氣象標(biāo)準(zhǔn)約束力分析與評價研究

汪開斌 黃瀟 崔曉軍 姜月清 成秀虎

關(guān)鍵詞：雷電防護(hù)，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用，約束力，標(biāo)準(zhǔn)體系

0引言

標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)濟(jì)活動和社會發(fā)展的技術(shù)支撐，是國家基礎(chǔ)性制度的重要方面[1]，是各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)活動中有關(guān)方面共同遵守的準(zhǔn)則和依據(jù)[2]。發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的制度性作用，標(biāo)準(zhǔn)的約束力是關(guān)鍵，只有在實(shí)踐活動中遵守協(xié)商一致的行為準(zhǔn)則，標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)支撐和基礎(chǔ)性制度的屬性才能體現(xiàn)，而遵守行為準(zhǔn)則前提條件是標(biāo)準(zhǔn)本身應(yīng)具有一定的約束力。

十五至十三五期間氣象領(lǐng)域共發(fā)布國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)836項(xiàng)[3]，標(biāo)準(zhǔn)以其“乘數(shù)效應(yīng)”促進(jìn)了科技成果應(yīng)用，成為助推氣象高質(zhì)量發(fā)展的動力，但紀(jì)翠玲等[4]認(rèn)為“十三五”氣象標(biāo)準(zhǔn)體系中高質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、好用標(biāo)準(zhǔn)、針對性強(qiáng)的標(biāo)準(zhǔn)、影響力大的標(biāo)準(zhǔn)不多，標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性和硬約束地位不夠明顯；李坤玉等[5]認(rèn)為在決策氣象服務(wù)專業(yè)領(lǐng)域，決策氣象服務(wù)相關(guān)氣象推薦性標(biāo)準(zhǔn)不具備強(qiáng)制性，即可執(zhí)行也可不執(zhí)行，同時，由于氣象標(biāo)準(zhǔn)本身的局限性和宣傳力度不夠，導(dǎo)致決策氣象服務(wù)人員的參與力度不夠，業(yè)務(wù)工作中很多時候并沒有完全參照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制作決策氣象服務(wù)材料；汪開斌等[6]認(rèn)為雷電防御領(lǐng)域（X13）標(biāo)準(zhǔn)子體系的標(biāo)準(zhǔn)（簡稱氣象防雷標(biāo)準(zhǔn)），在術(shù)語和定義、標(biāo)準(zhǔn)化對象、標(biāo)準(zhǔn)之間及標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)部的技術(shù)要素等方面需要協(xié)調(diào)，在測定值的數(shù)值修約和極限數(shù)值的判定方法上存在技術(shù)缺陷[7]，在規(guī)范性引用其他領(lǐng)域有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)要求時還需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)[8]。標(biāo)準(zhǔn)作為共同遵守準(zhǔn)則和依據(jù)，上述問題的存在顯然影響了標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，其約束力也必將大打折扣。為提高標(biāo)準(zhǔn)的約束力，紀(jì)翠玲[9]從遵循限定范圍、法律依據(jù)、應(yīng)用需求等3個方面的原則，提出了氣象領(lǐng)域強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建的思路和方法；汪開斌[10]從實(shí)施效果上分析了標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用產(chǎn)生的效益，助推人們“共同使用和重復(fù)使用”，發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)在技術(shù)支撐和管理中的作用。

本文以氣象防雷標(biāo)準(zhǔn)為例，從標(biāo)準(zhǔn)制度屬性的基礎(chǔ)性制度和技術(shù)支撐等2個方面分析了現(xiàn)行氣象防雷標(biāo)準(zhǔn)的約束力，并指出影響約束力的因素，以期促進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用，為氣象防雷標(biāo)準(zhǔn)復(fù)審、修訂以及標(biāo)準(zhǔn)體系規(guī)劃提供參考。

