遼寧省科技體制機制創新對策研究

*2023年度遼寧省科學技術廳科學事業公益研究基金（軟科學研究計劃）項目“遼寧科技體制機制創新對策研究”（2023JH4/10600018）。

【作者簡介】聶磊，女，遼寧鐵嶺人，博士，副教授，研究方向：技術創新、國企改革及創新創業；尹永強，男，遼寧大連人，碩士，講師，研究方向：知識產權、經濟法；趙強，男，遼寧沈陽人，博士，教授，研究方向：技術創新。

【引用本文】聶磊，尹永強，趙強.遼寧省科技體制機制創新對策研究［J］.企業科技與發展，2024（1）：1-5，14.

摘要：自黨的十八大明確提出實施創新驅動發展戰略后，遼寧省在黨中央的系統布局和指引下，積極深化科技體制機制改革，在科技成果轉化、人才培養、分配制度等方面相繼出臺了一系列政策法規，取得了豐碩的成果。文章針對遼寧省科技體制機制現存的主要問題提出解決對策，以期進一步推動遼寧省深化科技體制機制創新的進程，加速構建具有全國影響力的區域科技創新中心。

關鍵詞：科技創新；遼寧；科技體制機制

中圖分類號：F426.4" " " 文獻標識碼：A" " " 文章編號：1674-0688（2024）01-0001-06

0 引言

當前，經濟的發展和科技的發展休戚相關，從某種程度上來說，競爭的焦點已經從經濟領域擴展到科技領域，科技創新在國家競爭中的作用日益凸顯。在黨中央的系統布局和指引下，遼寧省積極推動科技體制機制改革走向深入，相繼出臺《中共遼寧省委遼寧省人民政府關于加快推進科技創新的若干意見》《遼寧省自主創新促進條例》《遼寧省“十四五”科技創新規劃》《遼寧省科技創新條例》等政策，從科技成果轉化、人才培養、科研經費管理、分配制度等方面積極推進科技體制機制改革，取得了很大的成效。例如，遼寧省將科技成果的“三權”（使用權、處置權和收益權）下放給科研單位，賦予科技領軍人才更大的科研自主權，優化創新生態，加大科技投入力度、加速成果轉化等。2023年上半年，遼寧省的技術合同成交總額達468億元，比2022年同期增加了49.8百分點，為打造在全國范圍有影響力的區域科技創新中心增益。然而，在科技體制機制改革的進程中，與發達省份相比，遼寧省存在一些不足之處尚待解決。目前，國內有關科技體制機制方面的研究主要有兩類：一是側重于我國總體層面的科技體制機制改革歷程。例如：曹聰等［1］提出了科技體制宏觀、中觀和微觀3個層面的內部結構以及外部環境因素分析框架，分析指出我國改革以來科技體制改革的5個階段中，在宏觀、中觀和微觀層面存在的問題，如管理協調問題等，據此提出解決對策；方磊等［2］介紹了新中國成立70年以來，我國科技創新取得的成就，指出在科技體制機制等方面存在的問題，并提出相應對策；蘇繼成等［3］根據我國科技體制機制改革中存在的薄弱環節和短板，如利益格局固化等，提出改革的總體思路和主要措施。二是側重于科技體制機制的某一個方面，如科研經費、科技成果轉化等。例如：朱浩［4］針對科技人才評價中存在的問題，指出應在評價原則、評價標準、評價機制以及評價機構等方面加強制度建設；付曄等［5］通過分析科研經費違法違規使用行為的影響因素，構建了包括制度因素、監管因素和個體因素在內的三維結構模型，實證指出科研人員的經費使用意識是科研經費使用行為最關鍵的影響因素，據此提出加強科研人員自我約束等對策建議；張成華等［6］基于我國科技成果的樣本數據，實證性地檢驗解析針對科技人員的產權激勵對科技成果轉化的驅動機理，發現了產權激勵的優勢和不足，提出產權激勵的改進策略，如重視產權激勵的作用等。現有研究鮮有針對具體省市尤其是遼寧省科技體制機制方面的系統研究，因此本文從遼寧省的具體省情出發，系統且全面地分析遼寧省科技體制機制創新中存在的問題，并提出契合遼寧省需要的科技體制機制創新對策。通過本文的研究，有助于遼寧省科技體制機制創新的提質增效，加速建設全國性區域科技創新中心的步伐。

