我國“縣管校聘”教師流動(dòng)政策的回顧與省思

莊岳彤 歐陽修俊

（1.華南師范大學(xué)附屬潮州學(xué)校廣東潮州515638;2.玉林師范學(xué)院教育科學(xué)學(xué)院廣西玉林537006）

[摘要]我國“縣管校聘”政策實(shí)施已十余年，歷經(jīng)“教師流動(dòng)”與“縣管校用”要素孵化、“縣管校聘”政策落地發(fā)展兩大階段。基于多源流理論，本研究對(duì)“縣管校聘”緣何從教師交流輪崗政策演變而成進(jìn)行政策過程分析。研究發(fā)現(xiàn)：教師流動(dòng)意愿與歸屬感“雙低”、鄉(xiāng)村教育新聞輿論聚焦點(diǎn)以及教師管理體制阻力難破為問題源流；各方建言獻(xiàn)策、地方“縣管校用”改革有成效為政策源流；學(xué)生家長訴求與教師配置問題矛盾突出、“努力辦好人民滿意的教育”“促進(jìn)教育公平”執(zhí)政理念為政治源流。三源流在耦合時(shí)機(jī)與動(dòng)力“催化”下打開“縣管校聘”政策之窗。據(jù)此建議增強(qiáng)問題意識(shí)、配套流動(dòng)量化標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)充評(píng)價(jià)考核機(jī)制、完善各項(xiàng)保障機(jī)制、考慮不同縣（區(qū)）實(shí)施“縣管校聘”的地方特殊性，同時(shí)加強(qiáng)鄉(xiāng)村教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以期“縣管校聘”在各地實(shí)施更為合理、深入、有效。

[關(guān)鍵詞]“縣管校聘”;教師交流輪崗；教師流動(dòng)；教育政策；多源流理論

[中圖分類號(hào)] C451[文獻(xiàn)標(biāo)志碼] A [文章編號(hào)]1674-6120（2024）04-0056-21

一、研究背景

為促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)教師資源均衡配置，自1996年以來，我國開始進(jìn)行中小學(xué)教師定期交流。2001年，國務(wù)院開始落實(shí)農(nóng)村義務(wù)教育“以縣為主”管理體制的要求，同時(shí)落實(shí)地（市）、縣教育行政部門要建立區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)“校對(duì)校”教師定期交流制度，至此顯現(xiàn)“縣管校聘”之雛形。2014年，教育部等三部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長教師交流輪崗的意見》（以下簡稱《意見》），首次提出全面推進(jìn)義務(wù)教育教師隊(duì)伍“縣管校聘”管理改革，進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。至此，我國義務(wù)教育教師管理體制邁向創(chuàng)新改革階段。

（一）文獻(xiàn)綜述

《意見》頒布以來，學(xué)術(shù)界就“縣管校聘”政策展開廣泛研究。基于文獻(xiàn)分析發(fā)現(xiàn)，已

有研究主要涉及以下六個(gè)方面：一是政策發(fā)展歷程梳理，將“縣管校聘”歸為基本定型階段、深化與完善階段、融合一體的捆綁模式等；二是政策文本內(nèi)容分析，提出“縣管校聘”政策內(nèi)容仍需解決價(jià)值訴求難題（即政府、學(xué)校、教師與學(xué)生之間利益的平衡與公平性問題、各政策執(zhí)行單位之間的聯(lián)動(dòng)問題、教師城鄉(xiāng)交流的生態(tài)效益問題、教師身份定位問題以及交流效果評(píng)價(jià)與激勵(lì)機(jī)制問題等；三是政策執(zhí)行效果探索，從政策實(shí)施中總結(jié)問題并提出對(duì)策；四是從工具視角審視政策，從“能量理論”“推拉理論”“福利經(jīng)濟(jì)學(xué)”以及公共管理政策中的“史密斯政策執(zhí)行過程模型”等理論視角就該政策的應(yīng)然、實(shí)然層面加以剖析；五是理論思辨層面解讀；六是國際比較探究啟示，如對(duì)日本與韓國等國家相關(guān)教師流動(dòng)制度進(jìn)行比較。概括而言，目前對(duì)“縣管校聘”政策的研究從實(shí)然、中微觀層面揭示不同省份、地區(qū)在“縣管校聘”政策實(shí)施過程中的共性問題并提出對(duì)策，還從橫向維度總結(jié)各國教師流動(dòng)政策的經(jīng)驗(yàn)及其啟示。少部分學(xué)者從應(yīng)然的、宏觀的視角對(duì)教師交流輪崗政策的內(nèi)容、發(fā)展進(jìn)行剖析解讀。顯然，將“縣管校聘”政策作為單獨(dú)研究對(duì)象，深究其政策發(fā)展與過程值得重視。

（二）分析框架

美國政策科學(xué)家約翰·W·金登（JohnW.Kingdon）的多源流理論（Multiple Streams， MS）聚焦于模糊性條件下的政策制定過程，以解釋政策的形成、制定與變遷過程。一個(gè)項(xiàng)目之所以能被提上議程，是因?yàn)槎喾N因素在某一特定時(shí)刻下相互耦合而共同作用的結(jié)果，而這些因素可歸納為問題源流、政策源流與政治源流三股獨(dú)立源流。問題源流是由社會(huì)環(huán)境中各種社會(huì)問題形成的能夠引起政策制定者關(guān)注的一條問題流；政策源流是在政策“原湯”中漂浮著由政策共同體提出的各種意見而組成，其經(jīng)過一個(gè)漫長的“軟化”過程，即思想漂浮、提出議案、公開議案、草擬政策建議，按照反饋進(jìn)行議案修改，最后得以再次漂浮；政治源流則是由國民情緒、公共輿論、行政換屆以及利益集團(tuán)等因素形成的。三源流獨(dú)立流淌，在某一時(shí)間節(jié)點(diǎn)交融匯合時(shí)，便開啟了“政策之窗”。

自21世紀(jì)初以來，多源流理論便在我國人文科學(xué)領(lǐng)域得以廣泛應(yīng)用，目前國內(nèi)基于該理論的研究大致集中于理論述評(píng)與分析，以及中國化的實(shí)際分析運(yùn)用，其中后者居多。就教育學(xué)科而言，國內(nèi)學(xué)者將其運(yùn)用于解釋分析學(xué)前教育、義務(wù)教育、高等院校、農(nóng)村教育以及教師隊(duì)伍建設(shè)等方面的政策及法規(guī)的頒布與制定過程。也有部分學(xué)者將其用于分析智能數(shù)字化教育、民辦教育以及教育扶貧等方面政策的變遷過程。多源流理論在我國的公共政策領(lǐng)域包括教育政策的研究與運(yùn)用具有一定的適切性。然而，多源流理論是金登在20世紀(jì)70年代就美國聯(lián)邦政府中衛(wèi)生和運(yùn)輸領(lǐng)域問題的研究進(jìn)行構(gòu)建并發(fā)展的，由于不同的時(shí)代背景、政治體制以及政策環(huán)境，若原封不動(dòng)地照搬該理論，顯然無法科學(xué)地解釋與分析“縣管校聘”政策的過程發(fā)展邏輯，因此本研究將該理論框架進(jìn)行時(shí)代化、中國化的修正。本研究修正的多源流分析框架（如圖1），即在當(dāng)前社會(huì)環(huán)境下，黨的群眾路線為指導(dǎo)理念、一線校長教師訴

