從中國(guó)石油看國(guó)家審計(jì)對(duì)能源央企的監(jiān)督作用

葉艷艷 左 毅 肖 敏

（作者單位：贛南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

一、研究背景

國(guó)家審計(jì)作為內(nèi)生的“免疫系統(tǒng)”，其目標(biāo)是隨著國(guó)家治理的需要不斷變化的[1]。通過(guò)國(guó)家審計(jì)監(jiān)督，能有效防止能源央企運(yùn)營(yíng)出現(xiàn)問(wèn)題。但國(guó)家審計(jì)也存在一些缺陷，如法律權(quán)責(zé)不對(duì)等、法律權(quán)力大于法律責(zé)任、審計(jì)機(jī)關(guān)的處理行為缺乏具體法律依據(jù)等[2]。這些缺陷使國(guó)家審計(jì)的監(jiān)督作用無(wú)法得到正常發(fā)揮。

作為國(guó)家戰(zhàn)略性企業(yè)，能源央企在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中扮演著越來(lái)越重要的角色[3]。國(guó)家審計(jì)對(duì)能源央企的監(jiān)督作用變得尤為重要。本文以中國(guó)石油天然氣集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱 “中石油”）為例，探討國(guó)家審計(jì)對(duì)能源央企的監(jiān)督作用，從審計(jì)署對(duì)中石油三次審計(jì)的財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算、經(jīng)營(yíng)管理、廉潔從業(yè)規(guī)定三方面對(duì)其進(jìn)行分析，系統(tǒng)地總結(jié)歸納國(guó)家審計(jì)對(duì)能源央企的監(jiān)督作用體現(xiàn)。通過(guò)國(guó)家審計(jì)對(duì)能源央企監(jiān)督作用的研究，更深入地了解國(guó)家審計(jì)對(duì)能源央企管理的有效性，通過(guò)對(duì)能源央企的審計(jì)結(jié)果分析，發(fā)現(xiàn)并解決能源央企存在的問(wèn)題，提高能源央企的管理水平和經(jīng)濟(jì)效益。

二、中石油概況及案例分析

（一）中石油概況

中石油成立于1998 年，是以石油天然氣、化學(xué)原料銷(xiāo)售等為主營(yíng)業(yè)務(wù)的綜合性國(guó)際能源公司，是中國(guó)主要的油氣生產(chǎn)商和供應(yīng)商之一。中石油是由中央直接管理的國(guó)有特大型中央企業(yè)，同時(shí)也是國(guó)有重要骨干企業(yè)[4]。

本文選擇中石油作為個(gè)案分析的原因有三點(diǎn)：一是2010 至2023 年，我國(guó)央企最多被國(guó)家審計(jì)了三次，且該類(lèi)企業(yè)不多，其中就有中石油；二是每次審計(jì)結(jié)束后中石油都會(huì)發(fā)布對(duì)應(yīng)的整改公告，且整改信息較為完善；三是中石油有著能源制造企業(yè)這個(gè)特殊的身份，能源行業(yè)具有天然的政策優(yōu)勢(shì)，能源央企在市場(chǎng)中擁有著近乎壟斷的地位[5]，制造業(yè)又是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。所以，將中石油作為能源央企代表案例非常合適。

（二）國(guó)家審計(jì)中石油的內(nèi)容及結(jié)果公告情況

1.審計(jì)內(nèi)容

審計(jì)署對(duì)中石油的審計(jì)是從財(cái)政收支資金流入手的，核查財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)記賬收支的準(zhǔn)確性，核實(shí)各項(xiàng)財(cái)務(wù)資料，核算不準(zhǔn)確的稅費(fèi)等。同時(shí)，審計(jì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況，檢查企業(yè)組織架構(gòu)是否合理及運(yùn)行有效，企業(yè)財(cái)務(wù)管理是否依有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，經(jīng)營(yíng)管理是否符合程序。

在2015 年的公告中，中石油審計(jì)還突破性地加入了廉潔從業(yè)的相關(guān)內(nèi)容，審計(jì)機(jī)關(guān)也對(duì)往年存在的同類(lèi)問(wèn)題進(jìn)行了追溯。