1 遼寧省科技投入現狀及科技體制機制現存的主要問題

1.1 科技投入總體水平偏低且投入機制不完善

1.1.1 科技投入總體水平偏低

同發達省份廣東和江蘇相比，遼寧省的科技投入差距明顯。如表1所示，2013年，全國的研發經費投入總額為11 846.6億元，研發經費投入強度為2.08%；同年，遼寧省的研發經費投入總額為445.9億元，研發投入強度為1.65%，低于全國平均水平；同年，廣東省的研發經費投入總額為1 443.5億元，研發投入強度為2.32%，江蘇省的研發經費投入總額為1 487.4億元，研發投入強度為2.51%。2022年，全國的研發經費投入總額達30 782.9億元，研發投入強度為2.54%，研發經費超過千億元的省份增加到12個（2013年為4個）；同年，遼寧省的研發經費投入總額為620.9億元，研發投入強度為2.14%，仍低于全國平均水平，并且遼寧省的研發經費投入總排名由2013年的第八位下滑到2022年的第十六位。廣東省2022年的研發經費投入總額上升到4 411.9億元，研發投入強度增長至3.42%，高于全國0.88百分點；江蘇省的研發經費投入總額達3 835.4億元，研發投入強度增長至3.12%，高于全國0.58百分點。遼寧省的研發經費投入總量不足，同發達省份相比差距大。

1.1.2 科技投入機制不完善

遼寧省科技投入的機制不完善。例如，有些財政投入采取的是后發放補助的方式，這對于企業尤其是資金捉襟見肘的科技型中小企業來說，財政投入所能發揮的引資助推作用大大降低。此外，遼寧省在科研經費投入和使用的監督與管理上有所不足，在一定程度上存在重立項審核、輕過程監督的現象，一些項目的科技投入產出效果和效率不高，科研成果質量不高，科技投入沒有發揮應有的效應。

1.1.3 科技投入總體結構不合理

與發達省份相比，遼寧省各市縣的引導基金規模普遍偏小，往往停留于億元規模，對于高新技術研發而言，其能發揮的效力不足。近年來，遼寧省積極幫助科技型企業拓寬融資渠道，例如遼寧省科技廳同中國銀行等金融機構攜手，在全省設立了14家科技支行，推出“科技企業積分貸”等金融產品，但遼寧省的科技投入主要來自政府，科技金融體系尚不成熟、覆蓋面小，來自社會資本的投入（如風投、私募、天使投資以及科創基金）無論是規模上還是數量上，與發達省市（如北京市、上海市、廣東省、江蘇省等）相比差距較大，而知識產權質押、股貸債保聯動等新興融資、擔保方式尚未廣泛推廣。從某種程度上來說，科技投入結構不合理，極大地影響了遼寧省科技投入的總體規模。

