基于用途濱水布局優先等級思想的波特蘭濱水治理策略與經驗探析

摘要：開發活動對海洋的依賴程度將是我國未來海岸帶用途管制需要考慮的重要因素。針對我國城市海岸帶濱水區空間用途管制的迫切需求，分析美國波特蘭基于開發用途濱水優先等級思想下的濱水區規劃與管理實踐歷程，從空間分區、管控政策兩個方面梳理其現行濱水區治理框架，并歸納了波特蘭濱水區治理在資源用途清查、彈性分區管控、利益相關者參與、政策落實傳導等方面的經驗。最后，對我國沿海城市海岸帶濱水空間管控提出政策啟示與建議。

關鍵詞：海岸帶;用途管制;波特蘭;濱水優先層次;海岸建筑退縮線

中圖分類號：P74 文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2024）12-0003-11

不同于內陸，由于水體的自然特征，海岸帶濱水地區在處理空間開發與保護、利用與儲備等問題時面臨的情況更為復雜，也更具挑戰性。地方政府必須陸海統籌、水陸聯動考慮海岸帶應對自然災害和氣候變化的恢復能力，長遠考慮開發活動的累積影響與次生影響，妥善平衡好沿岸多用途間的競爭關系，以及保障公眾親水空間和權利等[1]。當前，在國土空間規劃體系改革背景下，在確保自然岸線保有率且全面禁止圍填海（除國家重大項目外）要求下，在寶貴且有限的海岸帶濱水地區制定適合我國的集約高效、科學合理的海岸帶濱水空間用途管控政策已迫在眉睫[2-3]。雖然我國部分沿海省市當前正通過劃定海岸建筑后退線、建立用途管控區等方式探索濱水地區的用途管控，且逐步認識到開發活動的濱水依賴程度是海岸帶產業布局與用途管控需要考慮的重要因素。但受思想認識、管理水平和技術手段的多方面限制，政策制定過程中存在不同程度的概念界定不清、流程簡單化、政策“一刀切”現象，遠未形成合理有效的管控策略，難以獲得兼具生態、經濟和社會的最優化綜合效益。

波特蘭市（Portland）坐落于美國卡斯科灣緬因州坎伯蘭縣，由大陸和島嶼兩部分組成，陸域面積55.19km2[4]（圖1）。受地理位置、資源稟賦和歷史文化的影響，海洋成為波特蘭蓬勃發展的關鍵，豐富的漁業資源和繁忙的海洋貿易勾勒出波特蘭海濱數百年來的繁榮景象，波特蘭也由此成為緬因州及美國北部的重要經濟中心。與城市其他濱海空間多為生態開敞用地和居民住宅用地不同，在波特蘭中心地帶的工作濱水區（workingwaterfront）擁有緬因州最大港口波特蘭港，以支持國際貿易、海產加工、船舶服務、客運等各種商業海洋活動。此外，該區域還通過碼頭餐廳、歷史建筑、海港游覽以及渡輪服務吸引游客，是一個充滿活力的商業活動中心，具有帶動地區經濟發展的重要作用[5-6]。然而，伴隨濱水區高速發展的是資源環境及傳統開發模式受到嚴重威脅，生態環境惡化、親水空間收縮、海洋用途被擠占等諸多問題，繼而對波特蘭濱水區治理提出較高要求。自1957年首個濱水綜合規劃出臺以來，波特蘭政府始終將支持工作濱水區的高效發展和提高公眾對水的利用作為波特蘭城市發展的優先事項之一，致力于構建基于開發用途濱水優先級別的濱水治理體系，經過當地居民、商業領袖、海洋產業和地方官員數十年的政策修訂與改革，現已形成較為成熟且基本成功的多用途平衡方法，既保護海洋用途，也提供了非海洋用途的平衡，使濱水區能夠適應不斷變化的經濟趨勢及基礎設施更新需求，促進了城市精明增長。波特蘭的濱水治理范式更是成為美國國家海洋和大氣管理局（NationalOceanicand AtmosphericAdministration，NOAA）提出的沿海和濱水精明增長（coastalamp; waterfrontsmartgrowth）[7]策略中的經典案例。故本研究將系統梳理波特蘭基于開發用途濱水優先級的濱水區規劃與管理實踐歷程，總結波特蘭濱水區的治理經驗，以期對完善我國海岸帶濱水空間管理政策有所助益。