結(jié)合中石油針對(duì)國(guó)家審計(jì)發(fā)布的整改公告可知，審計(jì)署對(duì)中石油的審計(jì)主要在會(huì)計(jì)核算與財(cái)務(wù)管理、企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理和廉潔從業(yè)規(guī)定方面。

2.歷次審計(jì)公告情況

（1）2012 年第10 號(hào)公告。審計(jì)署發(fā)布了中石油2010 年度財(cái)務(wù)收支審計(jì)公告。一半以上的集團(tuán)資產(chǎn)被納入此次審計(jì)范圍。經(jīng)審計(jì)署審查，可以看出其在國(guó)家重大經(jīng)濟(jì)政策的落實(shí)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展和會(huì)計(jì)信息質(zhì)量方面都表現(xiàn)良好。但在會(huì)計(jì)科目核算、會(huì)計(jì)報(bào)表編制、具體項(xiàng)目管理上還存在很多問(wèn)題。

（2）2014 年第15 號(hào)公告。審計(jì)署發(fā)布了中石油2012 年度財(cái)務(wù)收支審計(jì)公告。中石油和其20 個(gè)相關(guān)單位被納入此次審計(jì)的審查范圍。由立信會(huì)計(jì)師事務(wù)所負(fù)責(zé)本次財(cái)報(bào)審計(jì)工作，審計(jì)報(bào)告意見(jiàn)為標(biāo)準(zhǔn)無(wú)保留意見(jiàn)。經(jīng)本次審查表明，中石油在國(guó)家重大經(jīng)濟(jì)政策落實(shí)、會(huì)計(jì)信息真實(shí)性方面表現(xiàn)良好。但公司運(yùn)營(yíng)管理上仍存在許多問(wèn)題，甚至部分高職員工還存在違規(guī)違法行為。

（3）2017 年第12 號(hào)公告。審計(jì)署發(fā)布了中石油2015 年度財(cái)務(wù)收支審計(jì)公告。在發(fā)布的審計(jì)報(bào)告中，立信會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)中石油公司2015 年度的合并財(cái)務(wù)報(bào)表同樣給出了標(biāo)準(zhǔn)無(wú)保留意見(jiàn)。經(jīng)本次審查可以看出中石油更加注重降低總成本達(dá)到效率的提升，從高規(guī)模為主轉(zhuǎn)向以高質(zhì)量為主。但在會(huì)計(jì)科目核算、公司運(yùn)營(yíng)管理及廉潔從業(yè)方面還存在很多問(wèn)題。

（三）國(guó)家審計(jì)提出的主要問(wèn)題

1.會(huì)計(jì)核算與財(cái)務(wù)管理方面

（1）少計(jì)資產(chǎn)負(fù)債收入等。不按標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行會(huì)計(jì)處理，減少賬面利潤(rùn)，隱瞞真實(shí)運(yùn)營(yíng)狀況。例如，有的公司發(fā)生石油盤(pán)盈卻不沖減管理費(fèi)用，數(shù)十家公司在2012 年進(jìn)行石油和天然氣銷(xiāo)售未計(jì)入當(dāng)年收入。

（2）未按規(guī)定納入合并報(bào)表。在2014 年和2017 年審計(jì)署發(fā)布的公告中，都能看到中石油在制作合并報(bào)表時(shí)，少合并了多家下屬公司，賬面數(shù)額失真。

（3）資金違規(guī)使用。中石油旗下公司違規(guī)借出資金，同時(shí)私自占用違規(guī)使用土地；未按規(guī)定將國(guó)家撥發(fā)的3.52 億元財(cái)政資金轉(zhuǎn)成委托貸款；旗下的新疆分公司非法使用3 995.47 萬(wàn)元為職工支付住房貸款利息。

2.經(jīng)營(yíng)管理方面

（1）項(xiàng)目手續(xù)不全。中石油存在嚴(yán)重的項(xiàng)目未批先建問(wèn)題；沒(méi)有取得國(guó)家發(fā)展改革委的準(zhǔn)許，多個(gè)項(xiàng)目直接進(jìn)行投資，私自開(kāi)工建設(shè)。

