國內外大城市外圍生態空間建設案例探析

陳宇 趙筱旭 邵珊珊

隨著城市建設和社會經濟的高速發展，人口規模膨脹、大氣污染、水資源短缺、熱島效應等各類“城市病”層出不窮，環境問題已成為制約城市可持續發展的瓶頸。而城市外圍的生態空間往往是城市重要的生態屏障，承擔著保障城市生態安全、培育鄉村內生活力、推動城鄉統籌發展、綠色發展的重要作用。

一、英國倫敦環城綠帶——大都市地區環城綠帶最早的實踐

英國是世界上最早完成城市化的國家，也是環城綠帶建設的先行者。倫敦“環城綠帶”規劃是世界公認在大都市地區最早的實踐案例，受到廣泛關注與研究。

（一）建設歷程

早在1927年，大倫敦規劃委員會首席設計師溫恩提出，在倫敦周邊建立“綠色環帶”，保護不斷被侵蝕的綠地，為倫敦市民提供戶外游憩的開敞空間，這標志著倫敦的綠帶規劃進入探索階段。1935年，倫敦郡議會宣布“綠地貸款計劃”，允許地方政府購買私人土地或官地，避免土地所有者在公共土地上進行開發建設；同年，《限制帶狀發展法》頒布，為綠帶實施做出了充分準備。1938年，《綠帶法案》和《大倫敦綠帶規劃法案》通過，對綠地做出永久性保護，綠帶建設正式啟動。1944年，著名的《大倫敦規劃》以分散倫敦城區過密人口和產業為目的，在倫敦行政區周圍劃分了四個寬度為11米—16米的環形綠帶，明確劃定外圍限制區域的邊界。

倫敦綠帶規劃示意圖

1947年，倫敦綠帶進入國家開發的階段。《城鄉規劃法》提出了土地所有權國有化，綠帶面積逐漸增加，寬度也在不斷增長。1955年，住房部正式對綠帶進行了劃定，法定綠帶范圍至此產生，綠帶政策開始正式進入有法令基礎的城市實施階段。隨后，1988年的《綠帶規劃政策指引》再次明確規定綠帶的作用、邊界界定和開發控制要素、土地用途等內容。

（二）實施成效

倫敦環城綠帶的實施達到了遏制倫敦城市蔓延的目標。自1944年大倫敦規劃后，倫敦綠帶面積并未發生巨大變化，倫敦內城依然保持圓形的空間形態，城市蔓延基本得到控制。倫敦《綠帶法案》至今都在執行，綠帶政策在很大程度上已經達到預期目的。

（三）借鑒意義

英國在環城綠帶的建設中頒布了一系列的政策、法規，詳細明確了綠帶的邊界、作用、開發要素和土地權屬，為綠帶的實施與建設提供了法律依據。“綠帶政策”將綠帶規劃賦予法律的權威，“綠帶規劃政策指引”不斷地對綠帶政策進行調整和補充，通過法律的強制力保證在綠帶邊界確定之后不被地方政府或個人輕易地更改，保證了綠帶用地的永久性與完整性，是綠帶實施與管理的強力保障。

二、韓國首爾環城綠帶——城市發展破壞生態建設成果的教訓

韓國在20世紀 60 年代開始經歷了一段經濟迅速發展的時期，30 余年的時間里城市化率由28%提升到了89%，而韓國的環城綠帶正是在這個迅速城市化的時期產生并完善的。相對于倫敦環城綠帶，首爾的綠帶并沒有那么成功，在其建設期間以及建成后出現了一些不盡如人意的地方，具有借鑒和警示意義。

（一）建設歷程

首爾的環城綠帶建設始于1971 年，韓國政府修訂城市規劃法，發布了控制發展區域“城市綠帶法案”并予以實施。其主要目的是降低中心區人口和工業的聚集程度，避免中心城區無序蔓延，阻止中心城區和衛星城的連片發展。在該法案制定之后，韓國即開始實施環城綠帶的建設。在此后的 12年里，各大城市的環城綠帶建設初具規模，至20世紀80年代初，首爾綠帶規模居韓國首位，綠帶平均寬度10公里，總面積達1566.8平方公里，約占首爾都市區總面積的13.3% 。從首爾綠帶建設規模和速度來看，首爾的環城綠帶建設具有相當成效，但由于首爾與西側的仁川在1960 年代已基本連片發展，綠帶在西側出現斷裂，并不呈現完整的環狀。