求為推動(dòng)力，網(wǎng)絡(luò)輿情為關(guān)鍵載體工具，對(duì)我國“縣管校聘”政策議程建立的問題源流、政策源流、政治源流的運(yùn)行機(jī)制，以及多源流耦合、政策企業(yè)家在恰當(dāng)時(shí)機(jī)的助力觸發(fā)政策之窗的開啟條件進(jìn)行分析的理論模型。

基于上述現(xiàn)有研究動(dòng)態(tài)回顧與多源流理論適切性分析，研究將以我國“縣管校聘”教師流動(dòng)政策作為研究主體，對(duì)“縣管校聘”政策發(fā)展歷程進(jìn)行系統(tǒng)梳理，從總體上描述該政策的內(nèi)容要素與發(fā)展歷程，并透過多源流理論視角，具體闡釋“縣管校聘”政策的過程演變邏輯。

二、我國“縣管校聘”教師流動(dòng)政策的發(fā)展歷程

根據(jù)相關(guān)政策文本的表述，“縣管校聘”是一項(xiàng)經(jīng)過改革的教師管理政策，該政策采取通過縣級(jí)教育及有關(guān)行政部門制定本縣（區(qū)）域內(nèi)教師崗位結(jié)構(gòu)比例標(biāo)準(zhǔn)、公開招聘和聘用管理辦法、業(yè)績考核和工資待遇方案等，進(jìn)行縣（區(qū)）域內(nèi)人事檔案和退休管理服務(wù)的全局管理；學(xué)校依法與教師簽訂聘用合同，負(fù)責(zé)教師校內(nèi)統(tǒng)籌管理等措施，以實(shí)現(xiàn)縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展，同時(shí)打破教師交流輪崗的管理體制桎梏，從而使過去“學(xué)校人”身份的教師轉(zhuǎn)變?yōu)榻逃到y(tǒng)中的“系統(tǒng)人”，促進(jìn)教師資源的定期與合理流動(dòng)，并在一定程度上激活教師工作的積極主動(dòng)性與提高工作水平。

從上述內(nèi)容可知，“縣管校聘”主要涉及“交流”“輪崗”“縣（區(qū)）域內(nèi)”“教師管理制度”“義務(wù)教育均衡發(fā)展”與“教師資源”等內(nèi)容。本研究將著重梳理“縣管校聘”教師流動(dòng)政策的形成與發(fā)展歷程。通過收集、整理與分析中央人民政府和教育部的相關(guān)政策文件①，發(fā)現(xiàn)自1996年以來，我國便開始重視城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展并出臺(tái)相關(guān)教師流動(dòng)政策，直到2014年正式提出“縣管校聘”，而2014年以前，已有不少文件零散提及“縣管校聘”的相關(guān)內(nèi)容。根據(jù)相關(guān)歷史節(jié)點(diǎn)與對(duì)“縣管校聘”政策文本內(nèi)容的分析，可將其形成與發(fā)展歷程總體劃分為兩大階段，即“教師流動(dòng)”與“縣管校用”的要素孵化階段與“縣管校聘”落地發(fā)展階段。

（一）“縣管校聘”教師流動(dòng)政策的要素孵化階段（1996—2013年）

1.“教師交流”與“縣管”分軌發(fā)展（1996—2003年）

1996年12月，《關(guān)于“九五”期間加強(qiáng)中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)的意見》指出，要打破教師使用權(quán)的歸屬問題，積極推進(jìn)中小學(xué)教師在校際與地區(qū)間的定期交流。這是我國首次正式提出地區(qū)之間教師定期交流。1999年6月，《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》提到，要合理配置教師資源，以各種方式鼓勵(lì)中小城市（鎮(zhèn)）學(xué)校教師到農(nóng)村缺編學(xué)校、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)等任教。此外，加大縣級(jí)人民政府對(duì)教育經(jīng)費(fèi)、教師管理等方面的統(tǒng)籌權(quán)，即首次賦予縣級(jí)人民政府對(duì)地方教育管理領(lǐng)域的統(tǒng)籌權(quán)。2001年5月，《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》中，由原先的縣級(jí)人民政府“加大統(tǒng)籌權(quán)”轉(zhuǎn)為“對(duì)本地農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)有主要責(zé)任”，并對(duì)中小學(xué)校長、教師進(jìn)行管理。此外，賦予縣級(jí)以上教育行政部門對(duì)當(dāng)?shù)刂行W(xué)教師的相關(guān)管理職能。同年7月，《全國教育事業(yè)第十個(gè)五年計(jì)劃》首次提出“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主”（簡稱“以縣為主”）的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制。2003年9月，《關(guān)于深化中小學(xué)人事制度改革的實(shí)施意見》提出要積極推動(dòng)中小學(xué)人員在校際、區(qū)域之間合理流動(dòng)。《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》指出，要建立區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)“校對(duì)校”教師定期交流制度，重點(diǎn)督查和落實(shí)“以縣為主”農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，并提出交流經(jīng)歷與職務(wù)晉升相掛鉤的激勵(lì)機(jī)制口。由上述政策得知，在跨世紀(jì)前后，我國分別提出“教師交流”以及“以縣為主”農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，兩者分軌平行發(fā)展，各自不斷完善并向系統(tǒng)化發(fā)展。

2.“教師交流”與“縣管”逐漸融合（2004—2010年）

2005年5月，《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》提出，要加強(qiáng)轄區(qū)內(nèi)教資統(tǒng)籌和合理配置管理，建立區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)教師到農(nóng)村學(xué)校任教服務(wù)期制度。同年12月，《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》強(qiáng)調(diào)要完善“以縣為主”管理體制。2006年2月，《教育部關(guān)于大力推進(jìn)城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育工作的意見》重申，建立區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)“校對(duì)校”教師定期交流制度。同年6月修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》第七和第三十二條分別規(guī)定，實(shí)行縣級(jí)人民政府為主的義務(wù)教育管理體制，地方教育行政部門應(yīng)均衡區(qū)域內(nèi)師資配置，并組織校長教師流動(dòng)。同年8月，教育部另外做出明確說明，即縣級(jí)人民政府及其教育行政部門對(duì)其行政區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育階段學(xué)校負(fù)有直接管理責(zé)任。2007年5月，《國家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》重申，要完善區(qū)域內(nèi)公辦學(xué)校中小學(xué)教師和校長定期交流輪崗制度，以及推進(jìn)縣級(jí)人民政府為主管理的義務(wù)教育管理體制改革。2010年元月，《關(guān)于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》指出，健全城鄉(xiāng)教師交流機(jī)制，同時(shí)縣級(jí)教育行政部門要履行以縣為主的管理職責(zé)。同年7月，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提到，實(shí)行縣（區(qū)）域內(nèi)校長教師交流制度，合理配置教育資源，并率先實(shí)現(xiàn)縣（區(qū)）域內(nèi)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。總體而言，這一階段主要將教師校長交流制度的實(shí)施區(qū)域逐步精確到轄區(qū)內(nèi)、縣域內(nèi)，并實(shí)行“以縣為主”的管理體制。同時(shí)，“以縣為主”管理體制與行政區(qū)域內(nèi)教師流動(dòng)均被賦予了法律約束力。