1 波特蘭濱水區規劃與管理實踐歷程

1.1 思想轉變（1957—1982年）

波特蘭第一個濱水區綜合規劃始于1957年，該規劃以經濟建設為重心，僅強調工業用途發展而不包括保護海洋依賴用途的相關規定。直至20世紀70年代，受能源危機及“重返城市”運動的影響，波特蘭開始重新審視濱水區開發管理狀態及其資源配置效果[8]。1975年，波特蘭通過了《城市邊緣濱水區改造計劃》，旨在解決濱水建筑、碼頭建設、公共設施改善和遺跡保護之間的土地利用重疊問題，呼吁打破“濱水區即工業區”的傳統理念，強調保護“工作海濱”，為波特蘭市濱水區的重振奠定了基礎。1981年，波特蘭聘請美國城市公司（AmericanCityCorporation，ACC）協助完成濱水區開發潛力分析與用途分區報告以輔助開發潛在項目，但ACC的報告僅考慮了濱水區的商業開發，突出強調其住宅與酒店的開發潛力，嚴重違背“保護工作海濱，開放公眾親水通道”的發展原則。放松的分區和強勁的房地產市場導致了一系列住宅開發對傳統海洋項目的高調取代，引發公眾強烈不滿。對此，波特蘭市政府于1982年發布《波特蘭濱水區振興開發戰略》，旨在增強濱水區海洋與漁業活動，明確濱水區的主要功能是依賴濱水空間或與濱水地區聯系獨特的經濟活動的承載區。這一階段，波特蘭濱水區開發管理初步實現由“以經濟建設為中心”向“以保護依賴濱水空間的經濟活動為中心”的思想轉變。

1.2 曲折實踐（1983—1991年）

1983年4月，波特蘭政府頒布分區修正案，正式將“保護水依賴用途”付諸規劃實踐。該修正案規劃了海洋混合用途區與海洋用途區，前者約占濱水區土地的25%，允許水依賴用途與水強化用途兼容以提高土地及建筑集約利用率;后者則覆蓋了約75%的濱水區，并具有更強的限制性和保護優先性，以保護水依賴用途免受不可兼容的非水依賴用途的競爭性排擠。該修正案對于波特蘭市濱水區的振興和發展具有重要意義，但同時也產生了一些新的問題。一方面海洋混合用途區內存在部分高收益用途（如住宅）對傳統海洋用途的“擠出效應”，致使公眾強烈不滿;另一方面海洋用途區又存在因水依賴用途不足而導致土地閑置的情況，因此部分業主提議放寬修正案限制，允許海洋用途區內開展非海洋用途的租賃，但遭到市議會的否決。與此同時，受住宅項目取代傳統海濱用途的困擾，一個由濱水區相關利益團體和波特蘭居民組成的濱水聯盟（WaterfrontAlliance）發起了“保持波特蘭港口”的運動。1987年，波特蘭居民以壓倒性優勢投票通過了一項為期5 年的禁令，禁止濱水區內所有新的非海洋用途的開發，直到找到更有效的策略來保護工作濱水區。這一階段，波特蘭政府高度重視海洋用途的保護而未兼顧各濱水區業主的利益，雖然相關探索并未獲得理想效果，但為濱水用途優先級設計奠定了堅實的基礎。