1999年，韓國中央政府宣布對綠帶的邊界進行調整，即宣布上一輪的綠帶控制規劃與政策失效。由于當時韓國正處于高速城市化時期，城市擴張是一種剛性需求，需要為“進城農民”提供新的就業崗位與城市形態的生活條件，綠帶政策無法阻止這種城市擴張。到2006 年，首爾綠帶中被釋放的土地達到136 平方公里，約占綠帶總面積的9%。

（二）實施成效

從建設規模和建設速度上來看，1999年以前，首爾的環城綠帶建設規模可觀、卓有成效，且其綠帶政策也一直被嚴格地執行著。而1999年以后，迫于城市增長壓力，部分土地被釋放為可開發用地。

（三）借鑒意義

從首爾綠帶的發展歷程中不難看出，城市化發展進程是影響綠帶建設的關鍵要素，應結合城市發展需求合理預留發展空間，避免出現蠶食綠帶或跨越綠帶進行城市建設的現象。

三、上海環城綠帶——我國環城綠帶建設的先行者

上海是全國首次正式提出環城綠帶思想的城市。《大上海都市計劃初稿》提出，在市中心區以外（中山環路以外）設2公里—5公里寬的綠帶，既可作公園、運動場，也可作農業生產用地。20世紀80年代，上海經濟快速發展，城市化進程隨之加劇。為抑制整個城市無序擴張，同時加快當時較為薄弱的生態環境基礎建設，1993年6月，時任市長黃菊在市規劃工作會議上提出，要抓緊在外環線外側規劃建設一條寬度至少500米，環繞整個上海市區的大型綠化帶（即“環城綠帶”），從根本上改善上海生態環境。

（一）建設歷程

環城綠帶自1994年2月開始規劃，1995年12月正式啟動建設，先后經歷4次規劃，確定了環城綠帶規劃建設全長98公里、總面積6208公頃。環城綠帶布局為“長藤結瓜”式，綠帶蜿蜒環繞整個上海市區一圈，規劃環狀綠帶為“長藤”，布置10個大型主題公園，即為“瓜”。

上海市環城綠帶規劃示意圖

環城綠帶浦東段

環城綠帶金海濕地

整個環城綠帶從結構上分為三類，第一類是林帶，沿路外側100米寬的區域，建設以喬木為主的開放性林帶。第二類是綠帶，在林帶以外的400米區域，建設苗圃、花圃、休閑農業、紀念林地、陵園、休療養院、青少年野營基地、低密度花園別墅等以綠為主的項目。第三類是主題公園，主要布置市級及地區級的植物園、森林公園、友好城市公園、大型綠色娛樂園等大型主題公園以及世界賽車場、賽馬場、高爾夫球場、滑草場等體育設施。

環城綠帶的建設先后經歷了100米林帶工程、400米綠帶一期工程、生態專項建設工程三項工程階段。1995年—2002年，建設完成了100米林帶工程926公頃。2002年—2003年，為配合上海創建國家園林城市，完成400米綠帶一期工程建設1576公頃。2006年—2017年，由市政府和各區政府簽訂建設目標責任書，各區責任部門實施建設，推進生態專項工程建設1285公頃。

（二）實施成效

1995年至今，環城綠帶累計建設4038公頃，占中心城區公園綠地面積的18%，成為環抱上海的翡翠項鏈。以100米林帶和400米綠帶為主體的生態防護綠地有效地控制了城市蔓延，提升了區域生態質量；沿線大型生態休憩綠地為市民提供了絕佳的日常運動休閑、文化娛樂、親近自然的場所，在生態效益、經濟效益、社會效益等方面持續發揮顯著價值。

（三）借鑒意義

上海綠帶建設雖然起步較晚，但綠帶規劃和法規政策的制定較為完善，使得綠帶建設有章可循；上海市環城綠帶建立起了一套從總體規劃到詳細規劃的完整規劃體系，有力指導了環城綠帶各個環節建設。