3.“教師交流”與“縣管”“校用”交織互融（2011—2013年）

2011年2月，《師范教育司2011年工作要點(diǎn)》中提到要探索城鄉(xiāng)教師定期交流的有效機(jī)制，逐步建立“國標(biāo)、省考、縣聘、校用”的中小學(xué)教師管理制度。2012年5月，《縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估暫行辦法》將“建立并有效實(shí)施了縣域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長和教師定期交流制度”作為評(píng)估內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)。同年6月，《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》明確提出，縣級(jí)教育行政部門統(tǒng)籌管理，建立合理的校長、教師流動(dòng)和交流制度，并完善以縣為主的義務(wù)教育管理體制。同年9月，《關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》提到，強(qiáng)化以縣為主管理，實(shí)行并完善縣域內(nèi)公辦學(xué)校校長、教師交流制度及其相關(guān)措施。《關(guān)于加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)的意見》指出，要建立縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校教師校長輪崗交流機(jī)制，同時(shí)，要以“管理以縣為主、經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)籌、中央適當(dāng)支持”為原則實(shí)施教師績效工資工作。顯然，在完善并落實(shí)“以縣為主”的管理職責(zé)基礎(chǔ)上，漸進(jìn)式推進(jìn)“校用”，為“縣管校聘”的落地筑好了最后一道屏障。在此期間，云南省政協(xié)委員孫亞玲教授認(rèn)為應(yīng)慎行中小學(xué)教師輪崗制度，因?yàn)樵谳啌Q誰、誰來決定輪崗人選以及如何保障教師個(gè)人權(quán)益等問題的界限無法明確，這對(duì)教師隊(duì)伍的積極性與整體水平將帶來負(fù)面影響。

（二）“縣管校聘”教師流動(dòng)政策的實(shí)施落地階段（2014年至今）

1.探索期：示范區(qū)的成立推進(jìn)“縣管校聘”實(shí)施（2014—2016年）

2014年8月，教育部連同多部門出臺(tái)的《意見》首次提出義務(wù)教育教師隊(duì)伍“縣管校聘”管理改革，設(shè)立“縣（區(qū)）域內(nèi)校長教師交流輪崗的制度化、常態(tài)化”目標(biāo)用3至5年時(shí)間實(shí)現(xiàn)，規(guī)定縣級(jí)教育行政等部門、學(xué)校的管理服務(wù)范圍，并在國家層面上助推“縣管校聘”示范區(qū)建設(shè)。在管理機(jī)制方面，實(shí)行“省級(jí)統(tǒng)籌、以縣為主”的校長教師交流輪崗機(jī)制并給予政策支持。同時(shí)，提出多樣化交流方式，例如定期交流、跨校競聘、學(xué)區(qū)一體化管理、教師走教等，以推進(jìn)“縣管校聘”的實(shí)施。2015年6月，《關(guān)于印發(fā)鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃（2015—2020年）的通知》重申“縣管校聘”并指導(dǎo)縣域內(nèi)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)交流輪崗范圍。2016年5月，《關(guān)于加快中西部教育發(fā)展的指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)在全面推進(jìn)“縣管校聘”的同時(shí)，要加大教師交流力度，優(yōu)先保障村小和教學(xué)點(diǎn)需求。同年7月，《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》指出，實(shí)行“以縣為主”管理體制，全面推進(jìn)教師“縣管校聘”，破解鄉(xiāng)村教師結(jié)構(gòu)性缺員和城鎮(zhèn)師資不足問題。此外，在“縣管校聘”政策開展初期，教育部于2015年確定首批19個(gè)“縣管校聘”管理改革示范區(qū)，旨在以點(diǎn)帶面，深化推進(jìn)“縣管校聘”落實(shí)，并在多份文件中列出要全面實(shí)行教師“縣管校聘”等帶有“由上至下”“強(qiáng)制執(zhí)行”的權(quán)威性指示。可見，國家層面對(duì)該政策的執(zhí)行決心之堅(jiān)定。

2.成熟期：從縣（區(qū)）域轉(zhuǎn)為市域的多樣化發(fā)展（2017年至今）

2017年元月，《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出，要完善校長教師輪崗交流和保障機(jī)制，使之制度化、常態(tài)化，以多種辦學(xué)形式，同時(shí)深化義務(wù)教育階段教師“縣管校聘”改革。此外，鼓勵(lì)“在確保2020年全國基本實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展的基礎(chǔ)上，推動(dòng)有條件的地區(qū)實(shí)現(xiàn)市域內(nèi)均衡發(fā)展”，即首次提出范圍由“縣（區(qū)）域”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆杏颉薄樯罨芾砀母铮逃坑?017年確定第二批“縣管校聘”管理改革示范區(qū)30個(gè)。2018年元月，《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》在“縣管校聘”基礎(chǔ)上，首次提出“學(xué)區(qū)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）內(nèi)走教制度”，這是繼“鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校教師走教”之后更為規(guī)范化的制度安排。同年2月，《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》和《關(guān)于全面加強(qiáng)鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校建設(shè)的指導(dǎo)意見》等文件均多次提到“縣管校聘”。2019年5月，《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》提出，建立城鄉(xiāng)教育資源均衡配置機(jī)制，實(shí)行“縣管校聘”，推行縣域內(nèi)校長教師交流輪崗以及城鄉(xiāng)教育聯(lián)合體模式。2020年2月，《關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見》指出，要全面推行義務(wù)教育階段教師“縣管校聘”，并提出教師職稱評(píng)聘與住房保障等向鄉(xiāng)村學(xué)校教師傾斜的新機(jī)制。同年7月，《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的意見》提出更為具體的規(guī)定：一是要健全縣域交流輪崗機(jī)制，深入推進(jìn)“縣管校聘”，并在教職工編制和激勵(lì)機(jī)制等方面分別做了相應(yīng)部署；二是加強(qiáng)城鄉(xiāng)一體流動(dòng)，新招聘的鄉(xiāng)村小學(xué)階段教師5年內(nèi)須至少在縣城學(xué)校（或鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校）任教1年，以更大程度實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師的雙向交流。同時(shí)，該文件還首次提出“管理團(tuán)隊(duì)+骨干教師”組團(tuán)向鄉(xiāng)村學(xué)校輸出流動(dòng)，促使校長教師流動(dòng)更具結(jié)構(gòu)化，“縣管校聘”的實(shí)施將更為有效。

