn)前的準(zhǔn)備步驟，詢問(wèn)中對(duì)詢問(wèn)人和答問(wèn)人的要求，詢問(wèn)后的意見(jiàn)督辦及信息公開(kāi)等都要作出詳細(xì)的規(guī)定，確保專(zhuān)題詢問(wèn)環(huán)環(huán)相扣，周密順暢。

二是深化問(wèn)前調(diào)研。精心制定詢問(wèn)調(diào)研方案，通過(guò)開(kāi)座談會(huì)、問(wèn)卷調(diào)查、明查暗訪、聽(tīng)取匯報(bào)、查閱資料、走訪群眾等方式，深入基層群眾，扎實(shí)開(kāi)展調(diào)查研究，了解掌握真實(shí)情況，發(fā)現(xiàn)不足問(wèn)題，形成有深度、有力度的專(zhuān)題調(diào)研報(bào)告，為專(zhuān)題詢問(wèn)的開(kāi)展提供詳實(shí)的材料，為會(huì)議詢問(wèn)作好準(zhǔn)備。

三是優(yōu)化溝通方式。確定專(zhuān)題詢問(wèn)計(jì)劃后，要及時(shí)將有關(guān)事項(xiàng)通知人大常委會(huì)組成人員和被詢問(wèn)機(jī)關(guān)，不僅可以有效避免走過(guò)場(chǎng)，更便于在具體操作中能結(jié)合工作實(shí)際，確定通知內(nèi)容的多與少，粗與細(xì)，確保專(zhuān)題詢問(wèn)真問(wèn)真答、不走過(guò)場(chǎng)。

四是發(fā)揮專(zhuān)家作用。建立專(zhuān)題詢問(wèn)專(zhuān)家?guī)?，?duì)一些專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、人大常委會(huì)組成人員沒(méi)有精力深入調(diào)研的議題，可組成專(zhuān)家組，在專(zhuān)題詢問(wèn)開(kāi)展前進(jìn)行專(zhuān)門(mén)調(diào)研，深入一線、深入群眾，掌握第一手材料，切實(shí)把情況摸透，問(wèn)題找準(zhǔn)。在召開(kāi)聯(lián)組或分組等專(zhuān)題詢問(wèn)會(huì)議時(shí)，邀請(qǐng)專(zhuān)家組的同志以第三方的身份列席會(huì)議，當(dāng)“一府兩院”匯報(bào)的有關(guān)情況不全、不實(shí)、不準(zhǔn)時(shí)，請(qǐng)專(zhuān)家組現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行補(bǔ)充或更正，真正把存在的問(wèn)題說(shuō)清楚、把問(wèn)題產(chǎn)生的原因理清楚，為徹底解決問(wèn)題奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

4.創(chuàng)新方式，突出“怎么問(wèn)”。

一是緊扣主題“問(wèn)”。專(zhuān)題詢問(wèn)采取一問(wèn)一答的方式進(jìn)行。提出詢問(wèn)應(yīng)征得主持人同意，在詢問(wèn)議題范圍內(nèi)詢問(wèn)。詢問(wèn)人提出的問(wèn)題應(yīng)緊扣議題，突出“精”“深”“專(zhuān)”，堅(jiān)持原則、重點(diǎn)突出，開(kāi)門(mén)見(jiàn)山、直奔主題，敢于碰硬、切中要害。對(duì)于重要問(wèn)題，不僅要求答問(wèn)人提出解決方案，而且要求明確具體時(shí)限，現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行表態(tài)。

二是一追到底“問(wèn)”。詢問(wèn)人如對(duì)回答情況不滿意，可以連續(xù)追問(wèn)。對(duì)于有的被詢問(wèn)人有意避開(kāi)主題，找客觀理由時(shí)，應(yīng)要求其直面問(wèn)題，提出具體解決辦法。同時(shí)，順藤摸瓜，直指問(wèn)題根源，刨根問(wèn)底。

