技術(shù)性貿(mào)易措施領域良好規(guī)制實踐研究進展與關鍵問題

唐妍琪 王淼 王若雅

關鍵詞：良好規(guī)制實踐，技術(shù)性貿(mào)易措施，規(guī)制合作

0引言

作為新興的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，良好規(guī)制實踐（goodregulatorypractices，GRP）被部分發(fā)達經(jīng)濟體采用以改進國家內(nèi)部規(guī)制，旨在提高規(guī)制在國家內(nèi)部的一致性，增強規(guī)制透明度和有效性。近年來，隨著以國家內(nèi)部規(guī)制為重要內(nèi)容的邊境后措施逐漸取代關稅、配額等邊境措施形成新的貿(mào)易壁壘，關于規(guī)制在國家間協(xié)調(diào)的需求明顯上升。近年開展的重大經(jīng)貿(mào)談判中，國際規(guī)制合作（internationalregulatoryco-operation，IRC）逐漸成為重點課題，良好規(guī)制實踐日趨受到關注并被更大范圍應用[1]。其中，世貿(mào)組織（WTO）、亞太經(jīng)合組織（APEC）、《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（CPTPP）等重要經(jīng)貿(mào)談判納入了良好規(guī)制實踐相關要求，體現(xiàn)出其正在成為全球經(jīng)貿(mào)治理的重要規(guī)范。

隨著國家間貿(mào)易壁壘偏向“邊境后措施”，各國通過采用國家內(nèi)部規(guī)制等非關稅措施實現(xiàn)貿(mào)易保護。東京回合談判促成了對技術(shù)貿(mào)易壁壘措施的制約。WTO在非關稅措施層面頒布了一系列文件，各國在推行國內(nèi)政策目標有一定的規(guī)制自主性，同時也受到相關規(guī)范制約，相關制約體現(xiàn)在《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》和《實施衛(wèi)生和植物衛(wèi)生措施協(xié)定》等文件關于其成員在制定、采用和實施技術(shù)法規(guī)、合格評定程序、標準以及衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施義務方面的規(guī)定。文件中對透明度、非歧視性和必要性的說明規(guī)定了成員在實施國內(nèi)規(guī)制措施時不能導致不合理的歧視，為達到消除或減少不必要的規(guī)制障礙的目的，有助于推動規(guī)制的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一[2]。APEC標準和合格評定分委員會主要的工作目標包括減少技術(shù)性貿(mào)易壁壘，通過標準和一致性提高市場準入以及在制定、采用和應用標準、技術(shù)法規(guī)和合格評定程序方面使用良好規(guī)制實踐。可以看出，技術(shù)性貿(mào)易措施是實施良好規(guī)制實踐的關鍵領域。本文擬聚焦“技術(shù)性貿(mào)易措施領域良好規(guī)制實踐”議題，梳理技貿(mào)領域良好規(guī)制實踐相關文獻并分析總結(jié)該領域的研究熱點和關鍵問題。

1概念界定

1.1良好規(guī)制實踐相關理論

作為一種貿(mào)易保護方式，邊境后措施對市場準入施加影響。因此，將市場準入與規(guī)制合作關聯(lián)起來，或是實現(xiàn)貿(mào)易自由化的一條有效路徑[3]。而國內(nèi)規(guī)制一般適用于非貿(mào)易保護主義、合法的意圖，比如：消費者權(quán)益保護、安全和健康等。《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》和《實施衛(wèi)生和植物衛(wèi)生措施協(xié)定》都先強調(diào)成員國內(nèi)的規(guī)制自主權(quán)。只有在國內(nèi)規(guī)制以貿(mào)易保護為目的時，會受到協(xié)定的制約。比如：《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》表現(xiàn)為規(guī)制措施歪曲了貿(mào)易的效益，《實施衛(wèi)生和植物衛(wèi)生措施協(xié)定》表現(xiàn)為規(guī)制措施沒有遵循科學性的原則，尤其是對進口產(chǎn)品體現(xiàn)出歧視特征時，規(guī)制措施會受到制約以至于禁止。各個國家在進行貿(mào)易的時候都旨在達成各自的政策目標，因而需要采取相應的規(guī)制措施，例如：在市場準入上禁止對環(huán)境或?qū)θ祟惏踩徒】涤形：Φ漠a(chǎn)品進入本國等。國家內(nèi)部采取的規(guī)制措施往往關乎到主權(quán)國家政治和社會的重要問題，如：關于生態(tài)環(huán)境、人民安全與健康、國民收入再分配等重要領域里的關鍵問題[4]。對于國內(nèi)規(guī)制采取國際范疇的制約通常會導致主權(quán)國家和貿(mào)易自由化之間產(chǎn)生沖突[5]。因此，相對于在關乎主權(quán)國家政治和社會的重要問題上統(tǒng)一意見，WTO成員國對降低關稅壁壘、放松對進口數(shù)量限制等約束的接受程度更高[6]。