2021年2月，多份文件數(shù)次強(qiáng)調(diào)要深入推進(jìn)“縣管校聘”管理改革，支持建設(shè)并推廣城鄉(xiāng)學(xué)校共同體、鄉(xiāng)村中心校模式，統(tǒng)籌教師編制配置和跨區(qū)調(diào)整，以及加強(qiáng)城鄉(xiāng)教師合理流動(dòng)。同年11月，《關(guān)于開展縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡創(chuàng)建工作的通知》提出全面深化“縣管校聘”的同時(shí)，在攻堅(jiān)清單中還提到要“健全縣域內(nèi)城鄉(xiāng)學(xué)校共同體建設(shè)機(jī)制”“探索以學(xué)區(qū)率先實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)均衡、助推縣域優(yōu)質(zhì)均衡的發(fā)展機(jī)制”，以及“出臺(tái)校長教師交流輪崗、促進(jìn)師資均衡配置的實(shí)施辦法”等，以更有效地支撐任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。2022年初，深入推進(jìn)“縣管校聘”管理改革又在多份文件中提及。可見，在探索期后，國家通過加強(qiáng)保障、激勵(lì)等機(jī)制，為參與“縣管校聘”教師免去后顧之憂。另外，由于我國縣（區(qū)）際間地理位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等情況有所不同，縣（區(qū)）域內(nèi)教師流動(dòng)的難度大，因此學(xué)區(qū)的劃分設(shè)立將有助于在基層更好推進(jìn)“縣管校聘”的實(shí)施。“縣管校聘”落地階段主要政策文件見表1。

三、“縣管校聘”教師流動(dòng)政策發(fā)展歷程分析

“縣管校聘”政策是由各種因素組合而誘發(fā)形成的。依照多源流理論框架，本研究分別從破除城鄉(xiāng)教師流動(dòng)的現(xiàn)實(shí)障礙（問題源流）、地方試驗(yàn)到國家政策決策（政策源流）以及群眾訴求與執(zhí)政理念（政治源流）三個(gè)維度對(duì)“縣管校聘”政策的生發(fā)過程進(jìn)行深入分析。

（一）問題源流：如何破除城鄉(xiāng)教師交流輪崗的現(xiàn)實(shí)障礙

問題源流通常借助客觀指標(biāo)、焦點(diǎn)事件與反饋信息等因素來引起政策制定者的高度關(guān)注，而這些因素則是相互“伴奏”以使某一政策問題在政策議程的顯著位置上 得以“曝光”。

1．客觀因素：教師流動(dòng)意愿較弱、歸屬感不強(qiáng)

（1）教師“順意”流動(dòng)意愿較弱。2006年，校長、教師在區(qū)域內(nèi)流動(dòng)首次以法律形式出現(xiàn)于《中華人民共和國義務(wù)教育法》至此，教師流動(dòng)政策向規(guī)范化發(fā)展。然而在實(shí)踐中，很多城鎮(zhèn)教師的“順意”流動(dòng)意愿并不高，鄉(xiāng)村教師群體還出現(xiàn)“逆意”流動(dòng)現(xiàn)象。例如，對(duì)于教師定期流動(dòng)制度，吉林省與安徽省均出現(xiàn)了鄉(xiāng)村教師持支持態(tài)度遠(yuǎn)多于城鎮(zhèn)教師的現(xiàn)象，湖南省的逆意流動(dòng)現(xiàn)象普遍存在；另有調(diào)查結(jié)果顯示，教師流動(dòng)意愿呈現(xiàn)單向性，即傾向于往發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)校流動(dòng)］。造成城鎮(zhèn)教師“順意”流動(dòng)意愿低的原因，一方面是受傳統(tǒng)文化觀念“落地生根”影響，城鎮(zhèn)教師對(duì)原生學(xué)校歸屬感強(qiáng)烈，以本校為家；另一方面，城鄉(xiāng)之間生活環(huán)境、社交群體、學(xué)校教學(xué)設(shè)施與薪酬待遇等差異較大，僅憑職稱、工資等方面的激勵(lì)機(jī)制傾斜而忽略提高教師的政策認(rèn)同感，很難激發(fā)教師參與流動(dòng)的內(nèi)發(fā)動(dòng)力。而鄉(xiāng)村教師的逆意流動(dòng)雖然存在“人往高處走”的從眾心理，加之城鎮(zhèn)學(xué)校社會(huì)聲望的明顯優(yōu)勢等因素，但是也側(cè)面反映了鄉(xiāng)村學(xué)校留不住鄉(xiāng)村教師的艱難局面。再者，就流出、流入校方面，學(xué)校管理者另有看法。作為城鎮(zhèn)較為優(yōu)質(zhì)的學(xué)校，教師交流輪崗將使其賴以生存的人力資源優(yōu)勢有所損耗，“以本校強(qiáng)師易他校弱師”無疑給流出校造成一定的成本投入與風(fēng)險(xiǎn)。2012年，由中國教育科學(xué)院開展的調(diào)查結(jié)果表明，超過七成的校長認(rèn)為流入教師不符合學(xué)校所需，過半校長認(rèn)為難以滿足流入教師的“所謂需求”，近半數(shù)校長認(rèn)為“學(xué)校人”身份需淡化，在教師流動(dòng)政策執(zhí)行中所面臨的前四大制度性困難分別是：教師聘任制、職稱評(píng)聘制、學(xué)校績效評(píng)價(jià)制度以及交流配套經(jīng)費(fèi)制度。可見，由學(xué)校與教師簽訂合同的聘任制是阻礙教師交流的最大因素。

（2）教師對(duì)流入校歸屬感不強(qiáng)。教師流動(dòng)政策在促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展上起著至關(guān)重要的作用，然而對(duì)于教師來說，卻有說不出的“苦”，因?yàn)榻處熑舨恢老乱徽驹诤畏剑銦o歸屬感可言。教師流動(dòng)政策一方面在流入校開啟“鯰魚效應(yīng)”模式以提高教師積極性，另一方面教師或因參與流動(dòng)而“缺席”現(xiàn)有生活家庭圈，取而代之的是成為“過客”來到“下一站”。有調(diào)查指出，很多教師更關(guān)注參加交流后的人事關(guān)系問題，這種“單位情結(jié)”與“身份歸屬意識(shí)”直接影響著教師參與流動(dòng)的態(tài)度。自2006年以來②，遼寧省沈陽市創(chuàng)新嘗試打破教師“從一而終”職業(yè)生涯模式的教師流動(dòng)制度——“人動(dòng)關(guān)系走”，旨在“穩(wěn)住”教師的心。而人事關(guān)系一動(dòng)，流動(dòng)教師的情緒也跟著波動(dòng)，由此導(dǎo)致流動(dòng)教師到薄弱學(xué)校后因適應(yīng)新環(huán)境、處理新人際關(guān)系等出現(xiàn)落差與失衡等心理問題，有的甚至嚴(yán)重影響到教學(xué)質(zhì)量。可見，“人動(dòng)關(guān)系走”解決了教師人的“歸屬”，卻使教師的心“無處安放”。