1.2 “產學研”協同創新體系不完善且企業缺乏創新動力

1.2.1 “產學研”協同創新體系不夠成熟與完善

近年來，遼寧省的“產學研”建設水平雖然有了很大的提升，但是還不完善。首先，不同的“產學研”創新主體之間的合作與交流具有短期性和松散性等特征，缺乏長期的互惠互利合作機制，其原因在于“產學研”協同創新體系涉及眾多主體，不同類型的主體在自身定位、資源配置、人力資本以及技術實力、資歷背景乃至利益訴求等方面各不相同，彼此各自為政，并且某些“產學研”組織未能很好地發揮橋梁作用，使得企業同高校和科研院所之間從技術研發到技術應用的協同創新路徑不暢，影響了“產學研”合作的效率和效果。其次，遼寧省創新生態環境不完善。近年來，遼寧省雖然已經發布了一系列促進“產學研”協同創新的政策法規，但是知識產權保護、利益分配等方面的法律法規缺乏實施細則，對“產學研”的實踐指導不足。最后，科技成果轉化服務體系不完善。目前，遼寧省科技成果轉化很多是以政府部門或者“產學研”組織牽頭搭線促成交易的，存在信息不對稱的問題，完全市場化的科技成果轉化數量不多，并且科技服務體系不成熟，存在高校與科研院所的科研成果和企業需求信息不匹配、科研成果省內轉化率低等問題，其原因在于企業在科技成果轉化過程中資金匱乏，轉化渠道單一，部分參與科技成果轉化的平臺與機構的服務能力不強，尚未形成系統、完整的全鏈條服務體系，導致科技成果難以得到及時且有效的應用和推廣。

1.2.2 企業缺乏科技創新的動力

在“產學研”協同創新體系中，企業作為經濟活動的直接參與者，在市場需求動態、產業發展趨勢等方面比較有發言權，科技創新是企業培育競爭力和在市場中獲勝的關鍵所在，也是建立高質量“產學研”體系的重要支柱。然而同發達省市相比，遼寧省雖然企業眾多，但是缺少像“華為”“小米”這類科技創新實力強的企業。以“華為”為例，其近10年累計投入的研發費用超過9 773億元，僅2022年，“華為”的研發支出就達1 615億元，占其全年收入的25.1%。遼寧省不少企業的科技創新動力不足，缺乏科技創新的積極性和主動性。一方面，遼寧省國有企業較多，部分國有企業管理者的思想觀念保守，存在“等、靠、要”思想，缺乏競爭意識和憂患意識，并且企業使用的技術以引進為主，科技創新的動力不足，較少主動地開展研發活動。另一方面，與廣東、江蘇等國內發達省份相比，遼寧省的科技型企業普遍規模小、整體實力弱，并且抵御研發風險的能力不足，因此企業的生產經營目標往往聚焦于短期收益，缺乏長期規劃，影響了遼寧省“產學研”協同創新體系的高效運轉。

2 國外發達國家的經驗借鑒

2.1 美國的發展經驗

美國的科技實力強勁主要得益于其科技體制的深刻變革。美國實行多元分散型科技體制，其研究開發工作在4類機構中各自獨立開展，包括聯邦政府實驗室、私企、高校和其他非營利機構。其中，聯邦政府負責參與宏觀科技政策的制定和科技工作的管理。政府關注的重點在于如何協調科研工作中計劃管理和自由研究之間的關系。政府致力于制定一系列政策法規推動科技創新。例如：《威爾德勒法》的頒布推動了技術的產業化和商品化；《聯邦技術轉移法》的出臺使得私企和個人在政府資助的科研項目中享有所創造的科技成果的專利權。此外，多元分散型科技體制使得美國的科技體制的運行更加高效，科技創新實力逐漸增強。

2.2 德國的發展經驗

德國高度重視科技是其經濟騰飛的重要原因。德國的科研機構架設呈金字塔結構，從下至上包括研發機構、高校、馬克斯·普朗克協會、弗勞恩霍夫協會，各類組織分工明確，相輔相成。21 世紀以來，為提高全球競爭力，德國大力開展科技體制改革，不斷提升國家技術創新能力，例如讓最具創新性的思想和課題得到國家資助，深化科技與經濟間的協作，頒布多個高科技戰略，并制定一系列科技創新法規與政策，全面指導德國的科技創新發展，上述舉措使得德國在全球的競爭力得以大幅度提升。