1.3 治理框架形成（1992—2010年）

1992年4月，隨著非海洋用途開發禁令的到期，基于廣泛的利益相關者參與以及對波特蘭濱水區發展歷程的系統回顧與整理，濱水聯盟向波特蘭市提交了《濱水聯盟建議報告》。該報告承認多樣性以及濱水基礎設施的維護和發展是濱水區長期穩定的關鍵，描述了促進和保護海洋用途的原則，確立了“水依賴用途—海洋相關支持—兼容非海洋用途”的濱水優先使用層次，進一步根據工作濱水區自然與社會特征明確分區，并確定最適合各區域的主要用途[9]。這份報告確立了波特蘭濱水復興的基礎框架。盡管之后波特蘭的濱水政策仍在不斷發展，如1998年發布《波特蘭港貨運和客運研究》，2000年發布《投資我們的濱水》報告，2010年通過新的區劃，但未產生實質性改變[10]。這一階段的濱水管理舉措對波特蘭濱水區的形態和功能產生了重大影響，帶動了人口與經濟的快速增長。但繁榮的經濟也帶來了支柱產業、主導產業的變更，進而導致海洋基礎設施、建筑老化，空置率高，難以吸引新興海洋產業。

1.4 完善成熟（2011年后）

2011年6月，基于大型民意調查與濱水區用途盤點，波特蘭規劃工作人員向市議會提交了濱水區基線存量報告，并依據調查結果對城市未來發展進行綜合規劃。主要舉措是在商業街沿線設立了“非海洋用途覆蓋區”（Non-MarineUseOverlayZone，NMUOZ），允許兼容的非海洋用途（不包括住宅或酒店）發展，以期更好地激勵私人投資、維持濱水區經濟活力。2017年6月，市議會正式通過《波特蘭至2030年城市規劃》（Portland'sPlan2030）（以下簡稱《2030規劃》），該規劃是波特蘭面臨新趨勢和挑戰，在總結過去經驗的基礎上對至2030年發展路徑的全面規劃，高屋建瓴地指導了濱水區未來發展。以《2030規劃》為藍本，波特蘭開啟了《波特蘭土地利用法典》（CityofPortlandLandUseCode）的重編工作，通過民意收集、政策試點、用途調查等途徑，在系統評估的基礎上對濱水土地使用標準、分區進行了調整[11-13]。

2 現行波特蘭濱水區治理框架

波特蘭通過城市規劃和城市法典確立了濱水區的治理框架，主要包含空間分區和管控政策（包括政策基礎、用途管制、運行標準）兩大方面[14]（圖2）。

2.1 空間分區

分區是指導、控制和保障濱水區賴水用途使用最廣泛、最有效的管理工具。目前，波特蘭市基于海岸自然地理特征和社會經濟發展現狀，將工作濱水區劃分為3 個主要濱水區：東部濱水港口區（EasternWaterfrontPortZone，EWPZ）、濱水港口發展區（WaterfrontPortDevelopmentZone，WPDZ）、濱水中心區（Waterfront Central Zone，WCZ），不同分區依據資源稟賦、基礎設施和經濟定位承擔不同的戰略任務[6]。

2.1.1 東部濱水港口區（EWPZ）

東部濱水港口區（EWPZ）對應東部海濱。東部海濱是波特蘭市最古老的開發區，包括多種土地用途。它是波特蘭客運港的所在地，由卡斯科灣島渡輪服務、國際渡輪服務和游輪等深水碼頭綜合設施構成，提供了深水停泊的機會。

2.1.2 濱水港口發展區（WPDZ）

濱水港口發展區（WPDZ）大致與西部海濱相對應，是聯邦政府維護的富爾河（ForeRiver）航道深水區，平均水深為10.67m（35ft），且該地區是連接國家鐵路系統和州際公路系統之間的過渡地帶。WPDZ專用于貨運和工業，擁有國際海運碼頭，主要從事干散貨和集裝箱運輸。