2.焦點(diǎn)事件：社會(huì)新聞媒體輿論引發(fā)關(guān)注

焦點(diǎn)事件將政策問題帶入政策制定者視野中，對(duì)政策具有一定的催化作用。一方面，2011年6月，由光明日?qǐng)?bào)、北京廣播電視臺(tái)聯(lián)合開辦的“尋找最美鄉(xiāng)村教師”大型公益活動(dòng)，通過一幀幀真實(shí)畫面，將默默無聞、甘為人梯的鄉(xiāng)村教師形象展現(xiàn)給人們的同時(shí)，更是將條件艱苦的鄉(xiāng)村教育現(xiàn)狀帶到聚光燈下。另一方面，《農(nóng)村教育布局調(diào)整十年評(píng)價(jià)報(bào)告》顯示，因撤點(diǎn)并校，2000年至2010年十年間，我國農(nóng)村小學(xué)、教學(xué)點(diǎn)以及初中數(shù)量減少了一半。而過度的學(xué)校撤并帶來了一系列問題，如農(nóng)村學(xué)生上學(xué)貴、遠(yuǎn)、難，流失輟學(xué)、隱性流失輟學(xué)率提高，以及農(nóng)村校車事故多發(fā)等。2012年9月，國務(wù)院《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見》提出“暫停農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校撤并”。此外，多個(gè)新聞媒體對(duì)教師交流面臨的困境進(jìn)行多次報(bào)道，筆者將2005—2013年具有代表性的新聞報(bào)道列舉見表2。由此得知，問題聚焦于交流教師的人事關(guān)系、工資福利等方面。農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)、教育資源、教師資源的有效合理配置以及教師人事管理制度等問題亟待解決。

3.反饋信息：教師管理體制阻力“難破”

從現(xiàn)行項(xiàng)目中所獲得的反饋，可以推動(dòng)對(duì)問題的關(guān)注。近些年來，關(guān)于鄉(xiāng)村教師的政策文件不斷更新完善。有研究機(jī)構(gòu)連續(xù)數(shù)年發(fā)布《中國農(nóng)村教育發(fā)展報(bào)告》，通過對(duì)我國多省市地區(qū)農(nóng)村進(jìn)行基層調(diào)查，發(fā)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村教師支持管理仍是當(dāng)前的焦點(diǎn)問題之一。

一是宏觀管理方面，鄉(xiāng)村教育面臨優(yōu)秀教師流失與新教師補(bǔ)充困難等問題。縱觀我國鄉(xiāng)村教育的發(fā)展，一直以來，鄉(xiāng)村學(xué)校在教學(xué)配套設(shè)施、師資配置等方面都處于弱勢。一方面，長期以來實(shí)行的“以縣為主”農(nóng)村義務(wù)教育管理體制在某種程度上使鄉(xiāng)村學(xué)校的發(fā)展受到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、財(cái)政的限制，與日俱增的教育發(fā)展鴻溝致使鄉(xiāng)村優(yōu)秀教師不斷流失;另一方面，因種種原因，新聘教師為城鎮(zhèn)學(xué)校所優(yōu)先配置，而鄉(xiāng)村學(xué)校卻無法觸及”。

二是教師工資制度方面，城鄉(xiāng)教師薪酬待遇懸殊。“同工不同酬”不僅導(dǎo)致大量鄉(xiāng)村教師流失，也讓城鎮(zhèn)教師“望而卻步”。相關(guān)報(bào)告顯示，全國農(nóng)村小學(xué)、初中教職工人均年工資收入分別僅相當(dāng)于城市教職工的68.8％和69.2％。另有調(diào)查顯示，近七成鄉(xiāng)村教師認(rèn)為收入與福利雙低是鄉(xiāng)村教師面臨的最大困難。同時(shí)，鄉(xiāng)村教師還得面臨工資不足額、工資發(fā)放不按時(shí)，甚至補(bǔ)貼被挪用等問題。

三是人事制度方面，學(xué)校對(duì)教師的管理權(quán)限是教師流動(dòng)的隱性障礙。教師受聘分配到某校工作后，該校與教師之間便形成一種無形“契約”，即教師歸屬于該校，導(dǎo)致師資難以調(diào)配流動(dòng)。此外，鄉(xiāng)村義務(wù)教育教師隊(duì)伍本科學(xué)歷占比相比城市要低10多個(gè)百分點(diǎn)，不僅如此，還面臨第一學(xué)歷非對(duì)口率高、多學(xué)科教學(xué)現(xiàn)象突出，以及代課教師人數(shù)多等長期問題。例如，盡管2001年以來我國便開始清退代課教師，但2013年鄉(xiāng)村代課教師比例仍是全國代課教師比例均值的1.33倍。

（二）政策源流：從地方試驗(yàn)到國家政策

基于我國國情，政策源流表現(xiàn)為從政協(xié)委員反映基層需求、人大代表提議、地方試驗(yàn)到國家層面決策的特征。

1．“縣管校聘”來源于人民代表的智慧

自2006年以來（見表3），對(duì)教師人事制度進(jìn)行改革以促進(jìn)教師在區(qū)域內(nèi)更好流動(dòng)的相關(guān)提議接連不斷。2006年，全國人大代表周洪宇便提出變“單位人”為“系統(tǒng)人”的教師人事管理改革。2007年以來，他多次提出“教育公務(wù)員”的創(chuàng)新提議，指出其是保障教師承擔(dān)定期流動(dòng)義務(wù)的治本之策。此外，另有其他委員提出破除“一校制”等人事管理障礙以推動(dòng)區(qū)域內(nèi)教師定期流動(dòng)。

2.地方“縣管校用”改革的成功經(jīng)驗(yàn)

2006年以來，由于教育行政部門統(tǒng)籌縣域內(nèi)教師交流與學(xué)校用人之間仍存在較大矛盾與制度障礙，我國多地先行探索多種改革工作。如2006年，沈陽開展“人走關(guān)系動(dòng)”的創(chuàng)新機(jī)制，然而這項(xiàng)改革只實(shí)施到2010年便逐漸中止。2007年，成都市轉(zhuǎn)“校管校用”為“縣（區(qū)、市）管校用”，實(shí)行“縣管體系標(biāo)準(zhǔn)、全局統(tǒng)籌、總量控制、崗位結(jié)構(gòu)、人員身份，學(xué)校考評(píng)執(zhí)行、擇優(yōu)選派、按崗配備與定員”的縣級(jí)動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，以打破義務(wù)教育階段教師“一校所有”格局，并于2012年正式面向全市推進(jìn)該項(xiàng)改革工作的實(shí)施。2008年，福建出臺(tái)相關(guān)政策，提出“縣管校用”，并于2009年在11個(gè)縣（市、區(qū)）開展試點(diǎn)工作，將縣域內(nèi)中小學(xué)教師編制待遇與崗位績效考核進(jìn)行統(tǒng)一，并根據(jù)區(qū)域情況把中小學(xué)劃分為不同片區(qū)，片區(qū)內(nèi)對(duì)師資與軟硬件配套資源進(jìn)行共享。這兩地的探索工作卓有成效，2014年4月，教育部副部長劉利民指出，好的基層經(jīng)驗(yàn)可上升至制度層面并予以推廣，隨后“縣管校用”便為教育部所重視。