（2）未落實(shí)國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策。數(shù)十個(gè)公司使用的數(shù)萬(wàn)公頃土地沒(méi)有使用證明，甚至包括不允許用于工業(yè)建設(shè)的農(nóng)業(yè)用地；存在非法收購(gòu)問(wèn)題，購(gòu)買(mǎi)的多個(gè)加油站不具備基礎(chǔ)證件；公然違反國(guó)家天然氣供應(yīng)政策，違規(guī)供應(yīng)天然氣。

（3）違規(guī)招標(biāo)。中石油及旗下多個(gè)公司的許多大額工程建設(shè)與物資采購(gòu)并沒(méi)有進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，只有少數(shù)“關(guān)系戶”參與，合計(jì)金額高達(dá)數(shù)百億元。

3.廉潔從業(yè)規(guī)定方面

（1）非法持股。本該依規(guī)被清退的員工股份卻被保留；存在員工個(gè)人或關(guān)聯(lián)公司非法持股；公司的盈利冠以福利、獎(jiǎng)金的名義被以上人員非法取得。

（2）非法公務(wù)用車(chē)。中石油旗下兩個(gè)單位存在非法公務(wù)用車(chē)問(wèn)題，假借租賃掩飾其配備的遠(yuǎn)超規(guī)定的公務(wù)車(chē)。

（3）超額發(fā)放獎(jiǎng)金與濫用公款。有高管獲得遠(yuǎn)超工資總額的獎(jiǎng)金；不顧廉潔從業(yè)規(guī)定把高檔酒品計(jì)入會(huì)議費(fèi)用，將公款用于個(gè)人花銷(xiāo)。

（四）中石油的整改措施

對(duì)于以上問(wèn)題，審計(jì)署按照相關(guān)法律出具了審計(jì)報(bào)告和審計(jì)決定書(shū)，并責(zé)令中石油對(duì)問(wèn)題做出整改。

1.會(huì)計(jì)核算與財(cái)務(wù)管理方面

調(diào)整相關(guān)會(huì)計(jì)賬目及財(cái)務(wù)報(bào)表；對(duì)有關(guān)子公司進(jìn)行清算整理，并入合并報(bào)表；收回違規(guī)借款，補(bǔ)付用地租金及補(bǔ)償款；追繳收回違規(guī)承擔(dān)的住房貸款利息，將國(guó)撥資本性財(cái)政資金轉(zhuǎn)為委托貸款。

2.經(jīng)營(yíng)管理方面

建設(shè)項(xiàng)目手續(xù)、證照不全的，進(jìn)行補(bǔ)辦；對(duì)政策落實(shí)不足的，進(jìn)行審查，加強(qiáng)管理和制度建設(shè)；對(duì)違規(guī)違法責(zé)任人進(jìn)行追責(zé)處罰等。

3.廉潔從業(yè)規(guī)定方面

對(duì)非法持股進(jìn)行注銷(xiāo)、追責(zé)；清退非法公務(wù)用車(chē)，開(kāi)啟超標(biāo)用車(chē)專項(xiàng)檢查和治理；追回超額發(fā)放的獎(jiǎng)金、濫用的公款；對(duì)違規(guī)違法責(zé)任人進(jìn)行追責(zé)處罰等。

三、結(jié)論與啟示

通過(guò)分析審計(jì)署對(duì)中石油的具體審計(jì)情況和中石油的整改情況，可以看出國(guó)家審計(jì)對(duì)能源央企發(fā)揮著重要監(jiān)督作用，并通過(guò)審計(jì)公告后能源央企做出相應(yīng)整改這一路徑來(lái)體現(xiàn)。

但這并不說(shuō)明國(guó)家審計(jì)不存在問(wèn)題。國(guó)家審計(jì)后中石油進(jìn)行整改，不再出現(xiàn)相同問(wèn)題，才算達(dá)到審計(jì)效果。由案例可知，盡管?chē)?guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)多次對(duì)中石油進(jìn)行審計(jì)，問(wèn)題的數(shù)量和涉及金額并不比前一次披露的少，說(shuō)明國(guó)家審計(jì)監(jiān)督存在一定的問(wèn)題。中石油的上述問(wèn)題在能源央企中較為普遍，以下將詳細(xì)說(shuō)明國(guó)家審計(jì)對(duì)能源央企的監(jiān)督作用，并針對(duì)能源企業(yè)的國(guó)家審計(jì)提出有關(guān)建議。