2.1.3 濱水中心區（WCZ）

與EWPZ和WPDZ 相比，WCZ 背臨商業街，擁有大量私人碼頭和約4876.80m（16000ft）的商業泊位，是地區漁業經濟的中心，是全州范圍內不可替代的重要資源。WCZ還是20世紀80年代開發的幾個住宅區、諸多餐館以及不斷增長的旅游業務和相關零售的所在地。此外，WCZ有大量未建成土地，主要用于停車，為水上和附近的海洋和非海洋企業提供服務。這些特性為它帶來了巨大經濟活力的同時也讓它面臨來自非海洋用途的競爭壓力，具有更強的綜合性，更需要做好海洋與非海洋用途的平衡，在保護傳統海洋用途的同時兼顧資源的有效配置。

為此，波特蘭城市管理部門在WCZ進行了地理空間上的細化分區，設立了商業街覆蓋區（CommercialStreetOverlayZone，CSOZ），替換原非海洋用途覆蓋區（NMUOZ）[15-16]。CSOZ向海邊界原則上為從商業街南側邊線出發，向海延伸38.10m（125ft）處的一條線，長碼頭（Long Wharf）范圍內可延伸至91.44m（300ft）處，但所有受此規定約束的區域都應遠離波特蘭港和濱海濕地平均高潮線至少7.62m（25ft）。CSOZ承認商業街作為城市經濟和濱水經濟的交匯，具有強大的經濟活力，故該區域內允許用途混合開發。CSOZ的設立擴大了非海洋用途的可利用濱水空間，體現了WCZ平衡海洋與非海洋用途的靈活性。

2.2 管控政策

2.2.1 政策基礎

一是明確用途定義。波特蘭確立了空間用途濱水布局由高到低的3種不同優先級[5]，水依賴用途（WaterDependentUses），指必須位于水淹地，或直接進入或位于沿海和內陸水域，而不能遠離這些水域的用途，具有濱水最高優先級;海洋相關支持用途（MarineRelatedSupportUses），指支持水依賴用途，且不直接或不通過競爭占用基礎設施間接干擾水依賴用途的相關用途，具有第二優先級;兼容非海洋用途（CompatibleNon-MarineUses），指不屬于水依賴和海洋相關支持用途但不會對上述用途造成干擾的利于濱水經濟發展的其他用途，住宅不在此范圍內。波特蘭又將前兩類用途合稱為海洋用途。

二是設定支持定義的目標聲明。一份目標聲明既可以明確在工作濱水區進行開發活動限制的根本原因和目標，也使得地方管理決策者在進行許可和發展決策時查看這些聲明以獲得指導，并為將來在法規和政策受到質疑時提供有關支持。波特蘭市在緬因州“保護海洋資源、產業和港口免受不兼容發展，促進漁民和公眾進入海岸”目標指導下，結合沿海城市應有的其他必要目標，設置工作濱水區管理的總體目標聲明。具體如下：①支持海岸線管理，優先考慮和促進波特蘭獨特的水依賴用途、海洋相關用途和兼容的非海洋用途發展，并考慮發展對海岸資源的累積影響。②認識并強化東部、中部和西部濱水區各自的作用和功能。③保護和促進波特蘭龍蝦業乃至海洋漁業發展，將其作為地區經濟發展的基礎和特色優勢產業。④維護濱海基礎設施并促進其現代化，以支持濱水空間和港口的運行能力。⑤通過支持新興海洋產業擴張，緩解可能損害產業平衡的市場趨勢，確保海洋經濟的未來。⑥認知并強化水上貨物和旅客運輸是濱水區的發展基礎。⑦增加濱水區娛樂親水通道，擴大戶外娛樂的機會。⑧在海平面上升（包括風暴頻率和強度增強）背景下，創造一個有彈性的海濱。⑨促進公共和私人伙伴關系發展，促進波特蘭港成為緬因州的經濟引擎。

在工作濱水區總體目標聲明下，波特蘭市根據東部濱水港口區（EWPZ）、濱水中心區（WCZ）、濱水港口發展區（WPDZ）的差異化功能定位及未來發展愿景，清晰理解各區域實施用途限制背后的政策原因，繼而設立針對不同岸段的用途管制目標聲明（表1）[14]。

