國土空間規(guī)劃體系中生態(tài)產品價值實現的施秉探索

收稿日期：2023-11-05

作者簡介：張愛梅（1984—），女，江蘇徐州人，城鄉(xiāng)規(guī)劃師。研究方向：國土空間規(guī)劃。

摘要：國土空間規(guī)劃與生態(tài)產品價值實現在目標導向上具有一致性，在空間上具有強關聯性。本文在對生態(tài)產品相關概念、生態(tài)產品價值實現邏輯、施秉縣面臨的現實困境等的分析基礎上，借力貴州省國家生態(tài)文明試驗區(qū)建設，探索施秉縣的生態(tài)產品價值實現路徑。

關鍵詞：國土空間規(guī)劃；生態(tài)產品價值；三大空間路徑探索

中圖分類號：X321；F124.5 文獻標識碼：A 文章編號：1008-9500（2024）01-00-04

DOI：10.3969/j.issn.1008-9500.2024.018

Shibing’s Exploration of Realizing the Value of Ecological Products in the National Spatial Planning System

ZHANG Aimei

（Cangqiong Digital Technology Co.， Ltd.， Nanjing 210013， China）

Abstract： The national spatial planning and the realization of ecological product value have consistency in goal orientation and strong spatial correlation. Based on the analysis of the concepts related to ecological products， the logic of realizing the value of ecological products， and the practical difficulties faced by Shibing County， this paper explores the path of realizing the value of ecological products in Shibing County by leveraging the construction of the National Ecological Civilization Pilot Zone in Guizhou Province.

Keywords： national spatial planning; ecological product value; exploration of three spatial paths

生態(tài)文明的核心是促進人與自然和諧相處，其核心理念是“遵循自然規(guī)律，尊重自然、順應自然、保護自然”，實現自然資源的保值增值和效益最大化[1-2]。

2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于建立健全生態(tài)產品價值實現機制的意見》，將生態(tài)產品價值實現提升到國家發(fā)展戰(zhàn)略高度，到2025年生態(tài)產品價值實現的制度框架初步形成。國土空間規(guī)劃重點聚焦三大空間的科學布局，促進保持自然生態(tài)系統的原真性、整體性和系統性，為生態(tài)文明建設提供有力的空間支撐。它與生態(tài)產品價值實現的目標導向一致，有很強的空間關聯性[3-5]。

1 規(guī)劃背景

貴州省“十四五”規(guī)劃明確提出，將碳達峰碳中和（簡稱雙碳）行動貫穿貴州省經濟社會發(fā)展全過程，健全生態(tài)產品價值實現機制，打造生態(tài)優(yōu)勢轉化為經濟優(yōu)勢的樣板，率先推動生態(tài)產品價值實現。2022年，中共貴州省委辦公廳、貴州省人民政府辦公廳印發(fā)《貴州省建立健全生態(tài)產品價值實現機制行動方案》，提出以體制機制改革創(chuàng)新為核心，推進生態(tài)產業(yè)化和產業(yè)生態(tài)化，積極探索政府主導、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)產品價值實現路徑，創(chuàng)新建立完善綠水青山與金山銀山雙向轉換的政策制度，加快推動建成生態(tài)文明建設先行區(qū)。

2 國土空間規(guī)劃中生態(tài)產品價值實現的邏輯

2.1 生態(tài)產品價值的相關概念

根據2010年發(fā)布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，生態(tài)產品是指維系生態(tài)安全、保障生態(tài)調節(jié)功能、提供良好人居環(huán)境的自然要素。目前對生態(tài)產品的定義未有公認定論，但綜合相關研究[6-8]，生態(tài)產品既包括清新的空氣、純凈的水源、中草藥等供給服務類產品，也包括水源涵養(yǎng)、氣候調節(jié)、生物多樣性等調節(jié)服務類產品，休閑旅游、科研教育、景觀價值等文化服務類產品?；诖?，生態(tài)產品的價值包括生態(tài)、經濟、科研、景觀等多個維度，其中，生態(tài)價值和經濟價值對人類生產生活影響最大。