四、上海郊野單元——城鄉協同、鄉村產業振興的探索者

上海自2012年開始以郊野公園、不同城鎮化階段的新市鎮為試點，以建制鎮（鄉）/街道的城市開發邊界外區域為規劃范圍，探索郊野單元規劃的編制與實施管理。郊野單元規劃是鎮（鄉）城市開發邊界外推進鎮（鄉）級“多規合一”空間規劃的實施性、策略性規劃，是指導鎮（鄉）域鄉村地區近期建設的城鄉規劃和土地利用規劃，是城市開發邊界外各類項目選址和土地供應的規劃依據。郊野單元一般以鎮域為規劃編制單元，主要任務是落實總體規劃要求，整合相關專業規劃，依托土地綜合整治平臺，聚集相關政策資源，推進農村地區現狀低效建設用地減量化，促進建設用地布局優化和利用效益提升、生態環境改善以及農村經濟發展。上海郊野單元規劃是統籌了集建區外鄉村郊野地區發展的綜合性規劃，強化了政府對城市開發邊界以外地區的空間管控能力。

（一）發展歷程

上海郊野單元規劃歷經了3次改版。1.0版規劃以土地整治為綜合平臺、以增減掛鉤為政策工具，研究集中建設區外圍農用地整治、建設用地整治和專項規劃整合思路和方法，提出全覆蓋、網格化單元管理思路。為保障規劃全覆蓋的有效推進和實施操作，考慮行政主體事權，確定郊野單元是在城市開發邊界外鄉村地區實施規劃和土地管理的基本地域單位，是鄉村地區統籌各專項規劃的基本網格。2.0版規劃落實“上海2035”的規劃要求，明確成果形式，在1.0版規劃建設用地用途管制的基礎上發展成全域空間用地管制，形成單元圖則的樣式，落實建設空間、農業空間和生態空間的管控要求，加強減量與新增空間、近期建設項目的落地性。3.0版規劃在延續前兩版規劃核心作用的基礎上，響應鄉村振興的要求，注重鄉村空間布局優化和農民居住環境改善，探索鄉村振興實施路徑；細化郊野單元規劃內容，將郊野單元規劃和村莊規劃合并編制，進一步認識鄉村產權制度，下放規劃審批程序，完善全域空間管理機制，分區分類實施用途管制。

（二）借鑒意義

上海郊野單元規劃始終堅持問題導向、需求導向和實施導向，明確了城市開發邊界外圍空間的管理邊界、管控要求、實施機制等方面內容，探索鄉村環境治理和鄉村產業振興的具體路徑，對鎮村區域的國土空間管控、人地權益保障和項目實施落地進行有意義的創新探索，為城區外圍生態空間協同發展提供思路。

五、啟示

（一）面對城市發展的需求與沖擊，外圍大型生態空間的建設迫在眉睫

國內外各大城市均在其外圍規劃建設以綠色空間為主、少量建設用地為輔的較為連續的大型生態管控空間。伴隨著時代進程，城市發展與市民需求持續變化，城市外圍大型生態空間的建設理念與功能從最初以控制城市無序蔓延為核心任務，到逐步成為為居民提供休閑游憩空間，帶動城市外圍鄉村地區多元、可持續發展的有效手段，在城市生態環境改善與社會和諧發展等方面發揮著越來越重要的作用。

崇明區首個郊野單元村莊規劃批復—三星鎮郊野單元（村莊）

（二）城市外圍大型生態空間建設是加大城市外圍區域管控力度，推動區域格局優化的有力手段

目前，我國正處于國土空間規劃全面實施，規劃兩線三區范圍逐步明晰的階段，城市開發邊界趨于穩定，各項管控要求亟待落實。應把握關鍵時期開展城市外圍大型生態空間的規劃與建設工作，確立有形的管控范圍，守護城市外圍寶貴的生態空間，推動城市格局的落實與完善。

（三）城市外圍大型生態空間建設是聚焦矛盾突出區域，尋求協同發展路徑的創新方式

在城鄉協同發展的背景之下，城市外圍區域以往的增量發展思路和對粗放發展路徑的依賴亟待扭轉。傳統的資源消耗型產業僅依靠財政單純“輸血”的方式，無法帶動區域可持續發展。通過城市外圍大型生態空間的建設，聚焦重點區域，尋求協同發展路徑的創新方式，為整合生態資源、儲備優質項目提供思路，形成可復制推廣的有益經驗。