2.2.2 用途管制

為避免競爭性非海洋用途可能對海洋用途造成的“擠出效應”，波特蘭在不同濱海區域通過確定準入用途、附條件用途、禁止用途等措施開展用途管制[14]。

（1）準入用途（Permitteduses）。在符合岸段愿景和目標且“對海洋用途無不利影響（Noadverseimpactonmarineuses）”的原則性前提下，波特蘭按照海洋用途、非海洋工業和商業用途、公共用途、臨時性用途以及其他用途的分類方式，詳細列舉各區域許可用途。其中對海洋用途的不利影響包括：擬議用途將取代現有的水依賴用途;擬議用途將減少現有商業船只停泊空間;擬議用途、結構或活動，包括但不限于通道、流通、停車場、垃圾箱、外部儲存或裝載設施以及其他結構，將不合理地干擾現有水依賴用途的活動和運行，或嚴重阻礙船只靠泊或其他水依賴用途的下水通道;擬議用途的選址將大大減少或限制現有的通往海洋或潮汐區域的公眾通道。

（2）附條件用途（Conditionaluses）。如果岸段或分區愿景和目標允許，除了準入用途，還有一些用途需要考慮符合相關條件才能進入管控區域。附條件用途所設定的附帶條件主要考察擬議用途是否與其附近存在或潛在的水依賴用途兼容;能否提供足夠的親海通行權;停車或交通計劃是否干擾該區域內水依賴設施的正常運行，是否超過區域交通承載能力。附條件使用的狀態將使地方政府對擬議用途開展更深入的審查。

（3）禁止用途（Prohibiteduses）。各區域未被列舉為準入用途或附條件用途的，都將被禁止進入各管控區，但波特蘭依然通過舉例方式列舉特別禁止用途。可以從表2看出，無論在哪個濱水分區中，住宅用途都是被特別禁止的。

2.2.3 運行標準

為更好地實現區域內各類用途間協調發展，波特蘭進一步制定各分區的開發標準、尺寸標準和操作標準，體現了波特蘭濱水區管理的嚴格性與精細度。

（1）開發標準。為切實保護好濱水中心區海洋用途的可用空間，波特蘭在濱水中心區（WCZ）限定了商業覆蓋區CSOZ以外區域海洋用途最低可用空間比例，即建筑物底層55%以上的面積必須被海洋用途占用;同樣，開放區域55%以上的面積也必須被海洋用途占用。此外，突堤和碼頭邊緣僅為海洋用途預留。

（2）尺寸標準。波特蘭主要從最小地塊使用尺寸、最小房前空地、碼頭邊緣最小后退距離、地塊構筑物最大覆蓋率、最大非滲透表面比例、建筑物最大高度等角度提出各濱水分區地塊使用的尺寸限制。例如在后退距離方面，東部濱水港口區（EWPZ）提出所有構筑物原則上均需要與任何突堤、碼頭或硬化海岸線工作邊緣保持至少7.62 m（25ft）的后退距離，而濱水中心區（WCZ）和濱水港口發展區（WPDZ）則將這一標準分別定為3.05m（10ft）和1.52m（5ft）。

（3）操作標準。波特蘭三大濱水區主要從材料的戶外存儲、噪音、振動、聯邦和州環境法規、港區排污、車輛存放、碼頭停泊區的圍填、街道外停車和裝卸、照明、標志、污染物和含油廢物的儲存、非海洋用途與海洋用途的兼容性、城市設計、公眾視野保護等維度提出各區域詳細的運行與操作標準。例如在噪音方面，濱水中心區要求固有和反復產生的聲級，在區域內任何地方不得超過75dB（但建筑活動產生的聲音、公共街道交通發出的聲音、節日等臨時活動產生的聲音以及因緊急情況或與緊急情況有關而產生的聲音除外）;在照明方面，三大分區均要求確保直接光源不會不合理地干擾通過港口的船只，也不會對鄰近居民區造成不合理的不利影響。