2.2 國土空間規(guī)劃中生態(tài)產品價值實現過程

按照“生態(tài)資源類型—資源變產品方式—生態(tài)產品功能引導—生態(tài)產品表現”的生態(tài)價值實現過程，生態(tài)產品價值實現的關鍵是精準對接供需兩端。在國土空間總體規(guī)劃中，通過梳理和評價自然資源本底條件，結合雙評價成果，劃定三區(qū)三線，保障生態(tài)產品的可持續(xù)供給能力；注重對各類自然資源的保護修復，為生態(tài)產品價值實現提供最基本的物質基礎和空間保障，識別、提升自然資源價值；確定或落實核心自然資源及生態(tài)產品相關指標并逐級傳導，突出核心自然資源及生態(tài)產品空間同其他空間的相互協調和平衡；科學分析社會不同需求主體的多樣需求內容和需求類型（如清新空氣、生態(tài)旅游等），合理確定生態(tài)產品轉化利用方式。生態(tài)產品價值實現過程如圖1

所示。

2.3 規(guī)劃策略

農業(yè)空間、生態(tài)空間、建設空間所包含的生態(tài)產品類別和價值不同，要因地制宜地選擇不同規(guī)劃策略。生態(tài)空間是生態(tài)產品的主要生產空間，山水林田湖草等自然資源及生物多樣性豐富，生態(tài)產品價值高。作為生態(tài)系統服務功能的重要區(qū)域，其承擔維護區(qū)域生態(tài)安全的重要責任，因此開發(fā)建設受限較大。該空間重點實施重大生態(tài)系統保護修復工程，增強生態(tài)產品的保值和增值。農業(yè)空間以農田為主，生態(tài)產品類型單一，主要提供糧食作物、經濟作物。該空間重點保護農田生態(tài)，以農牧產品生產交易、農業(yè)觀光旅游等供給服務類產品為主要轉化路徑。城鎮(zhèn)空間是人類聚居活動的主要空間，以綠化景觀為主的生態(tài)產品投入產出效率高，如濱水地區(qū)的房地產開發(fā)溢價、公園休閑等功能。該空間側重優(yōu)化城市藍綠空間，提供空氣凈化、科普教育、體育健身等生態(tài)商品與

服務。

3 施秉縣生態(tài)產品價值實現的現實困境

施秉縣位于貴州省東部、黔東南苗族侗族自治州（簡稱黔東南州）西北部，全縣海拔為415～1 869 m，

兩山三水地理格局鮮明，農林資源豐富而獨特，它是全國太子參三大產地之一。境內有舞陽河國家級風景名勝區(qū)、佛頂山自然保護區(qū)等2處自然保護地，空氣質量指數（AQI）優(yōu)良天數比率在99%以上；多年地表水質均為Ⅰ類或Ⅱ類，出境斷面水質優(yōu)良率為100%；有“植物寶盆、動物寶庫”之稱。

3.1 生態(tài)環(huán)境本底相對脆弱

施秉縣巖溶地貌發(fā)育，地形復雜、空間破碎，坡度25°以上土地占縣域面積的14%，土壤侵蝕敏感度較高，植被易遭破壞且不易恢復，石漠化與水土流失、地質災害之間形成惡性循環(huán)。施秉縣人均水資源量是貴州省的2.3倍，但用水效率偏低且存在工程性缺水。地均產出低于黔東南州平均水平，農村人均居民點用地高于國家標準。生態(tài)保護與旅游資源富集區(qū)多有重合，旅游開發(fā)、水利工程、基礎設施建設等活動影響野生動植物棲息環(huán)境。