（一）國(guó)家審計(jì)對(duì)能源央企的具體監(jiān)督作用

1.促進(jìn)能源央企提高財(cái)務(wù)透明度，減少財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)能源央企的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行審核評(píng)估，對(duì)中石油的審計(jì)，審計(jì)署查看各項(xiàng)財(cái)務(wù)資料，對(duì)中石油的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估，檢查其資金使用是否合法、合理和有效。在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后，將審計(jì)結(jié)果及時(shí)反饋給企業(yè)管理者，對(duì)違規(guī)事項(xiàng)及時(shí)問(wèn)責(zé)，幫助能源央企正視自身財(cái)務(wù)狀況，并提出建議，確保問(wèn)題及時(shí)解決。審計(jì)后，要求能源央企把審計(jì)意見(jiàn)及建議吸收到財(cái)務(wù)報(bào)告中，確保報(bào)表的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。

2.提高央企的公司治理效率

國(guó)家審計(jì)能夠改善能源央企經(jīng)營(yíng)狀況。對(duì)中石油的國(guó)家審計(jì)其中一項(xiàng)是對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理情況進(jìn)行審計(jì)，在此項(xiàng)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)了不少問(wèn)題，如違規(guī)招標(biāo)、違規(guī)使用資金等。這些管理問(wèn)題必然影響著公司治理效率。審計(jì)署依照法律法規(guī)對(duì)相關(guān)涉事責(zé)任人進(jìn)行了處理，企業(yè)自身進(jìn)行整改。這些問(wèn)題的有效解決能夠改善中石油經(jīng)營(yíng)狀況，健全企業(yè)內(nèi)部控制制度，對(duì)達(dá)成企業(yè)治理目標(biāo)的股東價(jià)值最大化是有利的。

3.預(yù)防和治理央企貪腐問(wèn)題

審計(jì)署自成立以來(lái)就承擔(dān)著規(guī)范財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序、促進(jìn)政府廉潔高效的作用。通過(guò)審計(jì)監(jiān)督，可以監(jiān)督央企在使用公共資源和支出財(cái)政資金時(shí)遵循法規(guī)制度，保障國(guó)家和人民的利益，在很大程度上預(yù)防和制止能源央企腐敗的發(fā)生。

雖然我國(guó)現(xiàn)在公開(kāi)、正式的國(guó)家審計(jì)結(jié)果為財(cái)務(wù)收支結(jié)果審計(jì)，但現(xiàn)實(shí)中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在我國(guó)已運(yùn)行多年[6]。審計(jì)署2017 年對(duì)中石油的審計(jì)中就進(jìn)行了追責(zé)，黨紀(jì)政紀(jì)處分24 人，誡勉談話、批評(píng)教育10 人，附帶經(jīng)濟(jì)處罰6 人。審計(jì)署對(duì)涉事人員的處理，是直接懲治能源央企腐敗問(wèn)題。同時(shí)，審計(jì)署發(fā)布審計(jì)公告可以引起市場(chǎng)反應(yīng)，有利于公眾監(jiān)督，從而約束能源央企管理者的行為，預(yù)防腐敗，提高反腐工作的效率。

（二）完善國(guó)家審計(jì)對(duì)能源央企監(jiān)督作用的建議

1.統(tǒng)籌審計(jì)力量，形成審計(jì)監(jiān)督合力

內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)在推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮著重要作用。提高國(guó)家審計(jì)對(duì)能源央企的監(jiān)督作用需要形成審計(jì)監(jiān)督合力，充分調(diào)動(dòng)內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)的力量，統(tǒng)籌審計(jì)資源。