3 波特蘭濱水區治理經驗總結

縱觀波特蘭濱水區管理歷程與現行治理框架，波特蘭高度重視濱水區海洋活動發展機會的保障，從最初僅強調保護“工作海濱”，到初步構建“水依賴—海洋相關—兼容性非海洋用途”的濱水空間布局用途優先等級，再到基于濱水優先級的彈性分區設計與政策協同，數十年的經驗探索形成了一套較為成熟的濱水區治理體系。波特蘭濱水治理的成功經驗對于沿海國家海岸帶綜合管理具有很強的參考價值。

3.1 定期開展資源與用途清查工作，及時掌握濱水空間利用情況與效率

從波特蘭濱水區管理實踐歷程來看，濱水空間管控是一個反復的過程，需要對不斷產生的需求和不斷變化的條件保持響應，因此，清晰、全面的資源及用途清查與評估是構建科學合理的濱水區空間管控政策的前提。近年來，波特蘭對資源調查及用途清單摸排的重視度逐漸增強，先后于2009 年、2011年、2018年對濱水區開展資源清查，摸排各濱水區的海洋/非海洋用途占用情況，評估海洋用途未來擴展的潛力。2019年，波特蘭更是通過《波特蘭城市法典》第8章修正案命令[17]，明確要求市政府每年度發布《濱水發展報告》，每3～5年需完成一次《濱水區狀況報告》，以對濱水區海洋產業運行情況及濱水空間各類用途開發利用情況進行摸排，目的是準確分析現行分區和土地利用政策的效力和影響，為修改和制定可持續性土地開發政策提供有效信息。

3.2 建立差異化且具有彈性的分區與管控政策，促進城市濱水區域精明增長

從波特蘭全市來看，除工作濱水區外，城市其他濱海空間多為生態開敞用地和居民住宅用地，經濟開發活動非常有限。因此，《2030規劃》通過娛樂和開放空間（recreation amp; openspace）和住房（housing）等領域管控政策實現這些區域的治理，而專門就“工作濱水區”制定了濱水區管控政策;從“工作濱水區”來看，波特蘭依然秉持差異化管控原則，綜合考慮岸段自然稟賦、主導功能、歷史文化、用途布局、經濟和保護需求，完成了岸段劃分，并進一步就特定濱水岸段內部空間的差異性，進行了必要的內部分區。

從管控政策來看，波特蘭政府清晰地認識到在需要保護海洋用途的同時，濱水區還面臨基礎設施、公共交通、發展累計影響和氣候變化等方面相關問題。因此，政府摒棄了過度依賴單一海洋產業以促進海濱發展的思想，圍繞如何實現岸段發展愿景和目標，制定具有彈性的管控政策，在通過直接和間接舉措支持現有和新興水依賴用途、海洋相關用途的同時，適當允許兼容的非海洋用途發展，為濱水區注入經濟活力，促進濱水區的可持續精明增長。

3.3 尊重社會的合理關切，促進多方利益相關者參與政策制定

波特蘭濱水治理政策之所以能不斷完善，離不開利益相關者的持續參與。波特蘭政府非常重視社會層面的合理關切，積極將私有財產所有者、受影響的企業、漁業社區、市政工作人員、有關官員、社會組織和波特蘭市公民等各方利益相關者納入決策全鏈條環節[18]。主要表現在調查階段包含社區調查和民意調查，或者委托濱水聯盟等利益相關者集合體直接開展空間分析與評估;規劃和法規編制階段通過聽證會、公共論壇等強化與利益相關者互動[19];政策文件內容尊重公眾合理關切，明確目標聲明以獲得公眾理解，并通過操作標準設置減少對社區、公眾健康或安全造成的威脅;政策實施后，接受民眾上訴以“自下而上”獲得濱水區開發問題的反饋。此外，市議會正逐步促進濱水政策的社會普及。如《2030規劃》和修編后的城市法典均強調利用表格、圖像、視頻等實現政策的可視化，促進公眾對濱海政策的理解，避免政策管理低“公眾化”而導致的管理效率損失。