3.2 經濟社會發(fā)展相對滯后

施秉縣呈現邊緣區(qū)城市典型特征，是黔東南州經濟發(fā)展的薄弱地區(qū)，經濟發(fā)展模式較傳統，現有產業(yè)耗地、耗水較高，缺乏較強競爭力的新興產業(yè)集群。耕地質量以中等地為主，影響農作物尤其是糧食產量；森林質量一般，林業(yè)經濟效益不高，生態(tài)紅利尚未充分轉化成經濟紅利和富民優(yōu)勢。

3.3 區(qū)域環(huán)境協同需要加強

施秉縣是國家重要生態(tài)功能區(qū)，生態(tài)保護以生物多樣性和水源涵養(yǎng)為主，在佛頂山自然保護區(qū)、大氣環(huán)境和生態(tài)旅游等領域開展區(qū)域交流合作。但舞陽河、清水江流域各市縣間的環(huán)境風控體系、應急處置體系、聯動預警體系、生態(tài)補償體系需要進一步健全，流域一體化的環(huán)境治理協調仍需要

加強。

4 施秉縣的生態(tài)產品價值實現路徑探索

4.1 圍繞生態(tài)文明和高質量發(fā)展，提升全域生態(tài)產品供給能力

生態(tài)資源價值實現的傳統路徑是管護。施秉縣是中國南方喀斯特二期世界自然遺產地、舞陽河國家風景名勝區(qū)疊加城市，世界自然遺產地范圍占縣域面積的五分之一，生態(tài)保護紅線占縣域面積的三分之一以上，施秉縣肩負筑牢武陵山、苗嶺生態(tài)安全屏障和沿河生態(tài)廊道等生態(tài)責任。近年來，施秉縣在生態(tài)文明建設領域不斷探索，取得全國森林旅游示范縣、貴州省園林縣城、貴州省文明城市等榮譽稱號。

施秉縣國土空間總體規(guī)劃聚焦錨固生態(tài)安全本底，增強自然資源底線約束，參與構建武陵山、苗嶺兩大區(qū)域生態(tài)屏障，構建“三區(qū)七園、一屏三廊、一主三軸”的國土空間開發(fā)保護總體格局，統籌推進自然資源集約節(jié)約利用；通過分類管控、系統修復等手段，明確資源保護底線和開發(fā)利用上限，強化水資源剛性約束，合理利用森林、水、濕地等各類自然資源，深入開展國土綠化美化，營造施秉縣山水人城和諧相融的新畫卷。

4.2 營造山水穩(wěn)固的生態(tài)空間，促進優(yōu)質生態(tài)產品價值提升與轉化

以生態(tài)保護重要性評價為基礎，圍繞世界自然遺產地、自然保護地等優(yōu)質生態(tài)資源保護，構建“一屏一核三廊多點”的生態(tài)保護空間格局，并建立風景名勝區(qū)和自然保護區(qū)為主體的自然保護地體系，實行分區(qū)差別化管控。積極推進自然資源調查檢測、資產清查和確權登記機制，全面調查全域全民所有土地、礦產、森林、草原、濕地、水等自然資源的數量、質量、結構、權屬和生態(tài)功能等狀況，按照貴州省制定的自然資源資產價格體系，開展自然資源評估與核算。積極參與多元化碳匯交易，鼓勵采用政府主導、企業(yè)參與、社會共建的方式，共同推動森林生態(tài)產品價值和市場競爭力的提升，助力實現雙碳目標。探索建立以綠色生態(tài)為導向的生態(tài)治理補償制度，爭取國家資金給予適當補助。落實沅江源生物多樣性保護和礦山生態(tài)修復等3大省級重點工程，加強智慧管理，合理引導自然保護區(qū)核心區(qū)內村民有序退出。