1氣象防雷標(biāo)準(zhǔn)概況

氣象防雷標(biāo)準(zhǔn)是中國氣象局“十三五”氣象標(biāo)準(zhǔn)體系框架的重要組成部分，標(biāo)準(zhǔn)化對象既包含了防止或減少雷擊建（構(gòu)）筑物所發(fā)生的人身傷亡和財產(chǎn)損失而采取的技術(shù)措施，也包含為滿足標(biāo)準(zhǔn)要求而采取保障性技術(shù)要求，標(biāo)準(zhǔn)體系結(jié)構(gòu)如圖1所示[11]，從主要內(nèi)容可知，標(biāo)準(zhǔn)不僅支撐氣象行業(yè)業(yè)務(wù)發(fā)展，還管理多個專業(yè)領(lǐng)域/行業(yè)的社會事項(xiàng)。截至2023年9月30日，現(xiàn)行氣象防雷國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)共77項(xiàng)。

2評價指標(biāo)

2.1基礎(chǔ)性制度

從標(biāo)準(zhǔn)化對象的角度，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)具有實(shí)際上的法律約束力和約束效果，行政機(jī)關(guān)發(fā)布的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)從名稱、形式、結(jié)構(gòu)和內(nèi)容以及制定和頒布程序上看，雖然不符合法律規(guī)范的外形，但它的內(nèi)容針對的是事項(xiàng)或物品，通過若干行政手段，使標(biāo)準(zhǔn)成為了特定領(lǐng)域諸多問題的解決和因應(yīng)之道[2]；同時，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)具有法律的品行，形式上具有規(guī)范性，內(nèi)容上具有調(diào)控性，效力上具有約束性，屬于規(guī)則控制領(lǐng)域，是一種權(quán)力化的技術(shù)規(guī)則[12]，這種技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法律屬性得到了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)[13]、消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)[14]等多個行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)同。氣象防雷標(biāo)準(zhǔn)是氣象主管機(jī)構(gòu)依法履行防雷安全監(jiān)管職責(zé)、實(shí)施防雷減災(zāi)消除防雷安全隱患的技術(shù)依據(jù)，一旦被法律法規(guī)、規(guī)章（含技術(shù)法規(guī)）援引或被行政機(jī)關(guān)明示采納，就具有一定的法律約束力。因此，氣象防雷標(biāo)準(zhǔn)作為基礎(chǔ)性制度可分為法律效力約束力、法律后果約束力、行政主導(dǎo)/干預(yù)約束力。

2.2技術(shù)支撐

氣象防雷標(biāo)準(zhǔn)的目的是在雷電防御領(lǐng)域內(nèi)獲得最佳秩序，促進(jìn)共同效益，其公認(rèn)的技術(shù)規(guī)則也是雷電防護(hù)技術(shù)所在的最新技術(shù)水平高度。在標(biāo)準(zhǔn)適用范圍內(nèi)，這種符合大多數(shù)相關(guān)方利益的行為準(zhǔn)則自然會被有效執(zhí)行。因此，氣象防雷標(biāo)準(zhǔn)作為技術(shù)支撐可分為市場機(jī)制約束力、契約約束力和自我約束力。

3 氣象防雷標(biāo)準(zhǔn)約束力

3.1法律效力約束力

法律效力約束力是指強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)或《中華人民共和國氣象法》《氣象災(zāi)害防御條例》援引/明示，并有違法追責(zé)條款來保障執(zhí)行的氣象防雷標(biāo)準(zhǔn)。《中華人民共和國氣象法》第三十一條第二款規(guī)定“安裝的雷電災(zāi)害防護(hù)裝置應(yīng)當(dāng)符合國務(wù)院氣象主管機(jī)構(gòu)規(guī)定的使用要求”，如果“安裝不符合使用要求的雷電災(zāi)害防護(hù)裝置的”則應(yīng)承擔(dān)第三十七條的法律責(zé)任。如對阻隔防爆撬裝式加油（氣）裝置來說，防雷技術(shù)措施應(yīng)滿足QX/T450-2018《阻隔防爆撬裝式加油（氣）裝置防雷技術(shù)規(guī)范》規(guī)定技術(shù)要求。因此，被法律法規(guī)援引/明示并保障實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)，無論是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)還是推薦性標(biāo)準(zhǔn)，具有實(shí)際的法律效力約束力。

