養老服務中的政府供給研究
——基于S省養老服務政策的內容分析

張干群

(山東建筑大學 法學院，山東 濟南 250101)

0 引言

2022年末，我國60歲及以上人口數量為28 004萬人，占全國總人口的19.8%，其中65歲及以上人口20 978萬人，占全國總人口的14.9%，我國已經進入深度老齡化社會①。日益增加的老年人口比例與老年人口數量引發養老服務需要的激增，如何滿足老年人的養老服務需要是當下社會面臨的一個重要問題。面對老齡化社會的現實境況，我國政府積極回應，主動承擔起養老服務供給的責任[1]，不斷完善包括養老服務在內的公共政策、擴大養老服務供給等，養老服務中的政府供給問題成為學界關注的重要話題。有關政府養老服務供給的文獻集中于養老服務的政府供給責任[2]、供給模式[3]等方面。已有研究認為，養老服務是準公共物品，政府有責任供給養老服務，但受不同發展階段的政治、經濟、社會和主要的福利指導思想的影響，政府在養老服務供給中扮演的角色和承擔的責任處在動態循環往復中。S省于1994年便進入老齡化社會，比我國進入老齡化社會的時間提前了6 a，且S省老年人口比例、老年人撫養比等情況與全國的情況比較一致。作為走在老齡化程度前列的省份，S省在政府養老服務供給政策、實踐等方面對其他地方有先行先試的引領作用。本研究基于內容分析法，對養老服務有關政策文本進行內容分析，歸納養老服務政策的內容維度，并以此為分析框架對統計年鑒、統計公報、政府網站等公開數據進行統計分析，了解政府養老服務供給的特征，總結政府養老服務供給特點，以優化養老服務政策，提升老年人生活質量。

1 政府養老服務供給政策的內容分析

1.1 文本選擇

本研究全面收集并篩選了2000—2020年S省政府、S省民政廳、S省人社廳、S省老齡辦等部門公開發布的39份有關養老服務的政策文本，使用內容分析法，利用質性分析軟件NVivo 12對39份政策文本進行編碼和確定節點，分析S省養老服務政策。

1.2 文本分析

首先，逐句閱讀政策文本，將39份政策文本導入NVivo 12，由兩名相關領域的研究者對文本進行認真閱讀，熟悉文本內容并形成初步的編碼內容。

其次，對文本進行編碼。借助扎根理論的編碼方法對文本進行編碼[4]，編碼的標準是相關詞語或者內容出現的頻率，假若某一概念或主題屢次出現在政策文本中，形成了一定的意義范式，那么這些主題就應該被關注[5]。開放式編碼屬于第一階段，主要是為了形成意義，對出現頻率較高和關鍵的詞語進行標記、編碼、初步歸納，此階段共得到1 875個開放式編碼參考點，63個主題(二級子節點)。編碼的第二環節是軸心式編碼，軸心式編碼的目的是形成概念詞，具體做法是對開放式編碼進一步歸納、概括，合并意義相同或相近的編碼，梳理開放編碼中的層次關系，賦予概念詞更多的解釋力，更加精準全面地描述現象。經過軸心式編碼得到20個主題(一級子節點)，包括養老服務模式、養老服務體系、養老服務人才體系建設、養老服務產業發展、資金補助規定、政府購買服務辦法、財政金融政策支持、政府兜底救助、日常照料服務、養老護理照料供給、社區居家養老服務、照料機構質量規范、文體娛樂與精神慰藉服務、機構養老設施、社區養老設施、居家養老設施、養老服務公共設施、信息化建設補貼、信息化平臺建設、“互聯網+養老”等。最后進入選擇式編碼，任務是形成核心類別，根據軸心式編碼的結果凝練更具概括性和解釋性的主題，高度抽象后通過更小的范疇以展現所要描述的概念。此階段得出S省養老服務政策文本的五大重要主題(父節點)：養老服務制度規劃、養老服務財政支持、生活照料養老服務、養老設施服務、信息化養老服務。

1.3 信效度檢驗

為確保研究結果的科學嚴謹性，減少質性編碼結果的主觀性，本研究對編碼的信效度進行了檢驗。將兩位研究者獨立進行的所有編碼進行比較對照，將比對結果作為檢驗研究信度的參考依據。采用NVivo 12中的“編碼比較”功能，通過編碼一致百分比衡量原始材料編碼的一致程度，并且通過Kappa系數和一致性百分比加以表征。通常認為，一致百分比在70%以上、Kappa系數為0.8～1表示編碼具有較高的一致性[6]。本研究將兩位研究者的編碼進行比對，檢驗的結果見表1，結果顯示本研究編碼的一致性百分比均高于93%，Kappa系數在0.82以上，表明本次編碼具有較好的信效度。