2.3 日本的發展經驗

1995 年頒布的《科學技術基本法》，是日本推進科技振興的綱領性法律，該法明確了科技立國思想，并指出應加強國內自主創新能力建設，推動科研體制改革創新；提出制定周期為 5 年的綱領性《科學技術基本計劃》；強調基礎研究和應用研究以及開發研究的協調統一；加強“官產學”三方合作等。日本政府在“官產學”合作中發揮著重要作用，相繼出臺《加強產學研合作研究方針》等一系列加強“官產學”一體化的政策。與此同時，明確企業在科技創新中的主體地位，出臺了《產業競爭力強化法》等諸多政策支持企業技術引進和科研投入。2021 年，日本發布“科學技術綜合創新戰略 2021”和《科學技術白皮書》，明確了“官產學”研協同推進重點技術領域創新等政策要點，并強調在超級計算機等領域加大科技基礎研究與人才開發力度等，多舉措激發社會創新創造活力。

3 遼寧省科技體制機制創新的具體對策

3.1 加大科技投入力度并加速健全多元化投入機制

科技是第一生產力，是遼寧省實現全面振興、打造區域性科技強省的重要戰略支撐。為此，遼寧省必須進一步加快科技投入的步伐，爭取研發經費投入強度早日達到全國平均水平，年研發投入總量早日突破千億元大關。

3.1.1 加大科技投入力度，優化科技經費撥付機制

遼寧省應加大科技投入力度，力爭每年的科技投入增幅能夠高于或者等同于同期遼寧省經常性收入的增幅。省政府應該統籌協調和安排財政廳、科技廳以及地方財政局和科技局等部門，制訂科學、合理的研發經費投入總體方案，尤其是對關乎遼寧省戰略發展重點領域的基礎研究和應用研究予以重點傾斜。科技經費的投入可以采取彈性投入的方式，各經費撥付的主管部門應根據科研項目的類型和特點、重要程度、研究進展、資金需求情況，靈活制訂經費撥付計劃，對項目分階段、分步驟地投放資金，采用先期投入和中期投入以及后期支持相結合的方式，提速經費撥付的進程，提高資金到賬的效率，以此緩解企業等項目實施單位研發經費不足、“等米下鍋”的窘境。

3.1.2 加強對科研項目的全程監督與管理

遼寧省可以組建一個省級的橫跨多個部門的科技項目監督管理領導小組，基于協調聯動機制，負責監督與管理省財政廳、科技廳以及各級地方財政和科技等職能部門的科技經費投入以及使用情況，該領導小組應秉持盡職免責、風險適度容忍原則，對基礎研究領域和應用研究領域進行分類監管。通過監管與考評，對于因科技投入帶來良好收益的企業、高校和科研院所給予一定比例的研發專項財政獎勵或相關政策支持。例如，對遼寧省重點領域的重大科技攻關項目或者高科技產品優先納入各級政府的采購目錄，在省內大力推廣。同時，將監督結果作為負責資金投放的上述各級相關職能部門領導干部考核獎懲的一個重要依據，并嚴格落實領導干部的獎懲和責任追究制度，常抓不懈。通過上述舉措，強化遼寧省對科技投入的規范化管理與監督，提高科技投入的使用效率和效果，將各類研發經費對遼寧省科技創新的支持效力發揮到極致。

3.1.3 健全多元化科技投入機制

遼寧省應該進一步擴大各級政府引導基金的規模，力爭年均增長率以雙位數增長，充分發揮政府引導基金的示范作用，加大對戰略性和基礎性研究的支持力度，積極開辟科研經費渠道，健全多元化科技投入機制，推動科技投入持續穩步增長。例如：鼓勵社會資本以公益捐贈的形式成立私人基金會支持科技創新；健全重點領域高新技術企業生命周期全覆蓋的金融服務體系，政府可以采取階段性減稅或者風險補償等方式，鼓勵天使投資，吸納風險投資、私募基金等，積極引入投貸聯動、研發貸、專利貸等；鼓勵引導企業采用直接融資的方式增加對科技創新的投入，如發行公司債等。以此加強社會資本對遼寧省科技創新的支撐。