3.2法律后果約束力

法律后果約束力是指法律法規(guī)中有寬泛的技術(shù)性要求但無追責(zé)條款保障，氣象主管機(jī)構(gòu)往往會通過若干行政手段，將標(biāo)準(zhǔn)中的技術(shù)要求作為度量“寬泛”的制度，成為規(guī)范解決這類特定問題的因應(yīng)之策。如：《氣象災(zāi)害防御條例》規(guī)定申請雷電防護(hù)裝置檢測資質(zhì)應(yīng)符合氣象主管機(jī)構(gòu)規(guī)定的條件，根據(jù)QX/T646-2022《雷電防護(hù)裝置檢測資質(zhì)認(rèn)定現(xiàn)場操作考核規(guī)范》的規(guī)定，如果考核成績不“合格”或5種“不予通過”的情況之一，將無法取得雷電防護(hù)裝置檢測資質(zhì)或資質(zhì)延續(xù)。因此，含有法律法規(guī)明示寬泛技術(shù)要求的標(biāo)準(zhǔn)，一旦被行政機(jī)關(guān)采納就要承擔(dān)相應(yīng)的“法律后果”，具有實(shí)際的法律后果約束力。

3.3行政主導(dǎo)/干預(yù)約束力

行政主導(dǎo)或行政干預(yù)約束力是指氣象主管機(jī)構(gòu)在推進(jìn)防雷安全治理體系建設(shè)中，通過業(yè)務(wù)流程、監(jiān)管、執(zhí)法檢查等若干行政手段，主導(dǎo)或干預(yù)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施應(yīng)用。如：雷電災(zāi)情統(tǒng)計(jì)業(yè)務(wù)應(yīng)按照QX/T191-2013《雷電災(zāi)情統(tǒng)計(jì)規(guī)范》的要求收集雷電災(zāi)情、統(tǒng)計(jì)災(zāi)害損失和災(zāi)情數(shù)據(jù)；雷電防護(hù)裝置設(shè)計(jì)審核和竣工驗(yàn)收的許可需要按照QX/T106-2018《雷電防護(hù)裝置設(shè)計(jì)技術(shù)評價規(guī)范》提供設(shè)計(jì)說明、規(guī)劃總平面等，以及被評價對象的使用性質(zhì)、結(jié)構(gòu)、規(guī)模、四置距離情況等信息。因此，納入氣象主管機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)管理制度中的標(biāo)準(zhǔn)具有實(shí)際的行政主導(dǎo)/干預(yù)約束力。

3.4市場機(jī)制約束力

標(biāo)準(zhǔn)是通過標(biāo)準(zhǔn)化活動，按照規(guī)定的程序經(jīng)協(xié)商一致制定，為各種活動或其結(jié)果提供規(guī)則、指南或特性，供共同使用和重復(fù)使用的文件[15]。作為氣象防雷領(lǐng)域內(nèi)最佳秩序的行為準(zhǔn)則，使用協(xié)商一致的“刻度標(biāo)尺”，有利于解決分歧、促進(jìn)共同效益，如：大型浮頂油罐的檢測活動，執(zhí)行QX/T311-2015《大型浮頂油罐防雷裝置檢測規(guī)范》，可使防雷安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)、檢測機(jī)構(gòu)和生產(chǎn)經(jīng)營單位等多個專業(yè)/領(lǐng)域相關(guān)方獲得最佳秩序。氣象防雷標(biāo)準(zhǔn)中涉及多專業(yè)/領(lǐng)域解決同一事項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)，往往可通過市場驅(qū)動而產(chǎn)生約束力，且涉及專業(yè)/領(lǐng)域越多，約束程度越高。因此，多專業(yè)/領(lǐng)域適用的氣象防雷標(biāo)準(zhǔn)具有市場機(jī)制約束力。