4.3 保障優(yōu)質特色農業(yè)空間，有效銜接鄉(xiāng)村振興與雙碳目標

施秉縣耕地保護情況良好，應強化耕地“三位一體”保護，統籌全域耕地后備資源開發(fā)利用，積極參與跨省域補充耕地國家統籌，實現耕地經濟效益。在保障糧食安全的同時，施秉縣要差異化引導農業(yè)產業(yè)發(fā)展，保障中藥材、烤煙、精品水果、魔芋等特色農業(yè)基地建設，構建“三區(qū)七園”山地高效特色農業(yè)生產空間格局。支持現代高效農業(yè)園區(qū)建設，推進稻魚共生規(guī)模化發(fā)展，鼓勵普通農業(yè)向生態(tài)有機農業(yè)轉變，有效銜接鄉(xiāng)村振興。

堅持“鄉(xiāng)村旅游帶動、綠色生態(tài)優(yōu)勢、區(qū)域特色品牌”的發(fā)展思路，實現“景區(qū)景點+精品鄉(xiāng)村+農業(yè)基地+特色農產品”的農文旅融合發(fā)展，重點保障高碑望城、白垛黑沖、牛大場藥谷、都市森林等產業(yè)項目，推進云臺山、舞陽河等景區(qū)周邊的特色農業(yè)園區(qū)向休閑景區(qū)轉變，實現特色農業(yè)與文化創(chuàng)新融合。清水江沿岸區(qū)域重點傳承和發(fā)揚少數民族農耕文化，推進烤煙、蔬菜、精品水果等特色種植業(yè)。拓展農業(yè)的生態(tài)景觀、休閑觀光和文化教育等功能，支持家庭農場、農耕體驗、研學基地等創(chuàng)意產業(yè)，打造一批“四在農家·美麗鄉(xiāng)村”升級版宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村。引導構建品牌賦能推廣機制，圍繞“施秉太子參”“施秉白洗豬”等地理標志性品牌，打造綠色生態(tài)健康的“施秉品質”辨識度，推動鄉(xiāng)村特色產業(yè)、文旅服務業(yè)高質量發(fā)展。

4.4 合理開發(fā)風景旅游資源，實施旅游資源產業(yè)化戰(zhàn)略

以旅游促進生態(tài)保護、以生態(tài)保護促進旅游，把生態(tài)優(yōu)勢轉化成發(fā)展優(yōu)勢，以全域視野打造適應個性化需求的精品文旅路線和綠色產業(yè)集群，推動全鏈條多業(yè)態(tài)的深度融合發(fā)展。施秉縣國土空間規(guī)劃圍繞“水墨云山、魅力施秉，靜心之城、康養(yǎng)之都”的發(fā)展愿景，實施“旅游資源產業(yè)化”發(fā)展戰(zhàn)略，支持創(chuàng)建國家級全域旅游示范區(qū)，構建“一環(huán)兩帶，一心四區(qū)”的全域旅游空間格局。打造?陽河生態(tài)文化體驗帶、紅色文化生態(tài)復合體驗帶，重點開發(fā)漂流、生態(tài)觀光、康體養(yǎng)生等生態(tài)旅游產品；特色農業(yè)與文化創(chuàng)新融合，重點保障高碑望城、白垛黑沖、牛大場藥谷、都市森林等產業(yè)項目，推進優(yōu)質景區(qū)周邊的特色農業(yè)園向休閑景區(qū)轉變；挖掘農村文化資源，清水江沿岸區(qū)域重點傳承和發(fā)揚極具特色的少數民族農耕文化。

4.5 因地制宜發(fā)展林下經濟，推進自然資源領域生態(tài)產品價值實現

在保護生態(tài)環(huán)境的前提下，積極推動生態(tài)產業(yè)化與產業(yè)生態(tài)化融合，積極探索森林生態(tài)產品的開發(fā)利用模式。近年來，施秉縣積極創(chuàng)建省級林下經濟試驗示范，林下經濟發(fā)展迅速，云臺山、佛頂山等區(qū)域林地和耕地混雜分布，是施秉縣林下經濟重點區(qū)域，已建成縣級萬畝基地1個、鄉(xiāng)鎮(zhèn)千畝基地8個、村級百畝基地56個。規(guī)劃以林藥、林菌、林雞、林蜂四大產業(yè)為重點，帶動農民收入增加，同時促進生態(tài)保護和社會發(fā)展的良性循環(huán)，實現生態(tài)環(huán)境保護和經濟可持續(xù)發(fā)展。馬溪鄉(xiāng)、白垛鄉(xiāng)等積極探索森林康養(yǎng)、山地戶外相結合的山地農林復合開發(fā)模式，通過開發(fā)生態(tài)旅游路線、豐富旅游產品，為游客提供獨特的體驗，吸引更多的游客前來參觀。