隨著全球價值鏈發(fā)展，主要經(jīng)濟體逐步加強對于國內(nèi)規(guī)制的國際協(xié)同[7]，規(guī)制一致性成為重要發(fā)展趨向。部分發(fā)達國家經(jīng)濟體和自貿(mào)協(xié)定中納入了源自OECD內(nèi)部的“良好規(guī)制實踐”整體框架，以提升國家在政策方案制定、執(zhí)行以及審議等程序中的一致性、有效性與透明度，實現(xiàn)貿(mào)易自由化的同時提高規(guī)制質(zhì)量[8]。在“良好規(guī)制實踐”機制制定方面，LazoandSauvé總結(jié)出需要從“自下而上”（abottom-upprocess）和“自上而下”（atop-downprocess）兩個維度進行“良好規(guī)制實踐”國際治理。其中，“自下而上”指的是制定對國內(nèi)規(guī)制的國際準則，主要由規(guī)則制定的內(nèi)部協(xié)調(diào)、公眾咨詢、規(guī)制影響評估（regulatoryimpactanalysis，RIA）構(gòu)成;此外，還需要“自上而下”進行對國內(nèi)規(guī)制的國際合作，例如：開展規(guī)制合作項目、設立規(guī)制職能部門、保障規(guī)制實施等[9]。基于此，構(gòu)建國內(nèi)國際雙層互相促進的治理機制框架[10]。

1.2良好規(guī)制實踐、規(guī)制一致性與規(guī)制合作的辨析

規(guī)制一致性的概念最先在美國行政法中提出，世貿(mào)組織（WTO）、亞太經(jīng)合組織（APEC）進一步引申，而后出現(xiàn)在區(qū)域和國際經(jīng)濟論壇中[11]。起初，規(guī)制一致性的目標是控制行政自由裁量權(quán)，近年來則側(cè)重通過良好規(guī)制實踐確保國內(nèi)規(guī)制程序的正當性、問責制以及法治。徐泉和耿旭洋認為，規(guī)制一致性的主要目標是降低國內(nèi)規(guī)制分化對國際貿(mào)易產(chǎn)生的不利影響，而其關鍵正是良好規(guī)制實踐[12]。良好規(guī)制實踐的關鍵判別工具是規(guī)制影響評估，能夠有效幫助監(jiān)管機構(gòu)評估判斷其擬定規(guī)制的必要性和其可能產(chǎn)生的影響，分析該規(guī)制是否能達到計劃目標。此外，規(guī)制一致性的重要因素還包括透明度、機構(gòu)內(nèi)部協(xié)調(diào)和審查制度。規(guī)制一致性同時也可以促進相應的規(guī)制措施的改善，有利于減少繁瑣或重復的國內(nèi)規(guī)制對全球經(jīng)貿(mào)造成的消極影響[13]。

相對于規(guī)制一致性更多關注國內(nèi)的規(guī)制措施，規(guī)制合作通常被理解為國家規(guī)制機構(gòu)之間深化交流合作的過程，合作內(nèi)容領域?qū)挿海热纾焊嬷渌麌覕M定的規(guī)制措施并進行協(xié)商、推動建立國際標準和互認制度等，目的是管控規(guī)制分歧以及提升規(guī)制的互操作性[14]。在WTO框架下，《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》和《實施衛(wèi)生和植物衛(wèi)生措施協(xié)定》在技術(shù)法規(guī)、標準、合格評定程序以及標簽標志制度等技術(shù)要求方面開展國際協(xié)調(diào)，并制定了一系列的規(guī)則措施[15]。除此之外，TBT委員會也頻繁舉辦良好規(guī)制實踐為主題的專題研討會[16]。雖然良好規(guī)制實踐、規(guī)制一致性和規(guī)制合作在概念上存在差異，但他們在現(xiàn)實中聯(lián)系緊密。規(guī)制一致性通常以特定國家范圍內(nèi)的良好規(guī)制實踐為依據(jù)，是這些國家間展開高效規(guī)制合作的基礎，規(guī)制的整個制定、完善和實施的周期內(nèi)往往都需要良好規(guī)制實踐來增強規(guī)制透明度和有效性[17]。