3.2 加速健全以企業為主導的“產學研”協同創新體系

3.2.1 健全“產學研”協同創新體系

政府應轉變職能，加強對“產學研”協同創新體系建設的引導。要充分發揮政府的組織協調作用，打破“產學研”組織中各自為政的藩籬，破除遼寧省內地域和行政的壁壘，將各類企業、高校和科研院所有機地結合起來，促進科技創新的供求信息高效互聯、資源優化配置，積極探索更為廣泛的合作方式。例如，從過去單一的幫助高校和科研院所將科研成果對接到企業需求方，轉變為高校和科研院所根據企業的需求開展訂單式合作模式。遼寧省應積極打通“產學研”的上游和下游通道，建立科技創新合作協調聯動機制，著力推動以省內各重點領域的龍頭企業或骨干企業如沈陽鼓風機集團股份有限公司、鞍鋼集團有限公司、沈陽芯源微電子設備股份有限公司等為主導，相關產業的中小微企業為配套，聯合省內高校如大連理工大學、東北大學、大連海事大學、沈陽農業大學等和科研院所如中國科學院金屬研究所、中國科學院沈陽應用生態研究所等所組建“產學研”聯盟，從過去單一項目式短期、松散式合作，轉向長期戰略合作。政府有關部門應根據“產學研”體系中不同類型主體的特點賦予其相應的科技創新使命，促進形成高校和科研院所充分發揮智力支撐的作用，龍頭企業和骨干企業發揮科技創新的帶頭作用，上下游的中小微企業在特定領域精耕細作、各盡其能的科技創新格局。

3.2.2 增強企業科技創新的主體地位

遼寧省應采取多種手段，提高企業進行科技創新的積極性和主動性，進一步強化其創新主體地位。一是進一步推進國有企業深化改革，加大混合所有制改革力度，推動國有企業成為市場經營的主體，直面市場競爭，提升危機意識和競爭意識，并將國有企業每年在科技創新方面的投入，在研發方面取得的科研成果，在“產學研”聯盟中發揮的作用和取得的成效等，作為國有企業負責人績效考核的重要指標，以此促進國有企業決策層提高對科技創新的重視程度。二是政府有關部門采用各種稅收減免和獎勵支持的手段，激發企業科技創新的熱情。例如：提高對企業研發費用加計扣除的比重；對于在重點領域開展科研項目的企業應納所得稅予以優惠；仿效江蘇省等地的做法，舉辦遼寧省創新項目路演大賽，廣招天下英才，對于獲獎的重大前沿科技項目落戶遼寧新創企業的，給予大力支持，例如撥放100萬～500萬元的啟動資金、免費提供辦公場地、免征2～3年所得稅等；對于在省重點支持領域開展科技創新的中小微企業，予以科技創新專項經費支持；對于企業在研發過程中取得的重大突破和突出貢獻，在省內樹立典型大力宣傳和給予更多的政策支持，一企一策，并結合貢獻度和發展潛力給予企業一定比例的研發資金專項獎勵，專款專用，提高企業科技創新的動力。三是提升科技金融服務體系為企業科技創新護航的能力。例如：大力推廣科技責任險、知識產權責任險、科技工程險等險種，為企業的科研工作提供保障，打消其研發顧慮，輕裝上陣；通過提高行業技術標準、制定綠色環保措施實施細則等手段，提高相關領域的企業準入門檻，從而倒逼企業提高對科技創新的重視程度。通過上述措施，提高企業科技創新的積極性和主動性，逐步增強其在“產學研”協同創新體系中的創新主體地位，加速遼寧省科技創新步伐。

3.2.3 進一步改善支持科技成果轉化的生態環境

科技成果轉化能否高效暢通地實施，是實現“產學研”深度融合的焦點所在。遼寧省政府應該明確政策激勵導向，加速改善科技成果轉化的生態環境。

（1）制定知識產權歸屬細則。進一步落實知識產權歸屬細則，例如可以探索提出由政府資助研究產生的科技成果，科技成果由研發單位以及發明人享有，但政府保留“干預權”，即依照相關規定，對于在一定期限內具有重大科技意義和社會意義的發明創造沒有被發明單位實際應用或轉化的，或者該發明關乎國防安全等重大社會問題的，政府有強制權要求發明單位將專利所有權有償轉讓給政府或第三方單位持有并予以實施，以此確保重大專利的授權、應用以及保護和管理工作的有序進行，保證科技成果得以有效利用。