（三）政治源流：群眾訴求與執(zhí)政理念

政治源流由諸如公眾情緒的變化、相關(guān)利益集團(tuán)以及意識(shí)形態(tài)的活動(dòng)等因素構(gòu)成，其對(duì)政策議程狀態(tài)具有明顯的促進(jìn)或抑制作用，而強(qiáng)烈的公眾情緒與契合的政治氣候又對(duì)政策議程的建立具有明顯的促進(jìn)作用。不過，金登所持關(guān)于政治源流的觀點(diǎn)主要基于美國政治實(shí)踐，與我國存在很大區(qū)別。基于我國情況，政治源流源自執(zhí)政黨與國家執(zhí)政理念，以及其對(duì)人民群眾訴求的理解。

1．群眾訴求：學(xué)生家長需求與教師配置問題產(chǎn)生摩擦

群眾訴求對(duì)政策議程與結(jié)果產(chǎn)生催化作用，其既包括學(xué)生家長，又包括參與輪崗的校長教師，二者之間存在利益博弈。一方面，自20世紀(jì)末，“擇校熱”便在我國興起。盡管“免試入學(xué)”“就近入學(xué)”已列入《中華人民共和國義務(wù)教育法》，且各地也因地制宜制定相關(guān)落實(shí)政策推進(jìn)“免試就近入學(xué)”，但是“擇校熱”仍無法得到有效降溫，歸根結(jié)底是地區(qū)之間教育資源分配不均衡。同時(shí)，由于我國鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校面臨盲目“撤點(diǎn)并校”引發(fā)系列問題，如鄉(xiāng)村學(xué)生雖減少但班額增多致使鄉(xiāng)村教師教學(xué)任務(wù)增多、流失（動(dòng)）量大等，而此時(shí)的教師輪崗政策存在要素失全、保障措施失力等問題，無法有效緩解上述局面。另一方面，流動(dòng)校際間工資福利差距大、流動(dòng)后人事關(guān)系模糊以及生活出行不便等因素使教師對(duì)流動(dòng)有很大顧慮。綜上可知，教師輪崗的真正實(shí)行，亟須加快對(duì)教師工資、人事關(guān)系等配套制度的改革。

2.執(zhí)政理念：努力辦好人民滿意的教育以促教育公平

首先，2005年，教育部頒布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》首次提出義務(wù)教育均衡發(fā)展，并于2006年列入《中華人民共和國義務(wù)教育法》，使之成為各級(jí)政府的法定義務(wù)。2007年，黨的十七大報(bào)告首次提出義務(wù)教育均衡發(fā)展，標(biāo)志著其由部門決策上升至國家意志。在該報(bào)告中，還強(qiáng)調(diào)教育公平、辦好人民滿意的教育，以及加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)并重點(diǎn)提高農(nóng)村教師素質(zhì)。2012年，黨的十八大報(bào)告在此基礎(chǔ)上提出，要合理配置教育資源，重點(diǎn)向農(nóng)村、邊遠(yuǎn)等地區(qū)傾斜。由此可知，黨中央對(duì)于薄弱地區(qū)的教育資源的配置越來越重視，而要做到教育資源均衡配置，則要強(qiáng)化教師資源的均衡化配置。

其次，2010年，促進(jìn)教育公平被列為國家基本教育政策，旨在切實(shí)解決區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育階段擇校問題。2012年，國務(wù)院提出創(chuàng)新教師管理體制機(jī)制，建立健全教師管理制度與縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校教師校長輪崗交流機(jī)制，并按照“管理以縣為主”原則以保障教師的合法權(quán)益和待遇。2013年元月，教育部啟動(dòng)首批義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估工作，并將縣域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長、教師定期交流作為評(píng)估內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)，將縣域內(nèi)校際間教師隊(duì)伍差距作為公眾對(duì)縣內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展?jié)M意度調(diào)查的關(guān)鍵指標(biāo)之一。可見，為促進(jìn)教育公平與義務(wù)教育均衡發(fā)展，國家通過立法、堅(jiān)定國家意志等方面完善頂層設(shè)計(jì)，并由上至下層層深入推進(jìn)，加速了“縣管校聘”政策的改革與制定進(jìn)程。

（四）三源流耦合：開啟政策之窗

1.耦合時(shí)機(jī)：多地開展“縣管校用”改革并逐漸凸顯成效

2013年，教育部對(duì)全國各地推進(jìn)義務(wù)教育校長教師交流輪崗工作情況進(jìn)行了全面調(diào)研。福建省、江蘇省、浙江省、四川省等地從體制上尋求突破，開展教師“縣管校用”改革，多部門協(xié)同推進(jìn)，為教師交流提供堅(jiān)強(qiáng)有力的制度保障，見表4。

2.耦合動(dòng)力：政策企業(yè)家的政策提議

政策企業(yè)家是指那些愿意投入自己的時(shí)間、精力與聲譽(yù)等資源，以促成某一主張而達(dá)到其預(yù)期目的的倡議者。由全國人大代表、政協(xié)委員以及專家學(xué)者等構(gòu)成的政策企業(yè)家基于各自的價(jià)值觀念與社會(huì)角色提出不同的政策建議。2011年，一名江西政協(xié)委員提出師資均衡配置問題，指出：應(yīng)進(jìn)一步縮小各區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校教師的收入和職稱評(píng)聘方面的差距；進(jìn)一步改革教育人事制度，加大教師、校長合理流動(dòng)的力度；教師交流的過程必須公開透明、程序規(guī)范；教師工資福利實(shí)行“縣（區(qū)）級(jí)統(tǒng)籌”“人走工資關(guān)系不動(dòng)”，保障被交流的教師個(gè)人收入不受影響。2012年全國“兩會(huì)”上，福州格致中學(xué)教師鄭捷代表建議將教師人事關(guān)系由“校聘校用”變?yōu)椤翱h管校用、小片區(qū)流動(dòng)”，并著力解決好其周轉(zhuǎn)房、職稱以及艱苦地區(qū)的補(bǔ)貼等客觀現(xiàn)實(shí)問題，讓流動(dòng)形成制度，讓流動(dòng)的教師有安全感。2012年8月，有調(diào)查結(jié)果顯示，八成多校長認(rèn)為教師聘任制、職稱聘任制是實(shí)施教師流動(dòng)政策面臨的主要制度性困難。