3.5契約約束力

契約約束實(shí)為合同約束，當(dāng)相關(guān)方約定遵守或單方承諾遵守某項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)時，則該項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)對相關(guān)方或承諾方具有合同上的約束力，不遵守契約可能要承擔(dān)“標(biāo)準(zhǔn)帶來的法律后果”。如：在雷電防護(hù)裝置檢測活動中，如果雙方約定或單方承諾執(zhí)行QX/T560-2020《雷電防護(hù)裝置檢測作業(yè)安全規(guī)范》，檢測特定場所應(yīng)具有“登高作業(yè)證”“低壓電工作業(yè)證”等特種作業(yè)證，而檢測人員實(shí)際并沒有取得相應(yīng)的證書，一旦發(fā)生生產(chǎn)安全事故則有可能要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。因此，氣象防雷標(biāo)準(zhǔn)中，涉及提供服務(wù)技術(shù)要求的標(biāo)準(zhǔn)具有契約約束力。

3.6自我約束力

氣象防雷標(biāo)準(zhǔn)在促進(jìn)雷電防護(hù)技術(shù)、防雷安全管理、服務(wù)質(zhì)量創(chuàng)新等方面具有重要的意義，部分標(biāo)準(zhǔn)即使不執(zhí)行也不會產(chǎn)生任何后果，但從標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施良好行為和科學(xué)態(tài)度來說，應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)就應(yīng)該遵守標(biāo)準(zhǔn)。如：QX/T262-2015《雷電臨近預(yù)警技術(shù)指南》、QX/T405-2017《雷電災(zāi)害風(fēng)險區(qū)劃技術(shù)指南》等推薦了雷電監(jiān)測預(yù)警良好的慣例和方法，使用者在實(shí)踐中可以得到參考和指導(dǎo)，不執(zhí)行可能會產(chǎn)生不利的影響。因此。自我約束力是標(biāo)準(zhǔn)的基本約束力。

3.7影響標(biāo)準(zhǔn)約束力的制約因素

從評價指標(biāo)來看，氣象防雷標(biāo)準(zhǔn)具有6種約束力，這些約束力不是相互獨(dú)立而是具有包含和轉(zhuǎn)換關(guān)系。已有研究表明[6-8]：氣象防雷標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)要求主要來源于工程建設(shè)和雷電防護(hù)專業(yè)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)，尚缺少基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)和通用標(biāo)準(zhǔn)，且與相關(guān)專業(yè)/領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)尚需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)。因此，本標(biāo)準(zhǔn)體系（X13）的標(biāo)準(zhǔn)即使具有法律強(qiáng)制執(zhí)行力，也有被替代而降低甚至失去法律效力約束力的風(fēng)險。

4 結(jié)論與展望

4.1結(jié)論

氣象防雷標(biāo)準(zhǔn)具有法律效力約束力、法律后果約束力、行政主導(dǎo)/干預(yù)約束力、市場機(jī)制約束力、契約約束力和自我約束力等6種約束力，其中：氣象法律法規(guī)援引/明示并保障實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)具有法律效力約束力；被氣象主管機(jī)構(gòu)采納并有“法律后果”的標(biāo)準(zhǔn)具有法律后果約束力；納入氣象主管機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)管理制度中的標(biāo)準(zhǔn)具有行政主導(dǎo)/干預(yù)約束力；多專業(yè)/領(lǐng)域適用的標(biāo)準(zhǔn)具有市場機(jī)制約束力；涉及提供服務(wù)技術(shù)要求的標(biāo)準(zhǔn)具有契約約束力；自我約束力是氣象防雷標(biāo)準(zhǔn)的基本約束力。

4.2展望

本文從標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)性制度和技術(shù)支撐2個方面概要分析了現(xiàn)行氣象防雷標(biāo)準(zhǔn)的約束力，并簡要指出影響約束力的因素，以期促進(jìn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的有效應(yīng)用，為氣象防雷標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施效果評估、復(fù)審和修訂以及雷電防御領(lǐng)域（X13）標(biāo)準(zhǔn)體系規(guī)劃提供參考。因僅從定性方面分析，客觀科學(xué)的分級量化指標(biāo)及評價體系有待進(jìn)一步研究。