表1 養老服務政策編碼一致性檢驗

1.4 養老服務政策的五大維度

本研究對39項養老服務政策進行了內容分析，根據扎根理論的研究程序對政策文本進行自下而上的編碼后，將養老服務政策的主要內容歸納為五個維度：養老服務制度規劃、養老服務財政支持、生活照料養老服務、養老設施服務以及信息化養老服務，它們反映了目前政府養老服務供給的主要內容。

1.4.1 養老服務制度規劃

養老服務制度規劃主要是S省在中央相關養老服務政策的指導下執行或制定本省養老服務制度和政策的措施和行動，是落實國家養老服務基本主張、開展具體養老服務的執行依據和行動指南。本研究對養老服務政策文本進行內容分析的結果表明，養老服務制度規劃主要包括養老服務模式、養老服務體系、養老服務人才體系建設及養老服務產業發展四個方面，編碼信息情況見表2。

表2 養老服務制度規劃信息編碼表

1.4.2 養老服務財政支持

養老服務財政支持是政府在養老服務領域進行的財政補助和財政政策支持等，主要的形式有資金補助規定、政府購買服務辦法、財政金融政策支持、政府兜底救助等，內容分析的編碼情況見表3。

表3 養老服務財政支持信息編碼表

1.4.3 生活照料養老服務

生活照料養老服務是面向老年人開展的與直接服務相關的養老服務，主要包括日常照料服務、養老護理照料供給、社區居家養老服務、照料機構質量規范、文體娛樂與精神慰藉服務等，編碼情況見表4。

表4 生活照料養老服務信息編碼表

1.4.4 養老設施服務

養老設施服務是指政府為建設養老服務體系而提供的基本養老服務設施，包括機構養老設施、社區養老設施、居家養老設施和除此之外的養老服務公共設施，編碼情況見表5。

表5 養老設施服務信息編碼表

1.4.5 信息化養老服務

信息化養老服務旨在滿足老年人在數字化社會獲得便捷和整合性養老服務的需要，包括信息化建設補貼、信息化平臺建設以及“互聯網+養老”等，編碼情況見表6。

表6 信息化養老服務信息編碼表

2 政府供給養老服務的特征

本研究對2000—2020年的中國統計年鑒、中國民政統計年鑒、中國人口與就業統計年鑒、S省統計年鑒、S省政府、S省民政廳等部門公開數據進行了整理和分析，同時借鑒使用了其他研究者的研究中的一些有價值的數據。研究發現政府的養老服務供給呈現出以下五大特征。

(1)養老服務制度規劃趨向完善和多元

S省在1994年便進入了老齡化社會，養老服務政策最開始嵌入在老齡事業、社會化養老等政策中[7]。進入21世紀以后，我國正式進入老齡化社會，養老服務正式進入到了社會政策領域。本研究將39項政策文本的發布時間劃分成2010年之前、2011—2015年及2016年以后3個階段。從養老服務政策數量上看，這三個時間段內政府發布的養老服務政策的數量分別為3項、15項和21項，養老服務政策數量增長迅速。從政策內容上看，養老服務政策越來越細化，指標體系越來越健全。養老服務政策從籠統的社會養老到居家養老、護理型床位等非常具體的政策，表明政府不斷調整養老服務供給思路和關注重點，以精細化的政策確保養老服務供給的精準性。養老服務政策內容上的不斷擴展與變化說明政府不僅擴大了養老服務的供給內容，而且提升了服務的精細化，充分反映了養老服務制度規劃不斷完善和多元。

(2)養老服務財政支持擴張與緊縮并存

目前還沒有公開的專門的養老服務財政支出數據，本研究考查了S省的民政事業費用的絕對支出情況、S省民政事業費用在全國民政費用支出比例的相對支出情況以及有關養老補貼等方面的數據，以了解政府財政支持情況。2000年以后S省民政事業費用支出逐漸增加，2016年達到最高點。從S省民政事業費用支出占全國民政事業費用支出比例的相對支出看，2016年開始S省民政事業費用的相對支出開始下降。從養老服務補貼來看，S省逐年增加養老服務補貼，以統計口徑一致的2013—2016年數據為例，在此期間政府補貼人數基本維持在每年17萬多人，這一數字逐年緩慢增加但相對穩定。然而，由于老年人口的比例和總數逐年增加，2013—2016年享受養老服務補貼的人數占當年65歲以上老年人口總數的比例為分別為1.60%、1.42%、1.44%、1.34%，享受補貼的老年人相對數量下降。由以上數據分析，政府在養老服務財政支持方面顯示出本世紀初的擴張與其后的財政支出緊縮的雙重特點，政府在財政支持方面表現出擴張與緊縮并存的現象。