國(guó)家審計(jì)應(yīng)做好統(tǒng)籌，規(guī)劃好內(nèi)審安排，明確對(duì)能源央企的審計(jì)重點(diǎn)，有計(jì)劃地進(jìn)行審計(jì)，使審計(jì)更具有完整性與專業(yè)性。在內(nèi)部審計(jì)方面，能源央企需要常規(guī)化進(jìn)行內(nèi)審并按時(shí)將有關(guān)資料報(bào)送至審計(jì)機(jī)關(guān)，并將這些材料作為制定年度審計(jì)工作的依據(jù)。能源央企應(yīng)配合國(guó)家審計(jì)的監(jiān)督，及時(shí)整改審計(jì)提出的問(wèn)題。社會(huì)審計(jì)的監(jiān)督作用是巨大的，社會(huì)審計(jì)應(yīng)該配合國(guó)家審計(jì)進(jìn)行監(jiān)督，資料共享。

2.加大審計(jì)結(jié)果公告力度

國(guó)家審計(jì)公告對(duì)能源央企的后續(xù)整改有很強(qiáng)的影響力，被審計(jì)單位執(zhí)行審計(jì)整改的積極性與審計(jì)結(jié)果的公示程度是正相關(guān)的，公開(kāi)越全面整改力度就越強(qiáng)，國(guó)家審計(jì)的監(jiān)督作用越能得以發(fā)揮。

加強(qiáng)國(guó)家審計(jì)的監(jiān)督作用，必須從審計(jì)公告入手，使政府相關(guān)部門(mén)和公眾對(duì)被審計(jì)企業(yè)有全面了解。首先，在審計(jì)過(guò)程中，要優(yōu)化審計(jì)程序，縮短審計(jì)工作完成與結(jié)果公布之間的時(shí)間間隔，提升公布的速度與效率。其次，要完善結(jié)果公布的方式，除網(wǎng)頁(yè)公告外還可以采取新聞發(fā)布會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等形式，使結(jié)果公示更充分。最后，還要通過(guò)主流媒體播報(bào)等加大對(duì)審計(jì)公告的傳播力度，引起人民的重視，從而利用輿論監(jiān)督的力量使國(guó)家審計(jì)的監(jiān)督作用更好地發(fā)揮。

3.建立統(tǒng)一的審計(jì)整改標(biāo)準(zhǔn)

審計(jì)整改是審計(jì)中不可缺少的環(huán)節(jié)，直接影響監(jiān)督效能。加強(qiáng)審計(jì)整改，前提是要有明確、統(tǒng)一的整改判斷標(biāo)準(zhǔn)作為評(píng)判整改質(zhì)量的依據(jù)。

首先，需要建立一套層級(jí)分明的法律體系，法律對(duì)國(guó)家審計(jì)做好原則性的規(guī)范，之下設(shè)具體條例規(guī)范審計(jì)工作細(xì)節(jié)，讓審計(jì)機(jī)關(guān)和工作人員在審計(jì)中有章可循、有法可依。其次，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)要形成整改判斷標(biāo)準(zhǔn)。積極開(kāi)展審計(jì)整改判斷標(biāo)準(zhǔn)的研究探索，以發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題為依據(jù)，以被審計(jì)部門(mén)的整改情況為結(jié)果，兩者之間建立橋梁，建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

4.建立腐敗預(yù)警機(jī)制，加大責(zé)任追究力度

應(yīng)對(duì)能源央企腐敗行為，需要加大責(zé)任追究力度與懲罰力度。通過(guò)紀(jì)檢、人事等相關(guān)部門(mén)的配合協(xié)同反腐。對(duì)于中石油的腐敗治理基本上是事后懲治，亡羊補(bǔ)牢挽回的損失是有限的，因此貫徹全階段的腐敗治理，尤其是事前預(yù)警是非常重要的。

建立腐敗預(yù)警機(jī)制要了解易發(fā)生腐敗的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)的應(yīng)用，如通過(guò)大數(shù)據(jù)進(jìn)行前期的數(shù)據(jù)收集并創(chuàng)建反腐數(shù)據(jù)庫(kù)。利用數(shù)據(jù)庫(kù)，可以對(duì)能源央企的經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行分析與跟蹤，建立腐敗預(yù)警、監(jiān)測(cè)與反饋機(jī)制，保證能源央企合法合規(guī)地開(kāi)展經(jīng)營(yíng)，提升國(guó)家審計(jì)對(duì)能源央企的監(jiān)督作用。