（2）制定合理的利益分配制度。遼寧省政府應進一步放權，鼓勵高校和科研院所對科技成果轉移轉化做出突出貢獻的骨干，在其職務或職稱晉升時給予特殊政策，并進一步提升物質獎勵力度。例如，制定細則，將不低于80%的轉化收益用于獎勵那些對科技成果轉化做出突出貢獻的高校科研院所的研發團隊或者個人，最大限度地激發科研人員以及科研單位負責人瞄準企業需求和緊跟行業動態開展“產學研”合作的熱情。此外，完善“產學研用”合作機制，探索將高校和科研院所的科技成果折成股份進行投資，參與企業的成果轉化乃至產業化行動，以此提高高校和科研院所對科研成果向企業轉化后續成效的關注度，促進“產學研用”的深度交融。

（3）強化“產學研用”科技成果轉化服務體系的融合。一是打破信息不對稱和地域分割，加速建立與完善遼寧省科技成果轉化平臺，確保省內“產學研用”相關信息的整合，即對成員單位、科技成果供需、知識產權、科技評估、融資、成果轉移轉化以及科技中介機構和遼寧省各級政府的支持政策等信息進行及時且全面的采集、發布、更新和維護，確保遼寧省“產學研用”信息的共建、共享和共用。二是提高科技成果轉化的服務效率，豐富服務內容。例如：進一步簡化“產學研”合作中的科技成果轉化程序，加速科技成果的審查備案流程，縮短從科技成果到產業化的進程；鼓勵金融服務機構提供知識產權抵押、訂單貸等融資服務項目，緩解科研成果轉化融資難的困境；推出科技融資擔保服務等，降低科技成果轉化風險。三是進一步拓寬科技成果轉化渠道，打造專業化的服務隊伍。除了舉辦遼寧省乃至“三省一區”的“產學研”對接大會、科技成果展示會和科技成果路演大賽，遼寧省還可以采取“走出去”和“請進來”的策略，運用靈活多樣的政策，如財政補貼和貼息、稅收優惠等吸引和爭取多元化的社會資本，包括省內外的民間資本甚至個人都能參與遼寧省的科技成果轉化建設，圍繞科技成果評估、孵化、產權交易等活動，打造多元化、跨區域的高水平科技成果轉化服務隊伍，促進科技創新的落地生根。與此同時，進一步加強對科技成果轉化服務體系中各主體單位的資質評估和績效審核。其中，對于有突出貢獻的服務機構給予重點嘉獎，對于表現不佳的服務機構予以勒令整改，規范其科技成果轉化服務。此外，加強對科技成果轉移轉化從業人員的專業培訓，全面提升遼寧省科技成果轉化服務體系的整體水平，促進遼寧省“產學研用”科技成果轉化服務體系的深度融合。

4 結語

近年來，在各級政府的大力支持下，遼寧省的科技體制機制改革取得了豐碩的成果，但也存在一些深層次問題。遼寧省的科技體制機制的創新能否持續深入推進，關乎遼寧省能否實現全面振興。本文針對遼寧省科技體制機制改革的主要問題，包括科技投入水平偏低、科技投入機制不完善、缺乏完善的經費監管機制、科技投入總體結構不合理、“產學研”協調創新體系不完善、企業的創新主體意識不強和科技創新動力不足等，提出相應的對策，包括加大科技投入的力度、推動科技投入機制多元化進程、進一步優化經費撥付機制并加強對科研項目投入的全流程監督與管理。此外，要加快完善“產學研”協同創新體系，強化企業的創新主體地位，打造更適宜的科技生態環境，推動成果轉化，促進“產學研用”的深度融合。期望本文的研究能夠進一步加速遼寧省的科技體制機制創新步伐，增強各項科技要素的協調聯動，為全面振興遼寧助力。

5 參考文獻

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