(3)生活照料養老服務供給有限

從與生活相關的養老服務供給看，2020年末，S省以政府為主要供給主體的家庭醫生簽約服務已覆蓋所有常住老年人群，90%的街道綜合性養老服務機構、社區日間照料中心等社區養老服務設施與周邊醫療機構實現“嵌入式”發展或簽約合作，65歲以上老年人健康管理率達到70%②。但現有公開數據關于生活照料服務相關的政府養老服務供給的具體指標很少，且由于統計方法與口徑的原因，年度統計結果相差較大。目前可觀察的有限統計數據顯示，政府供給的生活照料服務內容有限、數量不多，家庭依然是生活照料服務最主要的供給主體。

(4)養老設施服務供給重點從機構轉向社區

機構養老、社區養老和居家養老是目前三種主要的養老模式，政府在養老服務設施建設中承擔了相應的責任[8]。本研究中的39項養老服務政策，涉及養老服務設施等的政策有14項，其中7項關于機構養老模式，7項關于社區居家模式。2015年之前S省養老設施服務供給側重養老服務機構，而2016年之后開始的養老服務機構改革將養老服務供給重點由機構轉向社區。以最典型的養老服務設施——養老床位的建設看，2013年之前S省的養老設施服務主要表現為養老機構床位數不斷增加。之后在我國“社區養老服務為主導”養老模式的引領下，政府開始調整社區和機構養老服務床位的設置，在維持養老服務設施規模基本不變的基礎上，對養老服務設施的供給結構進行了較大調整，2015年S省養老機構的床位數開始低于社區養老床位數量。以上分析看出，政府養老服務供給從以機構為重點轉向以社區為重點的變化趨勢。

(5)信息化養老服務供給以平臺建設為主

在養老服務信息化建設方面，政府養老服務信息化供給體現了以平臺建設為主的特征。S省建立了以S省養老管理平臺、養老服務平臺(12349呼叫中心)、S省養老服務信息網為支撐，覆蓋全省的“兩臺一網”養老信息系統，并對縣級、市級養老服務信息化平臺分別給予100萬元、200萬元的建設補助，鼓勵信息化平臺的建設[9]。省級平臺有利于對老年人信息進行宏觀統籌，但是老年人的利用情況并不理想，他們更多使用能夠滿足自身需要的地域性平臺。目前能夠提供老年人基礎性信息、健康信息、服務需求信息以及提供服務的各種機構信息的平臺數量少、規模小、層次低，且此類平臺大多數為養老機構或社區服務機構自己建立，政府介入不足。

3 結束語

本研究對S省39份養老服務政策文本進行了內容分析，提出了政府供給養老服務的五個維度：養老服務制度規劃、養老服務財政支持、生活照料養老服務、養老設施服務、信息化養老服務。以此五維度為框架，通過分析近年政府公開數據發現，政府在養老服務供給中表現出明顯特征：養老服務制度規劃趨向完善和多元，養老服務財政支持擴張與緊縮并存，生活照料養老服務供給有限，養老設施服務供給重點從機構轉向社區，信息化養老服務供給以平臺建設為主。政府應進一步完善養老服務制度規劃，在已有的頂層設計基礎上進行細則擬定，確保養老服務政策的具體施行。政府雖然能夠提供相應的公共資源，卻無法完全滿足老年人個性化的養老服務需求，因此必須由政府、家庭、市場、社會組織等多元主體共同供給養老服務，政府在其中扮演元治理者角色，在養老服務供給中居核心與主導地位。另外，在養老服務發展的初期，我國大力發展養老機構，受老年人養老觀念等因素的影響，養老機構出現了養老床位閑置嚴重的情況，因此要鞏固居家社區養老服務的基礎性地位，充分發揮社區功能，讓老年人在熟悉的環境中實現原居安老。

本研究尚存在一些局限。在對公開數據進行二次分析時，本研究主要使用了現有統計年鑒、政府工作報告、統計公報、政府網站等公開數據，但是受統計口徑的影響，在進行結論推演時，個別地方使用了替代性的統計數據。同時統計指標的變化讓趨勢分析無法進行，無法對政策實施的效果進行預測。

本研究探索了政府作為供給主體對養老服務的供給，可進一步拓展研究工具，對政府養老服務供給進行追蹤研究，利用動態數據和面板數據監測養老服務供給的變化以及養老服務政策的變遷趨勢。另外，應從老年人角度開展養老服務需求調查，進而從供需兩方面對養老服務進行深入分析，優化養老服務政策，提高養老服務資源配置效率。

注釋

①按照聯合國經濟和社會事務部劃分老齡社會的標準，當一個國家或地區65歲及以上人口占比超過7%時，該國家或地區進入老齡化社會；超過14%進入深度老齡化社會；超過20%則進入超級老齡化社會.

②齊魯壹點.打造居家社區養老服務“齊魯樣板”[EB/OL].http：//www.selectshandong.com/website/article/index/id/16624.%20html.