2研究領域

2.1多邊平臺上的規(guī)制問題

作為全球最重要的多邊貿(mào)易機制，WTO是開展規(guī)制合作重要的多邊平臺，針對各項準則、規(guī)定、制度建立起規(guī)制合作機制。良好規(guī)制實踐的概念在WTO早已提出，2006年TBT委員會提議對良好規(guī)制實踐相關內(nèi)容展開研討交流，從而加深良好規(guī)制實踐對促進《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》里措施實施的認識[18]。在WTO看來，技術(shù)性貿(mào)易壁壘是因正當理由出臺的技術(shù)法規(guī)、標準和合格評定程序等措施，但實踐中常常出現(xiàn)“防衛(wèi)過當”的情形，安佰生[19]認為因經(jīng)濟體內(nèi)部為規(guī)避因產(chǎn)品缺陷導致的侵權(quán)、應對產(chǎn)品責任問題的公共管理需求而給予行政部門的立法授權(quán)從而產(chǎn)生的經(jīng)濟體內(nèi)部規(guī)制，進一步影響到國際貿(mào)易，成為進出口中技術(shù)貿(mào)易壁壘。因此，正如《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》專門強調(diào)“各經(jīng)濟體有權(quán)為實現(xiàn)公共管理目標而采取限制貿(mào)易的措施，但這些限制措施僅為實現(xiàn)其公共目標所必需，不得對貿(mào)易造成不必要的障礙”。

烏拉圭回合中達成了技貿(mào)措施領域的多邊協(xié)定，各經(jīng)濟體更加關注國際規(guī)制政策協(xié)調(diào)以減少由于異質(zhì)性導致的不必要成本。WTO對一些歧視性壁壘的規(guī)范有一定效果，但是無法消除國際貿(mào)易效率低下、模糊、多余的規(guī)制導致貿(mào)易監(jiān)管負擔加重的問題。AlanO.sykes[20]指出在進行規(guī)范時，相關法律體系的建立應優(yōu)先于單純的協(xié)調(diào)本身。因為單純協(xié)調(diào)往往缺乏民主和透明，而不能達到“協(xié)調(diào)”真正的目的。一些雙邊和區(qū)域的優(yōu)惠協(xié)定的做法超越了WTO，試圖規(guī)避合規(guī)成本的不良影響。其起源于20世紀70、80年代，發(fā)生在個別經(jīng)濟體放松監(jiān)管的嘗試，這些舉措演變成了規(guī)制改革并演變?yōu)榱己靡?guī)制實踐的這一更廣泛的議程，提高規(guī)制質(zhì)量、透明度和效率。

2.2區(qū)域平臺上的規(guī)制動向

在多哈回合談判陷入困境、WTO談判進展緩慢的形勢下，近年來對WTO的關注有減少的趨勢，而將減少重復的非關稅措施、避免不必要的繁瑣程序等期望轉(zhuǎn)向區(qū)域平臺的自由貿(mào)易協(xié)定[21]。一些區(qū)域性組織、協(xié)定如：APEC在監(jiān)管效率、透明度等方面提出要求，后又延伸到規(guī)制趨同，最后形成了TPP協(xié)定中開創(chuàng)性引入的“規(guī)制一致性”條款以實現(xiàn)良好規(guī)制實踐，首次將規(guī)制改革議程引入貿(mào)易協(xié)定談判[22]。TPP拓寬并細化了WTO的《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》中技術(shù)性貿(mào)易壁壘的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)，在國際標準的界定、透明度、規(guī)制一致性和針對具體產(chǎn)品的規(guī)定上都進行了“升級”，而其中“規(guī)制一致性”作為良好規(guī)制實踐的“載體”，其框架被沿用至CPTPP協(xié)定中，以良好規(guī)制實踐為引導，CPTPP采用軟性條款，排除硬性的爭端解決機制，肯定締約方規(guī)制主權(quán)并尊重締約方法律法規(guī)，以構(gòu)建新的規(guī)制合作機制[23]。

相比而言，USMCA（美墨加協(xié)定）的良好規(guī)制實踐又拓展和細化了“規(guī)制一致性”，對政策制定過程的透明度提出更高要求，制定了一系列執(zhí)行層面的具體標準[24]。此前，NAFTA（北美自由貿(mào)易協(xié)議）就已對規(guī)制實踐進行過相關規(guī)定，如：在第18章有一個簡短涉及法律的出版、通知和管理的相關規(guī)定。USMCA關于“良好規(guī)制實踐”在第28章有了一個新的、具體的章節(jié)。第29章和第30章分別對藥品和醫(yī)療設備、行政和體制規(guī)定有了詳細的規(guī)定[25]。印太經(jīng)濟框架下，IPEF談判中引入了“透明度與良好規(guī)制實踐”的規(guī)則框架，提升成員方在內(nèi)部政策制定、實施及評審等流程中的透明度、一致性與有效性，但不免有強化監(jiān)控成員方內(nèi)部政策的圖謀，相關制度仍待完善[18]。然而，孔慶江[6]也指出，規(guī)制合作雖可以在區(qū)域協(xié)定的范圍內(nèi)有效減輕規(guī)制措施對國際貿(mào)易造成的束縛，但最終仍需落腳于為經(jīng)濟體內(nèi)部規(guī)制設置多邊規(guī)范。