3.耦合實(shí)現(xiàn)：開啟“縣管校聘”政策之窗

2013年11月15日，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》頒布，其是“政策溢出”效應(yīng)。該文件提出，要“大力促進(jìn)教育公平”“逐步縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際差距”“實(shí)行公辦學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和校長教師交流輪崗”“破解擇校難題”。4天后，教育部宣布將加大義務(wù)教育階段教師校長交流力度，力爭用三至五年時(shí)間實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)教師校長交流的制度化、常態(tài)化。時(shí)任教育部教師工作司司長許濤同時(shí)指出，要加快研究制定《關(guān)于縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長教師交流的若干意見》及配套工作措施，建立“縣管校用”的義務(wù)教育教師管理制度，使教師由“學(xué)校人”變成“系統(tǒng)人”，為校長教師資源均衡配置提供制度保障。隨后，黨的十八屆三中全會(huì)提出“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制”，這對(duì)在新型城鎮(zhèn)化背景下推進(jìn)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)政策創(chuàng)新提出了新要求。對(duì)此，許濤表示，當(dāng)前與今后一個(gè)時(shí)期，義務(wù)教育教師隊(duì)伍建設(shè)應(yīng)著重在五個(gè)“一體化”方面尋求政策創(chuàng)新，即推進(jìn)校長教師交流輪崗城鄉(xiāng)一體化、教師資源配置城鄉(xiāng)一體化、教師培養(yǎng)補(bǔ)充城鄉(xiāng)一體化、教師教育資源共享城鄉(xiāng)一體化以及教師地位待遇城鄉(xiāng)一體化，無一不指向“縣管校聘”的改革。此外，在2014年“兩會(huì)”期間，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中提出，加強(qiáng)農(nóng)村特別是邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)教師隊(duì)伍建設(shè)，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面，促進(jìn)教育事業(yè)優(yōu)先發(fā)展、公平發(fā)展。上述三中全會(huì)和全國“兩會(huì)”精神進(jìn)一步說明了校長教師交流輪崗工作的重要性和緊迫性。政策頒布過程如圖2。

四、我國“縣管校聘”教師流動(dòng)政策的發(fā)展反思與優(yōu)化建議

2014年，“縣管校聘”政策頒布后，每年國家出臺(tái)的相關(guān)文件均多次強(qiáng)調(diào)要深入推進(jìn)“縣管校聘”管理改革，為的是讓政策落到實(shí)處，使薄弱地區(qū)義務(wù)教育得到扶持，使更多學(xué)生享受到更為公平、更為均衡的教師資源。盡管該政策取得了不少成效，但是在實(shí)際運(yùn)行中仍存在一些不足。一是在政策文本層面，并未明確說明參與交流輪崗屬于校長與教師的職責(zé)與義務(wù)，加之政策對(duì)在薪酬福利、評(píng)優(yōu)表彰方面的激勵(lì)保障予以傾斜，參與流動(dòng)的教師很大程度上是因升職或評(píng)職稱所需，易導(dǎo)致政策目標(biāo)異化、利己化。二是在政策實(shí)施層面，普遍性不強(qiáng)，其政策設(shè)計(jì)欠缺對(duì)我國縣（區(qū)）域?qū)嶋H情況的考慮，如并未根據(jù)地域面積大小、人口疏密程度以及教師日常通勤距離與時(shí)間等方面分別進(jìn)行規(guī)定。三是在政策協(xié)同層面，尚缺乏較為統(tǒng)一、公平的配套政策支持，如在縣（區(qū)）際間生活交通補(bǔ)助、福利待遇等方面的差距仍待進(jìn)一步縮小與統(tǒng)一。四是在考核機(jī)制層面，仍欠缺客觀、系統(tǒng)化的考核制度，以對(duì)參與“縣管校聘”教師的教學(xué)質(zhì)量與表現(xiàn)進(jìn)行階段性考核與評(píng)價(jià)，如此將使“縣管校聘”的實(shí)行流于形式。因此，在通往義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的道路上，“縣管校聘”將走向何方，才能實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的高質(zhì)量發(fā)展，這引起以下思考與建議。

第一，努力增強(qiáng)調(diào)查研究和問題意識(shí)，以破解“縣管校聘”政策之執(zhí)行難題。“縣管校聘”政策實(shí)施至今已近十年，雖然全國已有不少地方實(shí)踐并取得成功經(jīng)驗(yàn)，但是從整體上看，政策相關(guān)方責(zé)任不明確、政策落實(shí)進(jìn)度緩慢、地方與學(xué)校執(zhí)行走樣、編制結(jié)構(gòu)與教師流動(dòng)之間存在矛盾，導(dǎo)致其效果弱化。“縣管校聘”政策是一項(xiàng)縱向涉及省、市、縣（區(qū)）三級(jí)政府，橫向牽涉教育、人社與財(cái)政多部門的綜合性改革。因此，應(yīng)重視“問題流”，尋找問題根源，堅(jiān)定“縣管校聘”政策的初心與使命，以問題為導(dǎo)向，深入基層聽取民意，聚焦政策在落實(shí)方面的普遍難題。堅(jiān)持以扎根中國大地辦教育為核心，使“縣管校聘”教師流動(dòng)政策成為助推教育公平、實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育高質(zhì)量均衡發(fā)展的動(dòng)力。

第二，配套流動(dòng)量化科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，客觀化、民主化實(shí)施“縣管校聘”。科學(xué)、合理的流動(dòng)量化標(biāo)準(zhǔn)既能夠綜合評(píng)價(jià)教師各方面情況，以考核其參與流動(dòng)的能力范圍，又能避免人情文化在“縣管校聘”落實(shí)過程中的滋生蔓延，使“縣管校聘”的實(shí)施有章可循。要組織教育行政部門領(lǐng)導(dǎo)、工作人員、專家、中小學(xué)校長與一線教師等各方人員成立流動(dòng)工作委員會(huì)，根據(jù)地方實(shí)際情況，建立多維度流動(dòng)前評(píng)分規(guī)則，將教師工作年限、流動(dòng)經(jīng)驗(yàn)、教學(xué)成果與家庭情況等納入評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，綜合評(píng)定教師的“流動(dòng)分?jǐn)?shù)”。在此過程中，一線教師的意見與心聲要得到傾聽與回應(yīng)，以學(xué)校、教師的角度制定更為適合其參與流動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)，提高教育決策民主化，為教育政策利益相關(guān)者廣泛參與其中創(chuàng)造可能。