三是擴(kuò)大范圍“問(wèn)”。其他人大常委會(huì)組成人員、列席會(huì)議的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)委員和人大代表要求提問(wèn)的，經(jīng)主持人同意，也可就同一問(wèn)題補(bǔ)充詢問(wèn)，但問(wèn)題已經(jīng)作出回答的，不應(yīng)再次詢問(wèn)。通過(guò)賦予人大代表的詢問(wèn)權(quán)，使專(zhuān)題詢問(wèn)人的范圍不僅僅局限于人大常委會(huì)組成人員，有效保障了人大代表的詢問(wèn)權(quán)利。

5.盯住效果，突出“跟蹤問(wèn)”。

一是抓好滿意度測(cè)評(píng)。專(zhuān)題詢問(wèn)結(jié)束時(shí)，對(duì)專(zhuān)題詢問(wèn)情況進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)，并形成制度化、常態(tài)化。主任會(huì)議認(rèn)為必要時(shí)，可以決定將專(zhuān)題詢問(wèn)意見(jiàn)研究處理情況報(bào)告提請(qǐng)人大常委會(huì)會(huì)議審議，就專(zhuān)題詢問(wèn)情況進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)或者作出決議、決定。

二是抓好跟蹤督辦。人大相關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或常委會(huì)相關(guān)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)專(zhuān)題詢問(wèn)意見(jiàn)研究處理和整改情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，對(duì)被詢問(wèn)機(jī)關(guān)在答復(fù)中提出的具體事項(xiàng)進(jìn)行督辦，直到有關(guān)事項(xiàng)得到解決。

三是抓好責(zé)任追究。被詢問(wèn)機(jī)關(guān)對(duì)專(zhuān)題詢問(wèn)意見(jiàn)落實(shí)不力、工作不到位的，人大常委會(huì)可依法啟動(dòng)質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查等監(jiān)督手段督促落實(shí)，真正促使相關(guān)問(wèn)題得到解決。如有必要，可以對(duì)專(zhuān)題詢問(wèn)的問(wèn)題辦理和落實(shí)情況進(jìn)行再次詢問(wèn)，切實(shí)把專(zhuān)題詢問(wèn)的問(wèn)題抓到底、抓出成效。

6.加大宣傳，突出“知曉問(wèn)”。

一是堅(jiān)持公開(kāi)透明。要及時(shí)將專(zhuān)題詢問(wèn)的工作計(jì)劃、報(bào)告或議案、審議意見(jiàn)、“一府兩院”研究處理審議意見(jiàn)情況的報(bào)告等向社會(huì)公布使廣大群眾能第一時(shí)間了解到專(zhuān)題詢問(wèn)的具體情況，把專(zhuān)題詢問(wèn)活動(dòng)置于公眾和社會(huì)監(jiān)督之下。

二是拓展深度廣度。要以專(zhuān)題詢問(wèn)為切入點(diǎn)，對(duì)相關(guān)報(bào)告議案的審議及審議之前的調(diào)研、座談、聽(tīng)取匯報(bào)等工作進(jìn)行連續(xù)報(bào)道；對(duì)熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題和典型事例進(jìn)行深度報(bào)道，努力營(yíng)造人民群眾關(guān)心關(guān)注的良好氛圍，使專(zhuān)題詢問(wèn)更富有影響力和推動(dòng)力。

三是把握輿論導(dǎo)向。對(duì)敏感問(wèn)題的報(bào)道要認(rèn)真把關(guān)，引導(dǎo)社會(huì)輿論對(duì)專(zhuān)題詢問(wèn)的方式、內(nèi)容、效果作出正確解讀、客觀評(píng)論，防止出現(xiàn)誤解、誤讀、誤評(píng)，充分反映人大認(rèn)真履行職責(zé)、積極促進(jìn)工作的新進(jìn)展新業(yè)績(jī)，努力營(yíng)造推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)、推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的輿論氛圍。

總之，要通過(guò)深化認(rèn)識(shí)、精心策劃、周密組織、精準(zhǔn)發(fā)問(wèn)、強(qiáng)化督辦等措施，使每次專(zhuān)題詢問(wèn)都能面對(duì)面、硬碰硬、實(shí)打?qū)崳粩嗵嵘舜蟊O(jiān)督的科學(xué)性、權(quán)威性、實(shí)效性，推動(dòng)人大監(jiān)督工作再上新臺(tái)階。