2.3經(jīng)濟體內(nèi)部的規(guī)制應用

近年來，部分經(jīng)濟體內(nèi)部引入良好規(guī)制實踐以完善現(xiàn)有政策制定框架，應用過程中，良好規(guī)制實踐還被稱為“更好規(guī)制實踐”（betterregulationpractices）。Basedow等[8]就在經(jīng)濟體內(nèi)部實施良好規(guī)制實踐總結(jié)了結(jié)構(gòu)框架，根據(jù)預期達成目標將其重點分為規(guī)制影響評估、利益相關方參與以及事后評審3個方面。良好規(guī)制實踐更重要的應用“場景”是各經(jīng)濟體的內(nèi)部規(guī)制，但同時具備優(yōu)越性與局限性。Lumpkin和Lim[26]指出在新冠疫情防控過程中，GRP可以借助其靈活性，減少監(jiān)管冗余和時間損失，并確保所需規(guī)制數(shù)據(jù)是透明、可解釋和可靠的；Zulkifli等[27]在分析馬來西亞環(huán)境可持續(xù)發(fā)展相關問題時，認為利用GRP原則進行規(guī)制制定可以使監(jiān)管更具透明度，有利于公眾參與并防止環(huán)境退化和公眾不滿等不良后果。在貿(mào)易層面上，一般也認為GRP可以減少不必要的壁壘和合規(guī)成本，但Basedow等[8]也指出良好規(guī)制實踐的局限性，GRP“過于理想化”，并不能消除所有的貿(mào)易監(jiān)管摩擦，一些經(jīng)濟體受限于治理體系基礎，很難充分利用這些工具來識別和評估規(guī)制措施的貿(mào)易后果，或在使用這些工具時存在一些技術(shù)難點和資源限制。

3關鍵問題及建議

3.1提升信息化平臺支撐能力

我國堅持履行WTO的透明度原則，成立了WTO/TBT-SPS通報咨詢網(wǎng)以及TBT咨詢點、SPS咨詢點等機構(gòu)，積極通報國內(nèi)相關法規(guī)和標準，確保中國在技貿(mào)領域的法規(guī)、標準及合格評定程序的制定和實施透明化，并開展對WTO原則以及國外技術(shù)法規(guī)和標準的研究工作，建立以數(shù)據(jù)庫為基礎的TBT信息系統(tǒng)。公眾咨詢是良好規(guī)制實踐的重要組成部分，應進一步提升公眾以及利益相關者在規(guī)制措施制定周期中的參與度，建立暢通而及時的信息交流系統(tǒng)，提升信息化平臺支撐能力。

3.2建立規(guī)制措施協(xié)同工作機制

《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（CPTPP）支持成員國成立全國范圍的規(guī)制協(xié)調(diào)機構(gòu)，而我國現(xiàn)在還沒有建立全國范圍的規(guī)制協(xié)調(diào)機構(gòu)。在技貿(mào)領域，可以建立規(guī)制措施協(xié)同工作機制，職責包括咨詢、加強監(jiān)管部門間的協(xié)作、審議規(guī)制措施以及提升規(guī)制效果。通過部門間緊密合作和協(xié)同推進，強化在信息共享、監(jiān)管、風險應對等層面的分工合作，共同建設經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展所需高標準技貿(mào)規(guī)則體系。

3.3構(gòu)建規(guī)制影響評估工具體系

作為良好規(guī)制實踐的核心要素和重要組成部分，規(guī)制影響評估應確定評估應用場景、規(guī)制制定流程、評估對象和評估方法等。當前我國沒有建立起系統(tǒng)的規(guī)制影響評估體系框架，主要監(jiān)管部門沒有構(gòu)建以規(guī)制影響評估為核心的政策分析機制[28]。對于此，可以在技貿(mào)等領域進行國內(nèi)規(guī)制制度建設，研討適合我國開展RIA實踐的評估方法，系統(tǒng)打造規(guī)制影響評估工具體系。

4結(jié)語

技術(shù)性貿(mào)易措施領域良好規(guī)制實踐相關概念的明確對進一步研究相關問題有重要意義，有助于我國將其作為重要議題引入國際經(jīng)貿(mào)談判。良好規(guī)制實踐在規(guī)制的整個制定、完善和實施的周期內(nèi)發(fā)揮作用，在實踐過程中與規(guī)制一致性、規(guī)制合作聯(lián)系緊密。近年來，多邊平臺、區(qū)域平臺以及經(jīng)濟體內(nèi)部逐漸納入良好規(guī)制實踐，為我國構(gòu)建國內(nèi)規(guī)制框架提供思考與借鑒。在國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)與創(chuàng)新的背景下，應增加對良好規(guī)制實踐及其相關問題的關注，提升我國在規(guī)制制定方面的國際話語權(quán)。