第三，補(bǔ)充適切評(píng)價(jià)考核機(jī)制，以充實(shí)“縣管校聘”政策之實(shí)施成效。一方面，對(duì)教育政策的成效與價(jià)值進(jìn)行評(píng)估與評(píng)價(jià)，及時(shí)把握該教育政策目標(biāo)的達(dá)成度，并為后續(xù)調(diào)整與更新提供方向性依據(jù)。目前，“縣管校聘”政策更多的是提出“做什么”“如何做”的要求，但卻缺少對(duì)“做得如何”進(jìn)行評(píng)定，即對(duì)校長教師參與流動(dòng)后的效果進(jìn)行過程性評(píng)價(jià)考核，而對(duì)“縣管校聘”政策執(zhí)行效果評(píng)估得出的結(jié)論是對(duì)其價(jià)值的最終反映。另一方面，過程性評(píng)價(jià)考核結(jié)果也可作為新一輪“縣管校聘”校長教師競聘上崗的關(guān)鍵考核標(biāo)準(zhǔn)之一。因此，應(yīng)完善“政策源流”，積極關(guān)注并傾聽多方聲音，提高對(duì)“縣管校聘”政策評(píng)價(jià)考核機(jī)制重要性的認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)與社會(huì)專業(yè)人士合作，建立客觀有效的評(píng)估體系，使之制度化，以完善該政策并使之走向科學(xué)化、民主化。

第四，完善各項(xiàng)保障機(jī)制，使“縣管校聘”政策成為教師常態(tài)化流動(dòng)的關(guān)鍵保證。通過結(jié)合政治源流與政策源流的反饋情況，將其與“縣管校聘”政策搭建溝通橋梁，在充分彰顯對(duì)教師的人文關(guān)懷，以及尋求國家、地方、學(xué)校與教師之間的平衡點(diǎn)的基礎(chǔ)上，從政策監(jiān)督機(jī)制、利益補(bǔ)償機(jī)制、配套激勵(lì)機(jī)制，以及調(diào)節(jié)機(jī)動(dòng)機(jī)制等方面由下至上補(bǔ)充、完善政策設(shè)計(jì)，助力“縣管校聘”由“縣（區(qū)）域”轉(zhuǎn)為“市域”，以促進(jìn)市域內(nèi)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。此外，不少專家學(xué)者提出明確教師教育公務(wù)員身份，意在從法律約束力與公務(wù)員義務(wù)層面，將交流輪崗上升為法定義務(wù)，以破除教師定期交流的障礙，這不失為一種無形的“道德外驅(qū)力”。

第五，考慮不同縣（區(qū)）的特殊性，規(guī)劃設(shè)計(jì)“網(wǎng)格化”學(xué)區(qū)以優(yōu)化政策的落實(shí)。我國有2800多個(gè)縣級(jí)行政區(qū)，各縣（區(qū)）具體情況不同，面積大小不一，人口分布幾萬至幾百萬不等。基于各地區(qū)自身情況，因地制 宜，本地化完善并落實(shí)“縣管校聘”政策是重中之重。根據(jù)地理位置或人口分布情況，將地區(qū)合理劃分為若干學(xué)區(qū)，細(xì)化“縣管校聘”在學(xué)區(qū)內(nèi)外流動(dòng)方面的規(guī)定，制定階梯式激勵(lì)與補(bǔ)貼細(xì)則，對(duì)不同層次教師的流動(dòng)提供更為精準(zhǔn)、有效的激勵(lì)，同時(shí)，不能忽視學(xué)校內(nèi)部的生態(tài)發(fā)展，從內(nèi)生性發(fā)展減緩校際差距。此外，加大對(duì)身處或流動(dòng)至偏遠(yuǎn)學(xué)區(qū)教師的激勵(lì)力度，對(duì)流動(dòng)后的教學(xué)質(zhì)量考核達(dá)標(biāo)者也應(yīng)給予一定表彰、獎(jiǎng)勵(lì)。

第六，加強(qiáng)鄉(xiāng)村教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是“縣管校聘”政策有效實(shí)施的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。雖然近年來我國不斷實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，但是不可否認(rèn)城鄉(xiāng)二元化所遺留的貧富差距并未完全消除。一方面，很多邊遠(yuǎn)地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)的教育設(shè)施等教育資源亟待改善，尤其是西部地區(qū)縣域教育資源投入欠缺，拉低了我國整體的教育發(fā)展效率，單靠“縣管校聘”政策將教師流動(dòng)起來很難從根本上實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，更難將之深入推行。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)義務(wù)教育教師隊(duì)伍缺額問題較為突出，許多學(xué)校需靠支教、臨聘、特崗教師的補(bǔ)充才能開展正常教學(xué)，在此基礎(chǔ)上開展“縣管校聘”有些“心有余而力不足”。因此，應(yīng)從影響義務(wù)教育質(zhì)量的各因素著手，提高鄉(xiāng)村教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，補(bǔ)充教師隊(duì)伍，各方力量合作從質(zhì)的方面提升教育硬、軟件資源配置，為“縣管校聘”政策的有效運(yùn)行營造良好的環(huán)境。

注釋：

①本文提到的“縣管校聘”教師流動(dòng)政策包含我國關(guān)于“縣管校聘"教師流動(dòng)政策形成與發(fā)展的相關(guān)法律法規(guī)、政策、制度與意見等。

②截至2010年，沈陽市基本沒有開展教師流動(dòng)，即便有，其人事關(guān)系也不再變動(dòng)。

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（責(zé)任編輯：張蕾）

Review and Reflection on "the County Managementand School Recruitment"Policy in China

ZHUANG Yuetong OUYANG Xiujun?

（1.Chaozhou School Affiliated to South China Normal University，Chaozhou，Guangdong，515638，China;2.School of Education and Science，Yulin Normal University，Yulin，Guangxi，537006，China）

Abstract："The County Management and School Recruitment"Policy in China has been implemented for nearly ten years and undergoing two main stages，namely the element generation of "teacher mobility（rotation）"and "County Manage- ment and School Use"and the implementation of the "County Management and School Recruitment"Policy.Based on the Multi-Source Flow Theory，the policy process of why the "County Management and School Recruitment"Policy evolved from the policy of teacher exchange and rotation is analyzed.It discovers that the problem stream lies in teachers'willing- ness to rotate and the sense of belonging is "double low"，the news and public's focal point of rural education，and the dif- ficulty in breaking down the resistance of the teacher management system;the policy stream lies in suggestions from all stakeholders，and the effective reform of "County Management and School Use"in local;while the politic stream happens in the prominent contradiction between the demands of students'parents and the allocation of teachers，and the governance concept of "Running Education to the Satisfaction of the People"and "Promoting Education Equity".The three streams flow together and open the window of the "County Management and School Recruitment"Policy under the catalysis of coupling timing and power.Based on the analysis，it suggests enhancing problem awareness，providing quantitative standards for mobility，supplementing evaluation and assessment mechanisms，improving various guarantee mechanisms，considering the local particularity during implementation，and promoting rural basic education construction，to make the policy implement-ation more reasonable，in-depth，and effective in various regions.

Key words："County Management and School Recruitment Policy";teacher rotation;teacher mobility;educational pol-icy;Multi-Source Flow Theory