4.6 塑造城市公共空間品質，促進城市山水景觀資源的價值實現

城市公共空間不僅包括山林、水系等自然環(huán)境，還有城市公園、廣場等人工環(huán)境。其價值不僅在于提供休閑游憩場所，更在于維護生態(tài)平衡、改善環(huán)境質量。尊重保護施秉縣“山水相依、城河相擁”的自然山水格局，構建“三軸多點貫五區(qū)，青山綠水倚漂城”的中心城區(qū)風貌格局。加強城市建設與自然景觀的有機融合，在山水自然資源較好的城鎮(zhèn)建設用地，增強城市公共服務、休閑服務等功能布局，提升景觀資源價值并激活城市活力。突出“夾水筑城”空間特色和“慢城”空間品質，控制舞陽河兩岸建筑高度、密度，保證濱水區(qū)空間的開敞性和通透性，嚴格保護山體輪廓，控制山體周邊建設布局，并塑造觀山視廊，通過構建感知自然、感知歷史、感知文化的多功能城市公共空間，提升施秉縣城市品質和核心競爭力。

4.7 融入開放、協作區(qū)域格局，保障生態(tài)價值實施機制

施秉縣地處三市（州）交界，積極融入區(qū)域發(fā)展格局，將邊緣區(qū)位轉化為協同發(fā)展優(yōu)勢。一方面，加強與遵義市等城市的協作，保護佛頂山自然保護地，筑牢武陵山區(qū)生態(tài)屏障，促進流域生態(tài)環(huán)境質量不斷改善，協同凱里市、黃平縣、鎮(zhèn)遠縣等，共同推進舞陽河、清水江生態(tài)走廊建設。另一方面，與銅仁市石阡縣、遵義市余慶縣開展多領域合作，共同推動長征國家文化公園重點建設區(qū)建設，協同打造貴州省重要文化休閑旅游目的地。同時，積極融入凱都、黔東城鎮(zhèn)組群，加快民族醫(yī)藥、特色食品、休閑旅游等產業(yè)協作，共同打造貴州民族工藝品集散地。合力推動生態(tài)系統價值評估發(fā)展，健全生態(tài)產品經營開發(fā)機制，積極探索流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制，使得保護自然資源、提供良好生態(tài)產品的地區(qū)得到合理補償。健全生態(tài)產品價值實現保障機制，成立生態(tài)資產運營管理平臺（生態(tài)銀行），有效推進生態(tài)產品供需精準對接。

5 結論

目前，施秉縣生態(tài)產品價值的實現面臨部分現實困境，其突出表現是生態(tài)環(huán)境本底相對脆弱，經濟社會發(fā)展相對滯后，區(qū)域環(huán)境協同需要加強。為了探索生態(tài)產品價值實現路徑，施秉縣要圍繞生態(tài)文明和高質量發(fā)展，提升全域生態(tài)產品供給能力；營造山水穩(wěn)固的生態(tài)空間，促進優(yōu)質生態(tài)產品價值提升與

轉化；保障優(yōu)質特色農業(yè)空間，有效銜接鄉(xiāng)村振興與雙碳目標；合理開發(fā)風景旅游資源，實施旅游資源產業(yè)化戰(zhàn)略；因地制宜發(fā)展林下經濟，推進自然資源領域生態(tài)產品價值實現；塑造城市公共空間品質，促進城市山水景觀資源的價值實現；融入開放、協作區(qū)域格局，保障生態(tài)價值實施機制。

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