3.4 實現規劃與法律協同，保障濱水政策的有效落地實施

規劃與法律是目標與手段、可能與現實、結果與過程的關系。規劃的落地實施離不開法律的有效保障。波特蘭實現城市規劃和城市法典的高水平協同，保障了濱水區政策的有效落地實施。波特蘭城市規劃側重于提出濱水區總體目標、濱水分區方案以及配套實施的宏觀政策;城市法典則側重于管理具體用途和微觀經濟活動，通過具體政策、用途許可和運行標準實現用途管制。此外，波特蘭政府注重開展法典與規劃的一致性評估，并在評估基礎上，及時調整與修正分區和土地使用標準，賦予波特蘭海洋用途優先布局設計下的濱水治理的生命力。

4 啟示

2021年7月，自然資源部公布《省級海岸帶綜合保護與利用規劃編制指南（試行）》，明確要求各省以海岸線為基準，因地制宜劃定“海岸建筑退縮線”，并結合實際情況制定避讓區域內建設活動準入清單。響應上層政策號召，我國沿海省份正積極推進海岸帶規劃編制工作，并探索海岸建筑退縮線制度。事實上，海岸帶濱水空間管控措施的建立事關多方切身利益和城市社會經濟發展大局，并不是可以簡單設計、一蹴而就的。美國波特蘭基于用途濱水布局優先等級思想的濱水管控歷程與實踐經驗對于改變我國沿海城市傳統濱水發展模式，豐富城市發展思路，拓寬政策選擇范圍及完善制度保障等方面具有重要的借鑒價值。基于波特蘭濱水治理策略經驗借鑒，結合我國當前海岸帶濱水治理實踐，得到的主要啟示如下。

（1）明確界定用途濱水優先級別。為了便于政策設計與實施，對于需要在海岸建筑避讓區允許準入的用途與建設活動應建立統一規范的術語界定和分類，避免簡單采取情形列舉方式。建議可引入“水依賴—水相關—水強化”等海岸帶用途定義，探索構建適用于中國的基于濱水依賴程度的海岸帶用途基線清單[20]。

（2）建立空間利用量化評估方法。清晰、全面的資源及用途清查與評估是構建科學合理的濱水空間管控政策的前提。可基于資源環境本底和海岸帶用途基線清單，綜合采用地理信息系統和遙感技術、走訪調查等，建立海岸帶空間用途監測調查方法，定期對濱水空間各類用途開發利用情況進行摸排，評估當下開發模式的合理性和未來海洋用途擴展潛力，為制定和修改濱水管控政策提供有效信息。

（3）推行差異化用途管控政策。海岸帶濱水空間開發利用的方式和重點受資源環境稟賦條件、經濟發展水平、社會文化和管理政策因素等多方面的影響。這些因素的存在決定了濱水開發需要采取“分類而治、分段而控”因地制宜的開發利用策略。因此，沿海城市以海岸建筑退縮線為核心的濱水管控需要綜合多重因素進行岸段科學劃分，通過科學的利益相關者機制，確立各岸段發展愿景、闡釋各岸段用途管控目標聲明、創建兼顧底線與活力的岸段用途管控政策等[21]，推行差異化用途管控。

（4）強化詳細規劃與海岸帶管理條例協同。詳細規劃兼具管控技術工具屬性與規劃實施法治使命，作為最直接的法定技術文件直接調控著空間在多元主體間的利益分配。因此，在國土空間規劃體系改革背景下，應強化海岸建筑退縮線管控在相關詳細規劃中的表達，以“定性、定量、定位、定界”等方式形成具有行為約束力的管制規則。此外，應強化詳細規劃與城市海岸帶保護與利用管理條例的協同，發揮好空間配置與管控合力。

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